胡瓷紅

（浙江理工大學(xué)法政學(xué)院,浙江杭州 310018）

法治中國(guó)

論土地征收補(bǔ)償原則
——以比較法為視角

胡瓷紅

（浙江理工大學(xué)法政學(xué)院,浙江杭州 310018）

土地征收作為財(cái)產(chǎn)征收的主要形式,應(yīng)當(dāng)滿足補(bǔ)償性的構(gòu)成要件。當(dāng)前多數(shù)國(guó)家的土地征收補(bǔ)償原則具有極大相似性,只不過在具體表述上存在著些許差異。在歷史的遞嬗上,不少國(guó)家土地征收補(bǔ)償原則的立法政策曾經(jīng)歷從完全補(bǔ)償?shù)竭m當(dāng)補(bǔ)償又復(fù)完全補(bǔ)償?shù)淖冞w。我國(guó)盡管現(xiàn)行立法并無有關(guān)土地征收補(bǔ)償原則的成文規(guī)定,但可以推定我國(guó)土地征收補(bǔ)償原則接近合理補(bǔ)償。為有效規(guī)制大規(guī)模濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象,未來的土地征收補(bǔ)償原則應(yīng)以完全補(bǔ)償為標(biāo)準(zhǔn),并圍繞這一原則構(gòu)建相對(duì)比較完善的土地征收補(bǔ)償法制。

土地征收;土地征收補(bǔ)償;公正補(bǔ)償;完全補(bǔ)償

公平合理的征收補(bǔ)償制度是土地征收制度的基本內(nèi)核。土地征收補(bǔ)償原則不僅決定著土地補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn),而且還對(duì)土地補(bǔ)償?shù)姆秶捌浞绞疆a(chǎn)生重大影響。無補(bǔ)償則無征收,補(bǔ)償原則是土地征收制度獲得正當(dāng)性合理性的證明。

對(duì)各國(guó) （地區(qū)）土地征收補(bǔ)償原則進(jìn)行比較研究,不僅有助于向每一位追求高質(zhì)量的立法者提供不可或缺的外國(guó)立法資料,而且就解釋本國(guó)法律規(guī)范的任務(wù)而言,可以提供一種建設(shè)性的論證觀點(diǎn)和理由。[1]（PP.27-31）由此,筆者試圖在比較各國(guó) （地區(qū)）土地征收補(bǔ)償原則的視角下,探討我國(guó)土地征收補(bǔ)償原則的建構(gòu)問題。

一 大陸法系國(guó)家 （地區(qū)）的土地征收補(bǔ)償原則比較分析

（一）法國(guó)公平補(bǔ)償原則的確立

1789年法國(guó)《人權(quán)宣言》第 17條明文規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯要求,并且在事先公平補(bǔ)償?shù)臈l件下,任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪”。此乃各國(guó) （地區(qū)）征收補(bǔ)償制度之肇始。該條立法包含著“公平補(bǔ)償被征收人的損失”和“在占有被征收財(cái)產(chǎn)前,必須事先支付補(bǔ)償”兩項(xiàng)有關(guān)征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t[2]（P.366）,一直適用至今。法國(guó)《民法典》第 545條也明示：“任何人不得被強(qiáng)制出讓其所有權(quán)。但因公用,且受公正并事先的補(bǔ)償時(shí)不在此限。”[3]（P.72）由此可見,法國(guó)法上的土地征收補(bǔ)償原則是公平補(bǔ)償 （或譯為公正補(bǔ)償）原則。公正補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)容是：被征收土地的所有權(quán)人及其他相關(guān)權(quán)利人的全部損失均應(yīng)給予補(bǔ)償,但應(yīng)當(dāng)以其遭受的利益損害范圍為限。因此,現(xiàn)行法國(guó)《公用征收法典》第 1部分第 1編中明文規(guī)定：“補(bǔ)償數(shù)額必須包括由于公用征收產(chǎn)生的全部直接的、物質(zhì)的和確定的損失在內(nèi)?！盵2]（P.393）直接的、物質(zhì)的和確定的損失之范圍就是法國(guó)公平補(bǔ)償原則的土地征收補(bǔ)償范圍。

