蒲鈺希

(吉首大學法學與公共管理學院,湖南吉首416000)

湘鄂渝黔邊區(qū)公共管理存在的問題及策略探析

蒲鈺希

(吉首大學法學與公共管理學院,湖南吉首416000)

從湘鄂渝黔四省邊區(qū)實際情況出發(fā),運用區(qū)域公共管理知識,結合國內(nèi)外最新區(qū)域公共管理動態(tài),采用實證研究法、文獻綜合法等方法,對湘鄂渝黔四省邊區(qū)區(qū)域公共管理進行了系列探究,發(fā)現(xiàn)四省邊區(qū)區(qū)域公共管理存在傳統(tǒng)“行政區(qū)劃”觀念盛行,區(qū)域政策空白,區(qū)域管理協(xié)調(diào)及執(zhí)行機制欠缺,盲目攀比現(xiàn)象嚴重等問題,并且重點列舉了治安及環(huán)保領域區(qū)域公共管理存在的問題。針對存在的問題,從區(qū)域執(zhí)政理念的改變,區(qū)域政策綱要的達成,區(qū)域協(xié)調(diào)機制的建立以及區(qū)域合作形式的開展等方面做出了相應的對策分析,并且闡述了治安及環(huán)保領域區(qū)域公共管理的具體措施。

區(qū)域公共管理; 湘鄂渝黔四省邊區(qū); 問題; 對策

一、湘鄂渝黔邊區(qū)概述

湘鄂渝黔四省邊區(qū)是指湘鄂渝黔四省交界的區(qū)域,俗稱武陵山區(qū),其主體包括湖南懷化市、湘西自治州、張家界市、貴州銅仁地區(qū)、湖北恩施自治州、重慶市黔江開發(fā)區(qū)等地,共計4省(市、區(qū)),6個地(州、市),47個縣(市、區(qū)),區(qū)域總面積為11115萬平方公里,總人口近2 000萬,是連接我國中部地區(qū)和川渝地區(qū)的重要聯(lián)結帶。

在自然環(huán)境上,湘鄂渝黔邊區(qū)都屬于武陵山區(qū),是一個不可分割的自然實體,具有相同相似的自然條件和資源;從歷史上的行政區(qū)劃來看,湘鄂渝黔邊區(qū)一直實施的是同一的行政管理模式,該地區(qū)在先秦時曾屬夜郎國,秦漢時歸入黔中郡、武陵郡等同一行政區(qū),這種同郡(武陵郡)、同府(黔州都督府)、同道(黔中道)、同制(土司制)背景下的湘鄂渝黔邊區(qū),直到民國時期才正式分屬于不同省份;[1]從文化的角度看,更是你中有我,我中有你,自古以來,這里就是土家族、苗族、瑤族、侗族等三十多個少數(shù)民族聚居區(qū),在這片古老的土地上,各族人民創(chuàng)造了屬于自己的輝煌歷史和燦爛文化,他們山同脈、水同源、族同裔、民同俗、語同音、文同系,有著復雜的地緣、親緣、血緣交織關系;而從現(xiàn)實的狀況看,武陵山區(qū)是國家十八大連片貧困區(qū)之一,是我國中西部政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展相對落后的地區(qū),典型的“老、少、邊、窮”地區(qū),同時它也是2010年,國家新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略確定的6個重點區(qū)域之一,國家十二五規(guī)劃即將重點扶持的地區(qū)。總之,湘鄂渝黔四省邊區(qū)是一個典型的區(qū)域整體。由于其地理位置、經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史和文化傳統(tǒng)、政策實施,歷史等因素的長期影響,在公共管理中存在著不少問題。開展對湘鄂渝黔四省邊區(qū)公共管理的研究,能夠豐富區(qū)域公共管理研究,特別是在少數(shù)民族地區(qū)及偏遠落后地區(qū)的區(qū)域公共管理研究。

