燕 新，侯貴寶

(1.中國教育科學(xué)研究院，北京100088;2.黃岡師范學(xué)院，湖北 黃岡438000)

調(diào)整政府與學(xué)校的關(guān)系
——公共利益的視角

燕 新1，侯貴寶2

(1.中國教育科學(xué)研究院，北京100088;2.黃岡師范學(xué)院，湖北 黃岡438000)

調(diào)整和完善政府與學(xué)校的關(guān)系，是深化教育行政體制改革，建立現(xiàn)代學(xué)校制度的必然要求。明晰政府的“公共性”屬性和學(xué)校的“公益性”屬性是正確處理政府與學(xué)校關(guān)系的價(jià)值基礎(chǔ)。堅(jiān)持政府與學(xué)校關(guān)系調(diào)整的公共利益取向，在公共行政改革的框架下，理順政府與學(xué)校的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限責(zé)任政府;引入“治理”概念，構(gòu)建政府與學(xué)校的新型合作關(guān)系。

政府;學(xué)校;公共利益;公共性;公益性

一、問題的提出

在我國，政府既是公立學(xué)校的舉辦者又是公立學(xué)校的管理者。根據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》(2006年修訂)第七條之規(guī)定，我國實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的教育管理體制，有學(xué)者把它概括為公立學(xué)校外部權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，即國家基于教育主權(quán)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各級(jí)各類學(xué)校，具體由教育部負(fù)責(zé)管理權(quán)的行使，地方各級(jí)政府及其教育行政部門負(fù)責(zé)管理相應(yīng)級(jí)別的學(xué)校。［1］上述“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的外部權(quán)力結(jié)構(gòu)模式是特定歷史條件下的產(chǎn)物，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能政府的體現(xiàn)，突出的表現(xiàn)是政府力量強(qiáng)，學(xué)校力量弱;政府是領(lǐng)導(dǎo)者，學(xué)校是被領(lǐng)導(dǎo)者;政府是人財(cái)物等教育資源的擁有者和支配者，學(xué)校是使用者和看護(hù)者。在這種關(guān)系中，政府是主動(dòng)的，學(xué)校是被動(dòng)的。這種傳統(tǒng)的政校關(guān)系不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，深化教育改革，重新認(rèn)識(shí)和調(diào)整學(xué)校和政府關(guān)系，是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的必然要求。與過去相比，政府應(yīng)在學(xué)校建立現(xiàn)代學(xué)校制度的過程中承擔(dān)什么職責(zé)?政府如何實(shí)現(xiàn)政府教育行政職能和管理方式的轉(zhuǎn)變?政府在構(gòu)建新型政校關(guān)系中發(fā)揮什么作用?以政府為主體，構(gòu)建新型政校關(guān)系，對(duì)深化教育行政體制改革，建立現(xiàn)代學(xué)校制度有重要的啟示和意義。

針對(duì)政府與學(xué)校的關(guān)系，目前已有了一些比較有代表性的研究成果，如按照負(fù)載的內(nèi)容和互動(dòng)的方式，政府與公立學(xué)校的關(guān)系大致可分為四種:(1)行政執(zhí)法關(guān)系;(2)經(jīng)營管理關(guān)系;(3)指導(dǎo)服務(wù)關(guān)系;(4)資源配給關(guān)系。［2］有學(xué)者認(rèn)為，政府與學(xué)校的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種行政法律關(guān)系，雙方地位具有不對(duì)等性。不管兩者關(guān)系如何調(diào)整，這種不對(duì)等性不會(huì)改變。［3］還有學(xué)者認(rèn)為，學(xué)校與政府的關(guān)系是:(1)公法意義上的行政法律關(guān)系;(2)由政府管轄權(quán)派生的政府與學(xué)校之間的專業(yè)法律關(guān)系;(3)私法意義上的民事法律關(guān)系。［4］上述學(xué)者關(guān)于學(xué)校與政府之間的關(guān)系的觀點(diǎn)，為我們探討如何調(diào)諧學(xué)校與政府之間的關(guān)系提供了思考的空間與操作路向。

