賈建斌

工程建設(shè)是一項周期長、投資大、涉及公共利益、影響國計民生的事業(yè)。建設(shè)工程的社會屬性和自然屬性的本質(zhì)特點(diǎn)，決定了工程質(zhì)量目標(biāo)的控制不僅需要行政管理，而且需要技術(shù)控制，有賴于工程質(zhì)量法律體系和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的共同支撐。實踐證明，健全和完善工程質(zhì)量法律體系和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，對推動建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理體制的有效運(yùn)行，對建設(shè)行政主管部門依法行政，對保證工程質(zhì)量，對工程投資效益和社會效益的實現(xiàn)，都起著極大的保障和促進(jìn)作用。

1 健全和完善工程質(zhì)量法律體系

1.1 我國工程質(zhì)量法律體系概況

法律體系通常是指由一個國家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體［1］。工程建設(shè)領(lǐng)域調(diào)整工程質(zhì)量權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范有機(jī)統(tǒng)一就構(gòu)成了工程質(zhì)量法律體系。新中國成立后，特別是改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)和建筑科技的飛速發(fā)展，建設(shè)工程的規(guī)模越來越大，質(zhì)量水平要求越來越高，有力地推動了建設(shè)領(lǐng)域法制化的進(jìn)程。以《建筑法》為核心的具有中國特色的工程質(zhì)量法律體系逐漸建立起來，形成了門類齊全、層級明確，包括《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等在內(nèi)的一系列法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。工程質(zhì)量法律體系的建立為政府監(jiān)督工程質(zhì)量提供了法律依據(jù)和制度保障，為建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等工程質(zhì)量責(zé)任主體的建設(shè)活動規(guī)定了權(quán)利和義務(wù)，為確保建設(shè)工程質(zhì)量安全，保障人民生命和財產(chǎn)安全，促進(jìn)建設(shè)領(lǐng)域健康有序和諧發(fā)展，起到了巨大的推動作用，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的工程質(zhì)量監(jiān)督管理體制日益完善。

1.2 加強(qiáng)立法工作，提高立法水平

隨著社會的進(jìn)步和改革的深入，人們的社會關(guān)系和利益格局發(fā)生著深刻變化，新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，一些現(xiàn)行的法律、法規(guī)和規(guī)章已明顯不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，影響和制約了科學(xué)發(fā)展。從源頭上解決工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題，必須從完善工程質(zhì)量法律體系的制度層面進(jìn)行綜合治理。應(yīng)按照《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等規(guī)定的立法原則、程序、權(quán)限，抓住重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，認(rèn)真查找制度上的漏洞，把實際管理中行之有效的做法和經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律制度，及時對法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行修訂和完善，使各項制度管得住、行得通、有實效。

1.3 加強(qiáng)規(guī)范性文件的編制和管理工作

在我國工程質(zhì)量法律體系規(guī)章以下，還存在著數(shù)量龐大的政府及其建設(shè)行政主管部門編制的規(guī)范性文件。它們是執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的“操作規(guī)程”，是對建設(shè)工程質(zhì)量法律、法規(guī)、規(guī)章的細(xì)化與補(bǔ)充。行政機(jī)關(guān)大量行政行為都是直接根據(jù)行政規(guī)范性文件作出的，因而其在我國行政管理中具有非常重要的地位。加強(qiáng)行政規(guī)范性文件的編制和管理工作，對不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，或者相互抵觸、缺乏依據(jù)以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，特別是含有加重企業(yè)負(fù)擔(dān)、地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)等方面的規(guī)范性文件要予以修改或廢止，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

2 健全和完善工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系

2.1 我國工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系概況

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織對標(biāo)準(zhǔn)的定義是:為在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對活動和其結(jié)果規(guī)定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則、指導(dǎo)原則或特性文件。該文件經(jīng)協(xié)商一致制訂并經(jīng)一個公認(rèn)機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)［3］，建設(shè)工程從開工建設(shè)到竣工驗收交付使用，要經(jīng)過勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測、驗收等各個階段和環(huán)節(jié)，其專業(yè)性、技術(shù)性的本質(zhì)特點(diǎn)，決定了國家必須頒布標(biāo)準(zhǔn)對勘察、設(shè)計、監(jiān)理、檢測、施工質(zhì)量驗收等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。按照《工程建設(shè)國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》和《工程建設(shè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》的規(guī)定，形成了強(qiáng)制性與推薦性相結(jié)合，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相配套的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。這就從技術(shù)控制的角度為建設(shè)市場提供了一整套運(yùn)行規(guī)則，為引導(dǎo)和規(guī)范工程質(zhì)量責(zé)任主體的質(zhì)量行為，發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。

2.2 施工質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)體系

在加入WTO后，為完善建設(shè)工程質(zhì)量管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，按照“驗評分離、強(qiáng)化驗收、完善手段、過程控制”的指導(dǎo)思想，建設(shè)領(lǐng)域在原有驗收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，形成了現(xiàn)行施工質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)體系。政府監(jiān)督工程質(zhì)量實現(xiàn)了由過去的“微觀”檢查的核驗制向“宏觀”監(jiān)督的備案制的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行施工質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)體系由GB 50300-2001建筑工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)領(lǐng)，主要由15項專業(yè)工程施工質(zhì)量驗收規(guī)范組成，涵蓋了單位工程的10個分部工程，在工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系中施工質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)起“基準(zhǔn)”標(biāo)準(zhǔn)的作用。通過“上道工序驗收不合格，不得進(jìn)行下道工序施工”的原則，對各質(zhì)量責(zé)任主體的質(zhì)量行為進(jìn)行規(guī)范，實現(xiàn)了對施工質(zhì)量全過程、全方位的控制，確保工程主體結(jié)構(gòu)安全和主要使用功能滿足設(shè)計要求。