二、湘鄂渝黔四省邊區(qū)公共管理存在的問題

(一)治安及環(huán)保領域公共管理問題

湘鄂渝黔邊區(qū)處于我國內(nèi)陸邊遠山區(qū),有52個縣級行政單位,國土面積約1217萬平方公里,人口2300萬,有漢、土家、苗、侗、白、仡佬等30多個民族,少數(shù)民族人口占總人口的60%。地處偏僻山區(qū),地形復雜,土地面積大,人口多,經(jīng)濟文化發(fā)展落后,人民受教育程度低,思想觀念相對滯后,法治觀念相對欠缺,治安問題一直是四省邊區(qū)的一個大問題。特別是地處四省交界的區(qū)域,在跨界打擊,長效合作,共同治理等領域還是存在眾多問題。

湘鄂渝黔地區(qū)“兩搶一盜”一直是困擾民眾的典型治安問題,各地公安機關都開展相關行動對本區(qū)域內(nèi)部“兩搶一盜“現(xiàn)象進行相應的治理打擊,但是在這樣一個覆蓋省份廣、邊區(qū)人員流通性大的內(nèi)陸山區(qū),“兩搶一盜”不是單獨地級市的問題,而應該是湘鄂渝黔四省邊區(qū)整個區(qū)域性的一個共同治理的治安問題。從目前來看,湘鄂渝黔四省邊區(qū)地方公安機關有小眾配合行動,但是沒有四省邊區(qū)共同治理的長效合作機制出臺,更沒有常規(guī)化、政策化的聯(lián)合行動開展。邊界交界區(qū)域出現(xiàn)問題時,部分地級市不主動承擔責任,相互推諉,更別提共同治理了。

湘鄂渝黔四省邊區(qū)地處武陵山區(qū),有著豐富的礦產(chǎn)資源,礦產(chǎn)資源的開采出口一直是各級地方經(jīng)濟發(fā)展的主要來源,伴隨著礦產(chǎn)開采,相應的環(huán)境問題也出現(xiàn)了。四省邊區(qū)都只顧本區(qū)域利益,對于跨界環(huán)境問題,缺乏足夠的認識,更缺乏足夠的治理。

重慶市的秀山和湖南省的花垣縣,貴州省的松桃縣,都有豐富的錳礦資源。因三縣連界,處于三角位置,故有“錳三角”之稱。前幾年,在“發(fā)錳財”的吸引下,三縣都只顧“發(fā)財”,不管環(huán)境,以犧牲環(huán)境為代價“猛發(fā)財”,導致“錳三角”的清水江、梅江河等河水變黑,空氣變差,農(nóng)民怨聲載道。后來是中央胡錦濤總書記做出重要批示,才引起相關政府部門的高度重視,最終逐步解決了“錳三角”的環(huán)境問題,但是沒有總書記批示之前,地方政府對環(huán)境治理的不作為,地方政府對跨界區(qū)域環(huán)境共同治理的認識不夠,這些都凸顯出邊區(qū)政府對環(huán)境問題的共同治理不力。邊區(qū)各級政府需要自身形成環(huán)境問題專項協(xié)調(diào)機制,做好環(huán)境問題的應對處理,而不是上級重視了就來治理。

總之,邊區(qū)治安問題及環(huán)境問題存在著互相推諉、協(xié)調(diào)欠缺,缺乏共同治理。

(二)爭資源、搶利益,盲目比較,缺乏有效溝通

湘鄂渝黔四省邊區(qū)是有著豐富自然資源的生態(tài)地區(qū),是我國典型的少數(shù)民族聚居地區(qū),也是國家重點扶持的落后地區(qū)。在資源的開發(fā)利用上,在國家優(yōu)惠政策的支持上,在相關經(jīng)濟發(fā)展上,存在著爭資源、搶利益、盲目比較等現(xiàn)象,總體來看缺乏有效溝通,不利于區(qū)域整體發(fā)展,也不利于各自行政區(qū)域的發(fā)展。湘鄂渝黔四省邊區(qū)有著豐富的旅游資源,由于地理環(huán)境相似性,各區(qū)域的旅游資源存在部分相同性,張家界、吉首、龍山、鳳凰、通道、芷江等地都在開發(fā)以苗家文化、土家文化、侗文化為主要內(nèi)涵的旅游產(chǎn)品,而且相互之間缺乏協(xié)調(diào)。這種重復建設造成經(jīng)濟損失和資源浪費,有時候甚至還開展針鋒相對,拼個你死我活,相關部門缺乏整體布局和有效協(xié)調(diào)。