本研究主要從公共利益理論的視角，立足政府的“公共性”和學(xué)校的“公益性”，進(jìn)而闡釋政府和學(xué)校(本文指公立中小學(xué))的關(guān)系。

二、公共利益理論視角下政府的“公共性”和學(xué)校的“公益性”

傳統(tǒng)公共利益理論的代表夏伯特認(rèn)為，公共利益理論的核心是在政治和公共行政體制中公共利益是如何實(shí)現(xiàn)的。這主要包括公共利益是如何形成的，如何表達(dá)和如何實(shí)現(xiàn)的。一種關(guān)于政府公共行政的公共利益理論必須考慮公共利益概念與政府職能和角色的關(guān)系。分析政府和學(xué)校的公共屬性是其實(shí)現(xiàn)公共利益的出發(fā)點(diǎn)。

(一)政府的“公共性” 要理解政府的公共屬性，就必須對(duì)政府的內(nèi)涵進(jìn)行梳理。狹義的政府僅指國家行政機(jī)關(guān)，這種說法是當(dāng)代中國通行的看法。［5］對(duì)“政府是什么”進(jìn)行了最完整概括的是《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，它主要從三個(gè)角度使用政府概念:“就其作為秩序化統(tǒng)治的一種條件而言，政府是國家權(quán)威性表現(xiàn)形式。其正式功能包括制定法律、執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律。”“政府一詞還可以指對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治的方法?！薄霸谧顝V泛的形式上，政府構(gòu)成了統(tǒng)治制度。這些制度幫助確定統(tǒng)治者彼此之間以及統(tǒng)治者同政治反對(duì)派之間、同政府的最重要的運(yùn)行部門——行政機(jī)構(gòu)中的職業(yè)官員之間相互關(guān)系的方式”。［6］

本文從“公共性”視角出發(fā)，認(rèn)為政府是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。比如，樊綱認(rèn)為:“所謂‘政府’，作為一種公共機(jī)構(gòu)，其‘本份’的職能，說到底簡(jiǎn)單的一句話就是‘組織和執(zhí)行公共物品的供給’。”“從邏輯上說(而不是從歷史順序上說)，所謂‘政府’，在一定意義上正是根據(jù)這樣的公共需要而產(chǎn)生的——更嚴(yán)格一點(diǎn)說，政府本身的‘合法性’，正存在于這樣的公共需要當(dāng)中——政府本身是被公眾創(chuàng)造出來保護(hù)公眾權(quán)益、調(diào)解社會(huì)糾紛的社會(huì)仲裁人?！保?］

可見，“公共性”是政府內(nèi)涵的應(yīng)有之義，政府只有以“公共利益”為價(jià)值取向，組織和執(zhí)行公共物品的供給和協(xié)調(diào)，才能不斷實(shí)現(xiàn)政府職能和權(quán)力的轉(zhuǎn)移，真正理順政府和學(xué)校的關(guān)系。

(二)學(xué)校的公益性 學(xué)校作為專業(yè)性的教育場(chǎng)所，其公益性首先表現(xiàn)在教育活動(dòng)的非營利性、福利性及保障國家對(duì)教育的投入等方面，其次，教育的公益性還體現(xiàn)在教育目的和教育內(nèi)容對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)。教育不僅具有促進(jìn)個(gè)人發(fā)展的本體功能，同時(shí)還具有促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，增進(jìn)政治參與和社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)功能。

學(xué)校的公益性決定了政府對(duì)學(xué)校所必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，決定了政府必須賦予學(xué)校自主辦學(xué)的自主權(quán)力和相應(yīng)的責(zé)任。但是隨著社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，市場(chǎng)機(jī)制作為配置資源的方式之一也在政府和學(xué)校關(guān)系的調(diào)整中發(fā)揮著作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，學(xué)校的公共利益是通過政府的強(qiáng)制權(quán)力配置實(shí)現(xiàn)的，通過政府壟斷來提供的。在政府壟斷公共教育的背景下，教育產(chǎn)品被界定為純公共產(chǎn)品，政府既是教育和學(xué)校的舉辦者，又是辦學(xué)者和管理者，教育活動(dòng)的計(jì)劃與規(guī)劃、資源配置、過程管理、教育服務(wù)的提供等全部由政府負(fù)責(zé)，通過教育活動(dòng)追求公共利益是政府的責(zé)任。由于政府本身就是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而建立的行使公共權(quán)力的組織，它主要使用國家財(cái)政來舉辦公共教育，它所提供的公共教育經(jīng)費(fèi)主要來自于公共財(cái)政。這樣，教育活動(dòng)追求公共利益就成為一個(gè)必然結(jié)果。