2.3 嚴(yán)格落實工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)

對工程質(zhì)量的技術(shù)控制，世界上大多數(shù)國家采取的是技術(shù)法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的管理體制。國家將涉及建設(shè)工程質(zhì)量、安全、人體健康和環(huán)境保護(hù)的技術(shù)要求，用法規(guī)的形式規(guī)定下來，通過國家強(qiáng)制力保障實施，就形成了技術(shù)法規(guī)。但在現(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，按照技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體制管理還需要有一個法律的準(zhǔn)備過程。2000年建設(shè)部頒布了《實施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》，以部門規(guī)章的法律形式對加強(qiáng)工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實施的監(jiān)督工作進(jìn)行了明確規(guī)定。在進(jìn)行工程質(zhì)量監(jiān)督管理和組織工程建設(shè)過程中，應(yīng)將落實工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)提高到貫徹工程建設(shè)技術(shù)法規(guī)的高度來加以嚴(yán)格執(zhí)行，不執(zhí)行技術(shù)法規(guī)就是違法，就要受到法律的制裁。

3 工程質(zhì)量法律體系與工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的關(guān)系

3.1 工程質(zhì)量法律體系與工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的區(qū)別

工程質(zhì)量法律體系是由工程質(zhì)量法律規(guī)范組成的有機(jī)整體。工程質(zhì)量法律規(guī)范不僅調(diào)整建設(shè)行政主管部門與工程質(zhì)量責(zé)任主體之間的行政管理關(guān)系，而且還調(diào)整建設(shè)工程參建各方之間的質(zhì)量關(guān)系，規(guī)范其質(zhì)量責(zé)任行為，具有社會規(guī)范的屬性，通過國家強(qiáng)制力保障實施，是建設(shè)行政主管部門對工程建設(shè)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理的法律依據(jù)，違反法律規(guī)定必將受到法律的制裁。它在法律規(guī)定的質(zhì)量秩序和質(zhì)量關(guān)系框架下進(jìn)一步規(guī)范工程質(zhì)量責(zé)任主體的質(zhì)量行為，更重要的是規(guī)范工程參建各方的技術(shù)行為，規(guī)范施工一線人員尊重建設(shè)規(guī)律，是對建設(shè)領(lǐng)域施工技術(shù)和管理經(jīng)驗的總結(jié)和概括，調(diào)整著人與物的關(guān)系，本質(zhì)上是技術(shù)規(guī)范。

3.2 工程質(zhì)量法律體系與工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的統(tǒng)一

工程質(zhì)量法律體系側(cè)重于從宏觀上對建筑市場進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范建設(shè)行政主管部門依法行政，規(guī)范工程參建單位的市場行為和工程質(zhì)量行為，維護(hù)建筑市場秩序和工程質(zhì)量管理秩序的建立和有效運(yùn)行，確保工程質(zhì)量處于受控狀態(tài)。工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系側(cè)重于從微觀上對施工現(xiàn)場進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范工程參建單位的質(zhì)量行為與技術(shù)行為，從技術(shù)控制的層面維護(hù)工程質(zhì)量秩序，引導(dǎo)參建責(zé)任單位和人員尊重建設(shè)規(guī)律，嚴(yán)格施工管理和執(zhí)行施工工藝標(biāo)準(zhǔn)，確保工程實體質(zhì)量達(dá)到國家合格等級的要求。在工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)，國家標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性條文，具有技術(shù)法規(guī)的性質(zhì)特點(diǎn)，不執(zhí)行技術(shù)法規(guī)就是違法，將受到國家法律的制裁。所以，工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)將工程質(zhì)量法律體系與工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系緊密結(jié)合起來，共同維護(hù)工程建設(shè)質(zhì)量管理秩序，確保工程質(zhì)量安全和主要使用功能符合設(shè)計和規(guī)范的要求。

3.3 加強(qiáng)工程質(zhì)量法律體系與工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系互動機(jī)制建設(shè)的重要性

建設(shè)工程的社會屬性和自然屬性的本質(zhì)特點(diǎn)，決定了工程質(zhì)量目標(biāo)的控制不僅需要行政管理，而且需要技術(shù)控制，不僅要有工程質(zhì)量法律體系的保駕護(hù)航，還必須有工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的技術(shù)支撐。工程建設(shè)的過程就是執(zhí)行工程質(zhì)量法律規(guī)范的過程，同時也是執(zhí)行工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的過程，“兩手都要抓，兩手都要硬”。工程質(zhì)量法律體系與工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系是既有區(qū)別，又有聯(lián)系。兩大體系相互協(xié)調(diào)配合，才能共同構(gòu)建建設(shè)工程質(zhì)量管理體系。我們應(yīng)加強(qiáng)工程質(zhì)量法律體系與工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系互動機(jī)制的建設(shè)，為保證工程質(zhì)量提供堅實的制度保障。

4 結(jié)語

工程質(zhì)量法律體系與工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和完善，是構(gòu)建中國特色建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理體制的基礎(chǔ)性工作。我們必須以改革創(chuàng)新的精神，加強(qiáng)工程建設(shè)法律和標(biāo)準(zhǔn)體系基礎(chǔ)理論的研究，積極開展社會實踐，為建設(shè)領(lǐng)域科學(xué)發(fā)展，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提供堅實的制度保障。

［1］ 孫國華，朱景文.法理學(xué)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2010:218.

［2］ 國務(wù)院法制辦公室.工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理法律政策指導(dǎo)［M］.北京:中國法制出版社，1997.

［3］ 中國建設(shè)監(jiān)理協(xié)會組織.建設(shè)工程質(zhì)量控制［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2011:160.