國家扶貧辦和中國發(fā)展銀行計劃簽訂200億元的扶貧貸款協(xié)議,作為全國六大集中連片重點扶持地區(qū)—武陵山區(qū)貧困片區(qū)的湘鄂渝黔四省邊區(qū)相關行政單位,都在爭這筆扶貧貸款,各地方政府都是想方設法為本區(qū)域爭取最大的利益,甚至不惜造假,不顧整體利益,導致國家的扶持資金沒有得到最大限度的利用,從而沒有真正惠及整個區(qū)域的人民;湘西吉鳳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、銅仁大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū),張家界經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等湘鄂渝黔四省邊區(qū)典型經(jīng)濟開發(fā)區(qū),在招商引資方面存在的一定程度的盲目競爭,特別是吉鳳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū),在招商優(yōu)惠政策上,有很大的互相競爭性,這種盲目競爭,只會導致兩敗俱傷,不利于整個區(qū)域的健康發(fā)展。

(三)傳統(tǒng)“行政區(qū)劃”觀念盛行,各自為政

中國的地方行政是一種以行政區(qū)劃為法定邊界的“行政區(qū)行政”,湘鄂渝黔邊區(qū)按照行政區(qū)域可以分為湖南湘西自治州、懷化市、張家界市、湖北恩施自治州、貴州銅仁地區(qū)、渝東南地區(qū)(黔江、石柱、彭水、酉陽、秀山),有6個地級城市,48個縣級行政單位,956個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。[2](P19)在湘鄂渝黔四省邊區(qū)傳統(tǒng)“行政區(qū)劃”觀念盛行,各自為政,具體體現(xiàn)在,湘鄂渝黔四省邊區(qū)各行政單位領導者都有一種“地方行政”觀念,他們的執(zhí)政理念始終跳不出“行政區(qū)劃”的限制,執(zhí)政理念局部迷失,直接導致執(zhí)政行為上出現(xiàn)各自為政,存在一定的地方保護主義。政府之間的協(xié)調(diào)存在一定的障礙,然而又缺乏一個遵循市場規(guī)則,具有影響力及決策力的協(xié)調(diào)機構,這一共識目前尚未達到理想效果。

(四)區(qū)域整體性行政規(guī)劃欠缺且執(zhí)行滯后

湘鄂渝黔四省邊區(qū)各地州市,均遠離本省的經(jīng)濟文化中心,屬于本省邊遠落后地區(qū),在政治、經(jīng)濟、文化等領域都發(fā)展滯后。

四省邊區(qū)面臨滯后現(xiàn)狀,部分政府依舊各自行政,缺乏一種全局性觀念。通過對湘西自治州、懷化市、張家界市、恩施自治州,貴州銅仁地區(qū)等地2008—2010年政府工作報告的研究,可以看出各行政單位依舊只關注本區(qū)域的GDP發(fā)展,只關注本區(qū)域的創(chuàng)稅,區(qū)域整體發(fā)展規(guī)劃在各行政單位政府工作報告中乏見,大多數(shù)行政單位尚未上升到提高整體區(qū)域發(fā)展來帶動自身提高的境界。部分區(qū)域行政單位之間達成了部分一致的規(guī)劃,但是沒有上升到一個四省邊區(qū)整體政策層面,也導致著執(zhí)行滯后。

目前的現(xiàn)狀就是部分區(qū)域沒有整體行政規(guī)劃觀念,部分區(qū)域有該觀念但是缺乏一種協(xié)調(diào),區(qū)域達成部分共識尚未上升到政策層面從而導致執(zhí)行滯后,總體體現(xiàn)出來就是區(qū)域整體性行政規(guī)劃欠缺且執(zhí)行滯后。