在目前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，公共教育的公益性面臨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)，人們對(duì)公共教育的界定也從純公共產(chǎn)品變?yōu)闇?zhǔn)公共產(chǎn)品，教育同時(shí)具有了公益性和私益的雙重屬性。即便如此，學(xué)校作為實(shí)施公共教育的機(jī)構(gòu)，其公益性不容侵蝕，政府應(yīng)在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，調(diào)整行政管理的方式，努力促進(jìn)學(xué)校公益性目的的實(shí)現(xiàn)。

三、政校關(guān)系調(diào)整中的公共利益取向

從公共行政的角度說，政府有義務(wù)增進(jìn)社會(huì)的公共利益。政府作為實(shí)施公共行政的機(jī)構(gòu)，其面臨的核心問題是確保政府管理者能夠代表和回應(yīng)民眾的利益。

公共利益是衡量一個(gè)政體合法性的主要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。古希臘哲學(xué)家亞里士多德在《政治學(xué)》一書中指出:“依絕對(duì)公正的原則來判斷，凡照顧到公共利益的公眾政體就都是正當(dāng)或正宗的政體;而那些只照顧統(tǒng)治者們利益的政體就都是錯(cuò)誤的政體或正宗政體的變態(tài)(偏離)?！保?］政府的基本任務(wù)就是處理政府與社會(huì)不同社會(huì)集團(tuán)、不同社會(huì)階層之間的關(guān)系，尋找在多元的利益沖突中的共同基點(diǎn)——公共利益。由此可見，政府行使公共權(quán)力的根本目的就是使社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)最大化，并對(duì)公共利益進(jìn)行公平、合理的分配。公共行政就是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會(huì)管理過程，公共利益是它的目標(biāo)，公共性是它的實(shí)質(zhì)，其他方面則都是作為工具體系的手段。對(duì)公共利益的追求，使公共行政獲得了公共性，也使政府獲得了存在的合法性，因此，維護(hù)和增進(jìn)公共利益是政府的基本責(zé)任。明晰這一點(diǎn)，對(duì)當(dāng)前政校關(guān)系的調(diào)整和完善尤為重要。

在公共行政改革的框架下，我國政府管理公共教育的職能和角色發(fā)生了變化。政府角色和職能的轉(zhuǎn)變是與“分權(quán)”、“市場(chǎng)化”、“公平和效率”等概念的聯(lián)系聯(lián)系在一起的。中央政府減少了對(duì)公共教育的控制，從對(duì)公共教育的微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，通過各種政策杠桿(質(zhì)量評(píng)估、質(zhì)量審核以及撥款制度等)對(duì)公共教育進(jìn)行“遙遠(yuǎn)”監(jiān)督和控制，減少對(duì)學(xué)校的財(cái)政、人事、課程等方面的管制，以市場(chǎng)力量取代政府干預(yù)，將更多的決策權(quán)下放給地方和學(xué)校，賦予它們更大的管理彈性。應(yīng)該說，引入市場(chǎng)機(jī)制，提倡分權(quán)放權(quán)、解除管制有利于提高行政效率和質(zhì)量，也有利于提高教育的質(zhì)量和效益。但是，不可否認(rèn)的是，當(dāng)前的一些改革措施與政策的確在一定程度上不利于維護(hù)公共利益。從許多國家的以市場(chǎng)精神改造公共教育體制的改革來看，一個(gè)主要的出發(fā)點(diǎn)就是緩解政府的財(cái)政壓力，這有可能使政府推卸或轉(zhuǎn)移應(yīng)有的責(zé)任，在增強(qiáng)市場(chǎng)活力的同時(shí)，卻有可能導(dǎo)致公共政策的缺位。這一切必將損害社會(huì)的公共利益，并最終使政府失去其存在的合法性。