（二）德國(guó)與日本的完全補(bǔ)償理念與立法

君主帝制的德國(guó)各邦國(guó)受法國(guó) 1789年大革命影響頗深,“自由法治國(guó)家”的理念同樣反映在對(duì)財(cái)產(chǎn)征收的補(bǔ)償原則上。[4]（P.389）普魯士邦國(guó)曾在普魯士土地征收法中引入完全補(bǔ)償原則,即全部損失完全補(bǔ)償之理念,按該法第 8條之規(guī)定,土地征收補(bǔ)償范圍應(yīng)包括被征收土地及地上附著物、孳息,甚至因部分征收而造成剩余土地的價(jià)值減低也應(yīng)給予補(bǔ)償。1919年德國(guó)魏瑪憲法開始強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)屬性,征收補(bǔ)償制度也改以適當(dāng)補(bǔ)償為原則。二戰(zhàn)后 1949年聯(lián)邦德國(guó)《基本法》第 14條明文確立公平補(bǔ)償為土地征收補(bǔ)償原則,這意味著,應(yīng)當(dāng)在全面斟酌公共利益和相關(guān)利害人的私人利益之后由立法者權(quán)衡作出補(bǔ)償。盡管立法者擁有折中的決定權(quán)限,但是之后的德國(guó)立法大多采用了完全補(bǔ)償?shù)睦砟?1953年第一個(gè)聯(lián)邦征收法律《建設(shè)用地取得法》明文規(guī)定的征收補(bǔ)償范圍包括被征收土地的權(quán)利損失以及因征收而引起的其他財(cái)產(chǎn)損失。1960年通過的《聯(lián)邦建設(shè)法》為現(xiàn)行德國(guó)征收法律體系中最重要的立法,明文規(guī)定三種補(bǔ)償類別：實(shí)體損失 （權(quán)利損失）、其他財(cái)產(chǎn)損失以及困苦補(bǔ)助。①Harteausgleich,臺(tái)灣學(xué)者如陳新民將之譯為“負(fù)擔(dān)補(bǔ)償”或“特別不利補(bǔ)償”,亦有葉百修譯成“急難補(bǔ)償”,日本學(xué)者譯成“苛酷調(diào)整”,學(xué)者黃宗樂譯為“困苦補(bǔ)助”,黃譯更為順口。這種雙類補(bǔ)償體系實(shí)際上已等同于完全補(bǔ)償原則。

日本在明治二十二年 （1889）和明治三十三年 （1900）制定的《土地收用法》采用了“相當(dāng)價(jià)值之補(bǔ)償”,“依該土地及近旁類似土地之價(jià)格補(bǔ)償其損失”,即依照該土地買賣價(jià)格,能買入其他同樣土地的價(jià)值。從此立法規(guī)定來看,等同于完全補(bǔ)償原則。[5]（P.71）二戰(zhàn)后的日本和平憲法明顯受到美國(guó)聯(lián)邦憲法第 5修正案之影響,其第 29條第 3款規(guī)定：私有財(cái)產(chǎn),得于正當(dāng)補(bǔ)償之下,供公共之用。日本法學(xué)界對(duì)此正當(dāng)補(bǔ)償原則,存在完全補(bǔ)償學(xué)說和適當(dāng)補(bǔ)償學(xué)說兩種意見。實(shí)務(wù)中,日本最高裁判所對(duì)土地收用法上的損害補(bǔ)償問題,則采用完全補(bǔ)償之學(xué)說。