三、湘鄂渝黔四省邊區(qū)區(qū)域公共管理解決策略

(一)針對邊區(qū)治安、環(huán)保問題,提出具體解決對策

1.湘鄂渝黔四省邊區(qū)相關政府領導,打破行政區(qū)域理念,加強邊區(qū)公共治安、環(huán)保問題的共同治理意識。

2.湘鄂渝黔四省邊區(qū)可以出臺邊區(qū)公共治安、環(huán)保問題應對條例,把相關共同治理架構制度化,用制度去約束,形成一種長效機制。

3.湘鄂渝黔四省邊區(qū)應該成立邊區(qū)公共治安、環(huán)保問題聯(lián)合領導小組,由各地政府相關職能部門負責人牽頭組成,方便溝通協(xié)作。

4.湘鄂渝黔四省邊區(qū)應該加強治安、環(huán)保問題的打擊力度,把聯(lián)合行動常規(guī)化。

5.湘鄂渝黔四省邊區(qū)也應該在交界區(qū)域協(xié)同開展治安及環(huán)保教育,引導正確的價值導向,從教育層面去做好預防工作。

(二)完善區(qū)域政府合作形式,建立區(qū)域特色合作組織。

針對湘鄂渝黔地區(qū)現(xiàn)存的爭資源、搶利益,盲目比較的情況,主要原因在于政府間缺乏有效溝通及合作,所以重點是要加強互相之間的了解,建立和完善公共合作機制。

按照奧斯特羅姆夫婦的多中心理論:“大城市地區(qū)的人追求的各種公益物品利益的多樣性,能夠在許多不同層次的背景下得以調(diào)控。多中心體制面臨著這一問題,在更為廣袤的大城市地區(qū)內(nèi)跨越每一個正式實體的職能上的或者地域上的約束,實現(xiàn)更為廣泛的社群利益或者公共利益……多中心政治體制的績效只有借助于可能存在于各種各樣單位之間協(xié)作、競爭和沖突的模式才能得到理解和評估?！绻嘀行恼误w制能夠解決沖突,并在適當?shù)募s束之內(nèi)維持競爭,那么它就能夠以富有活力的安排來解決大城市地區(qū)的各種各樣的公共問題”。[3]這給我們以啟發(fā),如果建立一種多中心的公共合作機制,將能開拓對湘鄂渝黔邊區(qū)問題及對策分析的視野。

公共合作機制主體應該是多元的,至少應包括政府、非政府組織、企業(yè)、公民等,從而形成多中心治理系統(tǒng)。而政府之間的合作,其形式又可以通過企業(yè)或市場、非政府組織來實現(xiàn)。

在公共合作方式上,跨區(qū)域政府合作形式可以通過項目、市場、非政府組織三個層面來實現(xiàn)合作。一是項目形式合作,主要指的是具有區(qū)域共同利益的項目合作,如旅游、高速公路、資源、環(huán)境、生態(tài)、教育等項目合作。二是市場形式合作,對于公共產(chǎn)品和公共設施、公共安全等,區(qū)域政府所支付的成本和承擔的責任,既可通過政府間的服務合同、政府間服務轉移形式來運作,也可通過政府向市場、向非政府組織購買的方式來實現(xiàn)政府間的合作。三是非政府組織形式合作。政府間的合作并不一定需要政府組織體系的框架內(nèi)來完成,非政府組織更適用跨區(qū)域政府合作。[4]特別需要指出的是,非政府組織之間的合作旨在實現(xiàn)組織成員利益的最大化,具有政府區(qū)域協(xié)調(diào)功能的延伸和拓展的功能。非政府組織一旦擺脫了對于政府的行政依附,將能夠超越行政分割帶來的限制和樊籬,通過市場或契約、合同、規(guī)劃來推動跨行政區(qū)域的合作進程。