因此，政府單純的放權(quán)不可能有利于維護(hù)學(xué)校的公共利益，政府必須在政校關(guān)系的調(diào)整中以“公共利益”的維護(hù)和保證為前提，并將此作為政校關(guān)系改革的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行職能的調(diào)整和權(quán)力的“放”、“轉(zhuǎn)”“收”。單純的放權(quán)，無益于公共利益的實(shí)現(xiàn)。

四、政校關(guān)系調(diào)整的現(xiàn)實(shí)選擇

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)有限責(zé)任政府 公共行政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的行政管理的一種嶄新模式。它的主要特征，一是公共性。強(qiáng)調(diào)政府的主要職能是管理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù);二是公正性。強(qiáng)調(diào)政府是公共利益的代表者和公共意志的執(zhí)行者，因此必須維護(hù)社會(huì)的公平正義;三是服務(wù)性。強(qiáng)調(diào)政府管理社會(huì)公共事務(wù)的主要方式是為公民和顧客提供良好的服務(wù)。

轉(zhuǎn)變政府職能，樹立有限責(zé)任政府，政府不能完全壟斷一切合法權(quán)力，不應(yīng)該壟斷學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，應(yīng)與社會(huì)、學(xué)校合理分權(quán)，只保留對(duì)教育事業(yè)發(fā)展起決定作用的重要事項(xiàng)的決策權(quán)與控制權(quán)，把原先由它獨(dú)立承擔(dān)的一些責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)和學(xué)校。

需要關(guān)注的問題是，實(shí)現(xiàn)政府與學(xué)校關(guān)系的重建，創(chuàng)新教育行政管理制度，并不是簡(jiǎn)單的放權(quán)或者擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)那么簡(jiǎn)單，它不僅需要政府簡(jiǎn)政放權(quán)，改變以往的家長式的角色，更需要政府發(fā)揮新的作用，承擔(dān)新的角色。具體來說，一是要政事分開、政校分開。明確劃定教育行政機(jī)關(guān)和其他參與教育管理的行政機(jī)關(guān)的職能范圍，把屬于學(xué)校或政府以外的其他社會(huì)服務(wù)或中介機(jī)構(gòu)的教育管理職能堅(jiān)決下放或分離出去，政府應(yīng)把主要精力集中在宏觀調(diào)控上。二是要明確政府的職責(zé)。政府部門的主要職責(zé)是創(chuàng)造教育健康發(fā)展的良好環(huán)境，保證國家教育方針的貫徹落實(shí)，保證學(xué)校的正確辦學(xué)方向，規(guī)范各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)條件和辦學(xué)行為，保證教育公平性和學(xué)生平等的受教育權(quán)，維護(hù)學(xué)校、教師和學(xué)生的合法權(quán)益。三是要改變政府教育管理的方式和手段。政府對(duì)教育的管理應(yīng)從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，從部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理，從“管”為核心轉(zhuǎn)向以“服務(wù)”和“監(jiān)督”為主題。政府應(yīng)主要運(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、評(píng)估、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督和必要的行政手段對(duì)教育進(jìn)行宏觀管理。四是轉(zhuǎn)變政府工作作風(fēng)，加強(qiáng)廉政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政程序和辦事環(huán)節(jié)的精簡(jiǎn)，提高工作效率。五是完善教育法規(guī)建設(shè)，依法行政。政府對(duì)教育的行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)以法律和法規(guī)為依據(jù)，而不取決于行政首長的意志，屬于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)范圍內(nèi)的事，政府不應(yīng)進(jìn)行干預(yù)。