（三）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)：完全補(bǔ)償原則的具體實(shí)踐

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法律受德國(guó)和日本土地征收學(xué)說和立法的影響較大,盡管臺(tái)灣地區(qū)立法并無明文規(guī)定土地征收補(bǔ)償原則,但是從具體實(shí)踐中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看,土地征收補(bǔ)償原則在特別法方面從適當(dāng)補(bǔ)償逐漸向完全補(bǔ)償轉(zhuǎn)化。[5]（PP.4-82）臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行征收法制中最重要的是 2001年通過的《土地征收條例》特別立法。以該立法第 30條為例：“被征收之土地,應(yīng)按照征收當(dāng)期之公告土地現(xiàn)值,補(bǔ)償其地價(jià)。在都市計(jì)劃區(qū)之公共設(shè)施保留地,應(yīng)按毗鄰非公共設(shè)施保留地之平均公告土地現(xiàn)值,補(bǔ)償其地價(jià)。前項(xiàng)征收補(bǔ)償?shù)貎r(jià),必要時(shí)得加成補(bǔ)償;其加成補(bǔ)償成數(shù),由直轄市或縣（市）主管機(jī)關(guān)比照一般正常交易價(jià)格,提交地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)議當(dāng)年期公告土地現(xiàn)值時(shí)評(píng)定之。”從該立法看：第一,當(dāng)期之公告土地現(xiàn)值經(jīng)逐年調(diào)整,已經(jīng)接近于土地的市場(chǎng)價(jià)值,具有一般公信力;第二,如果當(dāng)期公告土地現(xiàn)值可能低于實(shí)際地價(jià),法律規(guī)定可以在必要時(shí)得加成補(bǔ)償,使得土地市場(chǎng)價(jià)格等同于當(dāng)期公告現(xiàn)值。因此,盡管臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行《土地征收條例》中并無明確的“完全補(bǔ)償”等字句,其土地征收補(bǔ)償原則應(yīng)當(dāng)確屬完全補(bǔ)償原則無誤。

二 英美法系國(guó)家的土地征收補(bǔ)償原則比較分析

（一）英國(guó)及英聯(lián)邦國(guó)家的公平補(bǔ)償實(shí)踐

英國(guó) 1845年《土地重整法》所確立的補(bǔ)償原則是,土地補(bǔ)償應(yīng)以“所有者所享有的價(jià)值”（value to the owner）為標(biāo)準(zhǔn)。1918年設(shè)立的、旨在評(píng)估征收補(bǔ)償制度的斯各特委員會(huì)在報(bào)告中明示,“所有者所享有的價(jià)值”原則實(shí)際上允許對(duì)包括土地價(jià)值在內(nèi)的某些投機(jī)因素給予補(bǔ)償,也就是說強(qiáng)制取得土地的補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)該等同甚至可能大于原土地所有權(quán)人的損失。英國(guó)法律委員會(huì)則在相關(guān)報(bào)告中明確指出：“土地強(qiáng)制取得的法定補(bǔ)償根本原則被描述為等價(jià)原則,亦即補(bǔ)償額應(yīng)盡可能使所有權(quán)人處于,就如同他們的財(cái)產(chǎn)從來沒有被征收過一樣的相同境況。”[6]其等價(jià)原則和大陸法系的完全補(bǔ)償原則如出一轍。

加拿大立法受英國(guó)立法影響。加拿大法律改革委員會(huì)曾經(jīng)在一份提案文獻(xiàn)中提煉出數(shù)個(gè)良好的征收法律所必須具備的不可或缺的指導(dǎo)原則,其中關(guān)鍵就是公平補(bǔ)償原則。[7]而據(jù) 1985年修訂通過的《聯(lián)邦征收法》第 25節(jié)的相關(guān)規(guī)定,政府征收土地所應(yīng)支付的補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡魇諘r(shí)被征收利益的價(jià)值總額以及其他剩余財(cái)產(chǎn)的任何減損價(jià)值之和。其公平補(bǔ)償原則的內(nèi)涵和大陸法系國(guó)家立法制度中的完全補(bǔ)償原則無限接近。

同屬于英聯(lián)邦的澳大利亞及其他地區(qū)的土地征收制度,借鑒吸收了英國(guó)和加拿大的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),通過在具體實(shí)踐中規(guī)定補(bǔ)償數(shù)額的一般原則的途徑,闡釋了公平補(bǔ)償原則的內(nèi)涵及其相應(yīng)的補(bǔ)償數(shù)額,從補(bǔ)償數(shù)額和范圍看,澳大利亞的公平原則實(shí)質(zhì)上亦和大陸法系的完全補(bǔ)償原則等同。