項目合作上,湘鄂渝黔四省邊區(qū)在高速公路、區(qū)域鐵路等基礎設施建設,高等教育、職業(yè)教育、義務教育等教育領域,旅游資源、礦產(chǎn)資源開放利用領域,以及生態(tài)環(huán)保問題應對方面,應該廣泛采取項目合作形式,打造一批四省邊區(qū)精品合作項目,比如說四省邊區(qū)旅游合作平臺、四省邊區(qū)教育交流平臺等等。

市場形式合作上,湘鄂渝黔四省邊區(qū)也可以把市場形式引進到四省邊區(qū)的合作中來,鼓勵有實力市場企業(yè)參與到四省邊區(qū)合作項目中來,同時也可以四省邊區(qū)各地政府出資,且吸納民營資本,組建相關領域的四省邊區(qū)開發(fā)公司,有效整合,做到區(qū)域合作市場最大化。

非政府組織上,湘鄂渝黔四省邊區(qū)也可以通過建立非政府組織來加強區(qū)域間合作,比如說成立四省邊區(qū)環(huán)境保護聯(lián)盟、四省邊區(qū)區(qū)域發(fā)展咨詢委員會、四省邊區(qū)民族文化傳承聯(lián)盟等等,通過靈活的非政府組織,彌補政府在加強區(qū)域合作溝通的缺陷。通過行業(yè)協(xié)會突破行政區(qū)劃的障礙,組成跨地區(qū)的行政聯(lián)盟,共同制定區(qū)域市場游戲規(guī)則,推進區(qū)域市場秩序的建立,整體發(fā)揮區(qū)域市場資源最大效應和最優(yōu)效應。

總體來說,湘鄂渝黔四省邊區(qū)可以采取項目合作形式、市場合作形式以及非政府組織合作形式,加強區(qū)域合作組織建設,打造一批特色區(qū)域特色合作組織,更好地為湘鄂渝黔四省邊區(qū)區(qū)域發(fā)展做出貢獻。

(三)打破“行政區(qū)劃”觀念,樹立“區(qū)域治理,合作共贏”新理念

在湘鄂渝黔四省邊區(qū)整體社會發(fā)展水平落后,急需尋求區(qū)域公共發(fā)展以促進自身發(fā)展的現(xiàn)狀之下,同時伴隨著湘鄂渝黔四省邊區(qū)政治、經(jīng)濟、文化交流日益頻繁,湘鄂渝黔四省邊區(qū)各級政府需打破“行政區(qū)劃”觀念,樹立區(qū)域公共管理新理念。具體而言,湘鄂渝黔四省邊區(qū)各級政府領導,在執(zhí)政理念上一定要樹立這樣一個基本的前提:湘鄂渝黔四省邊區(qū)是一個整體,是一個有著緊密聯(lián)系,發(fā)展相互關聯(lián)的區(qū)域治理領域,也是一個急需抱團發(fā)展、實現(xiàn)共同進步的一個合作共贏區(qū)域。各級領導在執(zhí)政思想層面上樹立這樣一個“區(qū)域治理,合作共贏”的理念,將會有益于湘鄂渝黔四省邊區(qū)的發(fā)展。而這種“揚長避短,優(yōu)勢互補,互惠互利,共同發(fā)展”的原則,是正確處理湘桂黔省際邊區(qū)民族經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要原則。在這一原則的指導下,相互之間積極開展多層次、寬領域、全方位、重實效的聯(lián)合與協(xié)作,在實施項目合作、邊境交通建設、旅游資源整合、邊界糾紛調(diào)處要突破行政區(qū)劃的局限,協(xié)調(diào)發(fā)展。[5]

(四)制定區(qū)域發(fā)展政策綱要,建立公共政策協(xié)調(diào)機制

如前文所述,湘鄂渝黔邊區(qū)公共治理合作主體是多元的,應包括企業(yè)、政府、非政府組織。而其中政府是地區(qū)整體利益的代表,在區(qū)域合作中是最有效的協(xié)調(diào)主體。