(二)引入“治理”概念，構(gòu)建政府、學(xué)校的新型合作關(guān)系 傳統(tǒng)公共行政的權(quán)力運(yùn)行方向是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號(hào)施令，制定和實(shí)施政策，對(duì)公共事物實(shí)行單一向度管理。與此不同，公共治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它強(qiáng)調(diào)以多元的、民主的、協(xié)作的行政模式管理公共事物。公共治理的實(shí)質(zhì)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和合法性認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作。［9］

公共治理模式下的新型學(xué)校與政府關(guān)系具有學(xué)校治理主體多元化、治理依據(jù)多樣化、治理方式多樣化等特征。就治理主體多元化而言，這種模式主張學(xué)校治理主體不僅包括政府，還應(yīng)包括家長、社區(qū)、教育協(xié)會(huì)等。就治理依據(jù)多樣化而言，公共治理模式下的學(xué)校與政府關(guān)系，主張?zhí)幚韺W(xué)校事務(wù)不僅按照國家立法，還應(yīng)包括學(xué)校利益共同體形成的規(guī)則，甚至是不同主體之間達(dá)成協(xié)議等。因此，這種治理模式強(qiáng)調(diào)學(xué)校治理并非政府主導(dǎo)，而是民主治校、校務(wù)公開。它要求學(xué)校管理注重權(quán)責(zé)利對(duì)等，建立責(zé)權(quán)明晰的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)制度，不同行為主體在教育資源配置與使用權(quán)限上，立足于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立原則，以通過權(quán)力的制衡實(shí)現(xiàn)教育資源的合理配置與高效利用。在治理方式的選擇上，公共治理模式下的學(xué)校治理主張依照實(shí)際需要，在進(jìn)行成本—收益分析的基礎(chǔ)上，盡量使用非強(qiáng)制方式、協(xié)商解決方式、自治方式，實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理方式的多元化、民主化與市場(chǎng)化。

因此，它要求通過政府轉(zhuǎn)變職能，修改和制定有關(guān)法律，建立現(xiàn)代學(xué)校法人制度，使政府職能與學(xué)校職能基本分離，國家行政權(quán)力與學(xué)校法人權(quán)利基本分離，舉辦者產(chǎn)權(quán)與學(xué)校經(jīng)營權(quán)基本分離，由此構(gòu)成新型的政校關(guān)系。新型的政校關(guān)系絕不是要把政府及其教育行政機(jī)關(guān)與學(xué)校簡(jiǎn)單地分開，決不是要減輕政府應(yīng)承擔(dān)的教育責(zé)任(特別是經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任)，而是要改變政府對(duì)學(xué)校的管理制度、管理方式和管理內(nèi)容，由宏觀、中觀、微觀的管理職能刪減為只進(jìn)行宏觀管理。在現(xiàn)代學(xué)校制度的框架內(nèi)，政府管理學(xué)校，應(yīng)主要采用三大手段，即通過制定、實(shí)施法律、法規(guī)，對(duì)學(xué)校進(jìn)行宏觀管理;通過下?lián)芙?jīng)費(fèi)，對(duì)學(xué)校的建設(shè)和教育、教學(xué)施加影響;通過督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)和以中介機(jī)構(gòu)為主的評(píng)估手段，對(duì)學(xué)校進(jìn)行督促檢查，在一定程度上對(duì)學(xué)校施加影響。這種新型關(guān)系是學(xué)校自主辦學(xué)的前提，也是教育資源得到充分有效利用的重要制度保證。

最后，公共治理模式下的學(xué)校與政府關(guān)系還主張校本管理、專家經(jīng)營。校本管理不僅使學(xué)校成為權(quán)利的主體，同時(shí)也成為了責(zé)任的主體。因而，新型學(xué)校與政府關(guān)系要求教育管理行家走上學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)崗位，并為行家治校提供制度保障。

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G521

A

1003-8078(2011)05-0124-03

2011-08-27

10.3969/j.issn.1003－8078.2011.05.42

燕新(1980－)，男，山東曲阜人，中國教育科學(xué)研究院教育督導(dǎo)評(píng)估中心博士;侯貴寶(1963－)，男，河南輝縣人，黃岡師范學(xué)院大學(xué)發(fā)展研究中心教授。

責(zé)任編輯 袁小鵬