（二）美國(guó)的正當(dāng)補(bǔ)償原則

1791年美國(guó)憲法第 5條修正案以及各州憲法相關(guān)立法確立了正當(dāng)補(bǔ)償條款成為美國(guó)征收補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)原則。美國(guó)最高法院曾于 1898年某項(xiàng)判決中作出相關(guān)解釋：“（征收）權(quán)力,只能在被征收財(cái)產(chǎn)人得到完全和足夠的補(bǔ)償情況下行使。不是過多或者過高的補(bǔ)償,而是正當(dāng)補(bǔ)償?！睆慕忉尶?美國(guó)的正當(dāng)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上等同于完全補(bǔ)償,亦即必須全額補(bǔ)償被征收人所遭受的以市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)損失。美國(guó)聯(lián)邦各州憲法也有類似正當(dāng)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。例如密歇根州標(biāo)準(zhǔn)陪審團(tuán)指令的建議,正當(dāng)補(bǔ)償足夠使被征收財(cái)產(chǎn)所有人處于征收沒有發(fā)生時(shí)的良好處境下。同時(shí)禁止強(qiáng)迫被征收人因收取低于該財(cái)產(chǎn)的全部和公平價(jià)值作出犧牲或受到損害。正當(dāng)補(bǔ)償既不應(yīng)當(dāng)犧牲公共利益使個(gè)人得利,也不應(yīng)當(dāng)犧牲個(gè)人利益從而使公眾利益受損。[8]（PP.110-118）美國(guó)的正當(dāng)補(bǔ)償原則影響到不少國(guó)家的征收立法制度。

（三）英美法系與大陸法系土地征收原則的趨同性

英美法系的正當(dāng)補(bǔ)償原則與大陸法系的完全補(bǔ)償原則,盡管使用不同的術(shù)語和表達(dá)方式,但是其基本精神和內(nèi)容是趨同的,即對(duì)土地征收予以充分和足夠的補(bǔ)償,以償付被征收人所受的特別損失和犧牲。上述各國(guó) （地區(qū)）對(duì)土地征收補(bǔ)償原則的規(guī)定,均規(guī)定行使征收權(quán)力的組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)以土地要素的市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償,最大可能彌補(bǔ)被征收人因此所受的全部損失。因此,筆者認(rèn)為基于公平和正當(dāng)理念的完全補(bǔ)償原則,既是對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種制度性保障,亦是對(duì)征收權(quán)力的一種有效限制和約束。當(dāng)然,完全補(bǔ)償原則并非以“個(gè)人價(jià)值”為基礎(chǔ),不應(yīng)當(dāng)包括被征收人認(rèn)為應(yīng)予補(bǔ)償?shù)闹饔^性的價(jià)值、特殊性的情感損失或者一些間接性的損失。

三 我國(guó)土地征收補(bǔ)償原則之探討

（一）我國(guó)土地征收補(bǔ)償原則立法沿革

1950年 11月通過的《城市郊區(qū)土地改革條例》是建國(guó)后最早提及土地征用補(bǔ)償制度的立法,該法第 14條規(guī)定：“國(guó)家為市政建設(shè)及其它需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí),須給予適當(dāng)代價(jià),或以相當(dāng)之國(guó)有土地調(diào)換之。對(duì)于耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦應(yīng)給予適當(dāng)?shù)陌仓?并對(duì)其在該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)投資 （如鑿井、植樹）及其他損失,應(yīng)予公平合理的補(bǔ)償?！痹撘?guī)定的實(shí)質(zhì)與法國(guó)早期的公平補(bǔ)償原則類似。而新中國(guó)第一部完善的系統(tǒng)化的土地征用立法是 1953年通過的《政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》,從該法開始,我國(guó)土地征用補(bǔ)償制度開始以土地產(chǎn)值為征用補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定“一般土地以其最近 3年至 5年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”。1958年《政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》修訂降低了相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),改為“最近 2至 4年的年產(chǎn)值的總值為標(biāo)準(zhǔn)”。1982年通過的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》將土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)和農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)償費(fèi)納入征地補(bǔ)償范圍,一直沿用至今。1986年通過的《中華人民共和國(guó)土地管理法》沿用了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的大部分條款和規(guī)定。

盡管 1999年《中華人民共和國(guó)土地管理法》的修訂對(duì)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了大幅度提高,補(bǔ)償數(shù)額比較合理,但是從該法中土地補(bǔ)償相關(guān)條款來看,我國(guó)土地征收補(bǔ)償仍然不是完全補(bǔ)償原則。例如按照現(xiàn)行《土地管理法》的 47條規(guī)定,土地征收,需依被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。其中耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),最高的補(bǔ)償數(shù)額不得超過前三年該耕地平均年產(chǎn)值的 6至 10倍;農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的 4至 6倍。但是,每公頃耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的 15倍,且土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的 30倍。該限制說明我國(guó)的土地征收補(bǔ)償原則用“適當(dāng)補(bǔ)償原則”表述更為合適,與大陸法系的完全補(bǔ)償原則和英美法系的正當(dāng)補(bǔ)償原則差異較大。值得肯定的是 2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第 42條規(guī)定,征收集體土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。該規(guī)定雖然仍沒有從立法上確立完全補(bǔ)償制度,但相比《土地管理法》,對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶捅Ｗo(hù)力度均有大幅增強(qiáng)。