湘鄂渝黔四省邊區(qū)各級政府在樹立了“區(qū)域治理,合作共贏”新理念之后,就要把這種理念,用區(qū)域發(fā)展的政策綱要去規(guī)范化、制度化。湘鄂渝黔四省邊區(qū)各級政府可以共同起草一個有關政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的區(qū)域綱領性文件,報上級有關部門批準,在四省邊區(qū)形成區(qū)域政策法規(guī),指導各級政府共謀區(qū)域發(fā)展,同時也為各級政府在政績考核評估上樹立參考依據(jù)。

四省邊區(qū)政府在形成了區(qū)域發(fā)展政策綱要以后,還要建立公共政策協(xié)調(diào)機制,公共政策是政府治理的基本手段,湘鄂渝黔地區(qū)政府合作機制的建立必須結合湘鄂渝黔四省實際情況,而這又以公共政策的基本統(tǒng)一為前提,應該通過政府間的合作制定一個在湘鄂渝黔邊區(qū)具有約束力的區(qū)域公共政策協(xié)調(diào)機制,約束和限制地方政府的過度的自利行為。

該機制應該著重從以下幾方面打造:a1區(qū)域財政稅收及相關補貼政策的協(xié)調(diào),四省邊區(qū)各級地方政府為了保護本地商戶,出臺了一些地方保護主義財政稅收條款,這在一定程度上是不利于本區(qū)域發(fā)展的,在現(xiàn)階段,要逐步調(diào)整和減少以優(yōu)惠政策和特殊待遇為主要內(nèi)容的地方保護主義,制定和實施科學合理的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策,引導生產(chǎn)力合理布局,避免惡性競爭。b1建立突發(fā)事件應急合作公共政策,如安全生產(chǎn)事件、交通事故事件、社會治安事件、恐怖事件、環(huán)境污染事件、公共衛(wèi)生、動植物疫情、自然災害、示威游行事件、大規(guī)模群體事件、邪教組織事件等,應通過公共政策來加強合作,在信息、資源上互通、互助、互利。C1建立社會服務合作公共政策,如實現(xiàn)醫(yī)療服務、交通服務、政務信息的一體化,從而促進資源共享、優(yōu)勢互補、加強和改善公共責任機制,使政府在管理公共事務和改善區(qū)域公眾生活質量等方面具有競爭力。

[1]尹少華,冷志明.基于共生理論的“行政區(qū)邊緣經(jīng)濟”協(xié)同發(fā)展——以武陵山區(qū)為例[J].經(jīng)濟地理,2008,28(2):243.

[2]冷志明.區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展研究:對湘鄂渝黔邊區(qū)的實證分析[M].長沙:中南大學出版社,2006.

[3]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟[C].上海三聯(lián)書店,2000,(57):7-8.

[4]臧乃康.多中心理論與長三角區(qū)域公共治理合作機制[J].中國行政管理,2006,(5):86.

[5]曾夢宇.湘桂黔省際邊區(qū)民族經(jīng)濟與縣域經(jīng)濟發(fā)展[J].懷化學院學報,2006,(1):86.

Research on Public Management Problems and Strategies in Bordering Areas of Hunan,Hubei,Chongqing and Guizhou Provinces

PU Yu-xi
(School of Law and Public Administration,Jishou University,Jishou,Hunan 416000)

Based on the actual situation of bordering area of Hunan,Hubei,Chongqing and Guizhou provinces,the thesis uses regional public management knowledge,combined with the regional public administration dynamic,take empirical research,literature review andother methods for discovering the existing public administration problems on this region,like the traditional“administrative division”concept prevalent,lack of regional policy,regional management coordination and deficient in enforcement mechanisms,blind comparisons of serious problems.The author also lists some problems of regional public security and environmental area.T o deal with those problems,we should change our concept of regional administration,regional policyframework and establish regional coordination mechanism.It is of great significance to take appropriate countermeasures and other specific measures to improve regional public security and environmental protection management.

regional public administration; border of Hunan,Hubei,Chongqing and Guizhou provinces; problems;strategies

C93

A

1671-9743(2011)10-0022-03

2011-09-06

蒲鈺希(1984-),女,湖南懷化人,吉首大學法學與公共管理學院教師,碩士,從事文化產(chǎn)業(yè)管理,公共事業(yè)管理方面的研究。