（二）建構(gòu)我國(guó)土地征收補(bǔ)償原則之爭(zhēng)議

我國(guó) 2004年憲法修正案明確區(qū)分了土地征收與土地征用概念,但憲法修正案中僅僅簡(jiǎn)單表示土地征收應(yīng)該“給予補(bǔ)償”,而沒有明文確立實(shí)踐運(yùn)作中所需要的補(bǔ)償原則問題。如何進(jìn)一步確定我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w原則,學(xué)者之間看法大不相同。江平教授主張“完全補(bǔ)償”說,認(rèn)為“征收私人財(cái)產(chǎn)必須給予完全補(bǔ)償”[9];梁慧星教授則基于征收的商品交換的民法本質(zhì),主張“公正補(bǔ)償”說,建議“憲法要規(guī)定給予公正補(bǔ)償”[10]（PP.12-14）;2006年物權(quán)法草案將財(cái)產(chǎn)征收的補(bǔ)償原則由公正補(bǔ)償改為“合理補(bǔ)償”;政協(xié)社科組討論憲法修正案的小組會(huì)上有委員建議給予“相應(yīng)補(bǔ)償”[11]（P.139）,可謂眾說紛紜。其中,合理補(bǔ)償以及相應(yīng)補(bǔ)償,在梁教授看來,其實(shí)與公正補(bǔ)償意義相近、內(nèi)容相似。

需要厘清的是,有些學(xué)者在主張我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)確立土地征收公正補(bǔ)償原則的同時(shí),認(rèn)為公正補(bǔ)償原則應(yīng)該體現(xiàn)兩層涵義：“一是不同區(qū)域和不同情況的待遇應(yīng)該有所差別;二是被征收人最基本生活保障線應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的起點(diǎn)?！彼麄冋J(rèn)為發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)如我國(guó)者,實(shí)行“完全補(bǔ)償”原則既不可能也不合理。理由是：一是在某些緊急狀態(tài)下的征收不可能實(shí)現(xiàn)“完全補(bǔ)償”;二是市場(chǎng)價(jià)值有時(shí)存在偏離,如按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償也未必合理;第三,從其他一些發(fā)展中國(guó)家、地區(qū)的先例看,政府的財(cái)力有限,無能力實(shí)行完全補(bǔ)償;最后,即使在一些發(fā)達(dá)國(guó)家也并未能實(shí)行“完全補(bǔ)償”。[11]（PP.139-140）因此“公平補(bǔ)償”原則既能體現(xiàn)和反映現(xiàn)階段的我國(guó)國(guó)情和實(shí)際,又能全面充分地體現(xiàn)國(guó)家對(duì)人權(quán)的尊重和保護(hù)。這樣的理由和主張雖然有一定道理,但對(duì)公平補(bǔ)償原則存在著一定的誤解。從兩大法系的實(shí)踐來看,無論是美國(guó)法上的正當(dāng)補(bǔ)償,還是英國(guó)法上的等價(jià)原則,法國(guó)以及德國(guó)法上的公正補(bǔ)償,雖然表述方式不同,但都一定程度上與完全補(bǔ)償無限趨同,從上述的比較研究可以清晰地展現(xiàn)這一點(diǎn)。

國(guó)務(wù)院 2011年 1月公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第 2條規(guī)定：為了公共利益的需要,征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋,應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償。從立法目的看,土地征收補(bǔ)償原則是對(duì)土地所有權(quán)人因征收所受損失的一種彌補(bǔ),這種彌補(bǔ)受制于特定的規(guī)則,即以征收所受損失為限,而且這種損失應(yīng)當(dāng)是客觀的、直接的以及確定的,因此須執(zhí)行客觀交易價(jià)值主義、開發(fā)利益不補(bǔ)償原則及膨脹性投機(jī)因素排除原則。因此無論稱謂如何,完全補(bǔ)償理念不僅是合理的補(bǔ)償原則,也是可具操作性的,并且一定程度上與“公正補(bǔ)償”原則是意義相通的。

四 建構(gòu)我國(guó)土地征收補(bǔ)償立法上的公平補(bǔ)償原則

土地征收完全補(bǔ)償原則雖然可能給發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),但無論是根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)帕累托效率的闡述,還是依據(jù)公共選擇理論對(duì)政府行為的解釋,或是現(xiàn)代法哲學(xué)中對(duì)社會(huì)正義理論的弘揚(yáng),土地征收完全補(bǔ)償?shù)睦砟詈驮瓌t已經(jīng)充分證明自身的公正性和合法性。在我國(guó)土地征收補(bǔ)償體系中確立相應(yīng)的完全補(bǔ)償?shù)睦砟?首先能體現(xiàn)公平正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償原則和內(nèi)涵精神,其次能限制政府或相關(guān)組織和個(gè)人在征地中的不合理行為,約束權(quán)力膨脹。我國(guó)立法應(yīng)該與大陸法系和英美法系的“完全補(bǔ)償”理念趨同。

通過對(duì)兩大法系土地補(bǔ)償原則和制度的分析與比較,筆者認(rèn)為,為實(shí)現(xiàn)完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t,最重要的是計(jì)算補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)。西方各國(guó)均以市場(chǎng)價(jià)值的客觀標(biāo)準(zhǔn)估算具體的補(bǔ)償數(shù)額。具體程序上,應(yīng)該由獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)預(yù)先評(píng)估被征收不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值,征地機(jī)關(guān)必須以中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估價(jià)值為基礎(chǔ)作出具體的裁量,當(dāng)事人如果對(duì)具體的補(bǔ)償數(shù)額不滿,還可以提交中立的裁決委員會(huì)或者司法機(jī)構(gòu)作出審查意見。國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第 19條規(guī)定,對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值,由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估確定。第 20條規(guī)定,房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定,并要求評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立、客觀、公正。該法關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化和評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性這兩點(diǎn)都符合完全補(bǔ)償理念要求。

第二,在補(bǔ)償范圍上,盡管各國(guó)的做法并不完全相同,但基本上都以囊括被征收人因土地征收所遭受的各種損失為準(zhǔn)。以英國(guó)法為例,補(bǔ)償范圍就包括被征收土地市價(jià)、侵?jǐn)_補(bǔ)償、殘留地補(bǔ)償以及其他相關(guān)損失補(bǔ)償。其中,侵?jǐn)_補(bǔ)償包含很多種類的損失補(bǔ)償,典型的有房屋搬遷補(bǔ)償（包括搬遷費(fèi)用、家具改裝費(fèi)等）、全部停業(yè)損失（若企業(yè)無法遷移營(yíng)業(yè)時(shí),則應(yīng)給予全部停業(yè)損失的補(bǔ)償,包括商譽(yù)價(jià)值、停業(yè)費(fèi)用等損失）、營(yíng)業(yè)地遷移補(bǔ)償 （包括尋找新營(yíng)業(yè)地的費(fèi)用、遷移費(fèi)用、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的裝修費(fèi)用、短期利潤(rùn)損失、部分商譽(yù)損失等）、律師和其他專業(yè)服務(wù)費(fèi)用、甚至是附加的稅務(wù)負(fù)擔(dān)。2011年 1月國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第 17條規(guī)定補(bǔ)償范圍應(yīng)該包括：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償;因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償;因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。我國(guó)城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)并存,本次立法沒有提及收回土地使用權(quán)的補(bǔ)償,這可能會(huì)使征收評(píng)估變成僅僅對(duì)被征收房屋現(xiàn)有建筑價(jià)值的評(píng)估,而不含有房屋所在土地的價(jià)值評(píng)估,混淆了征收土地使用權(quán)和征收房屋法律關(guān)系的本質(zhì)。

第三,不少國(guó)家為了有效地保障被征收土地所有權(quán)人的權(quán)利以及實(shí)現(xiàn)真正意義上的完全補(bǔ)償,在補(bǔ)償方式上除了貨幣補(bǔ)償外,還規(guī)定了其他類型的實(shí)物補(bǔ)償方式。例如在德國(guó),有下列情形者,可以申請(qǐng)或適用替代地的補(bǔ)償方式：1.所有權(quán)人依賴于土地從事其職業(yè)、營(yíng)業(yè)活動(dòng)或者履行其所負(fù)義務(wù)的,并且 （a）征收受益人有適合的替代土地,或 （b）征收受益人以合理?xiàng)l件、公開方式購(gòu)買到適當(dāng)?shù)奶娲恋?或 （c）依第 90條規(guī)定以征收方式獲得適當(dāng)?shù)奶娲恋?經(jīng)該所有權(quán)人申請(qǐng),應(yīng)以適當(dāng)?shù)奶娲恋剡M(jìn)行補(bǔ)償;2.征收已建有自用住宅或小花園住屋的土地,如符合第 1條第1款至第 3款的要件時(shí),經(jīng)所有權(quán)人申請(qǐng)也應(yīng)確定以適當(dāng)替代地為補(bǔ)償。如此,方能有效地?fù)嵛亢途葷?jì)權(quán)利受損者因征地所受的困窘狀態(tài)。2011年國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與舊的拆遷條例相比較,在 21條規(guī)定被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償,也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。對(duì)選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的,應(yīng)結(jié)清差價(jià)。

綜上,我國(guó) 2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在表述上運(yùn)用并確立了土地補(bǔ)償?shù)墓窖a(bǔ)償原則,從相關(guān)具體立法規(guī)定看,該公平補(bǔ)償原則與完全補(bǔ)償理念無論賠償標(biāo)準(zhǔn)還是補(bǔ)償范圍都頗為相似。但與兩大法系的完全補(bǔ)償原則與制度相比,新的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》仍存在一定差距。例如,除未提及關(guān)鍵的土地使用權(quán)補(bǔ)償之外,新法刪除了 2010年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第一次征求意見稿中有關(guān)危舊房改造需經(jīng) 90%被征收人同意和補(bǔ)償方案需征得 2/3以上被征收人的同意、補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)到 2/3以上的方可生效的等規(guī)定,修改為保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃,經(jīng)市、縣級(jí)人民代表大會(huì)審議通過,這造成普通民眾對(duì)強(qiáng)拆的限制力減弱。另外,在受補(bǔ)償主體上,新法只涉及了房屋所有權(quán)人,沒有提及房屋承租人的補(bǔ)償利益。

在我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制下,《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》無法解決日益嚴(yán)重的集體土地征收問題。筆者認(rèn)為,應(yīng)盡快對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修訂。可參考《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,考慮不同土地的性能、地理位置以及產(chǎn)值等決定土地價(jià)值的綜合性因素,改變以土地產(chǎn)值的倍數(shù)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法,確立以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來確定補(bǔ)償數(shù)額。其次,在具體的程序上,應(yīng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則,改變目前由征地機(jī)關(guān)單方面確定征地補(bǔ)償數(shù)額的專橫做法,引入以中介組織的估價(jià)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化評(píng)估機(jī)制,揉入?yún)f(xié)議定價(jià)等合理做法。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)將不同類型的、確屬于征地過程中權(quán)利人所受的損失納入到征地補(bǔ)償體系中來,擴(kuò)大征地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償范圍和受償主體范圍,從而能夠盡可能補(bǔ)償征地相關(guān)權(quán)利人所受的各種損失。

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O n the Compensation Principle of Land Expropriation——In the View of Comparative Law

HU Ci-hong

（School ofLaw,Zhejiang Sci-Tech University,Hangzhou 310018,China）

Land expropriation,as the m ajor type of property expropriation,should m eet the components of compensation.The current land expropriation compensation principle in m ost countries bears great sim ilarity,but differentiates in term s of detailed expression.The legislative policy behind the principle in m any countries has been developed from full compensation to appropriate compensation and back to full compensation.In China,although there are no clear statutory provisions about land expropriation compensation principle,it can be concluded that it is a reasonable compensation principle.In order to effectively prevent the large-scale abuse of land expropriation rights,the reasonable compensation principle should be changed to full compensation principle in the near future.M eanw hile,a relatively complete policy system should be established to support such a principle.>

>

land expropriation;land expropriation compensation;just compensation;full compensation

D908

A

1674-2338（2011）02-0036-05

2011-01-21

胡瓷紅 （1977-）,女,浙江杭州人,浙江理工大學(xué)法政學(xué)院講師,主要從事法理學(xué)、民法方面的研究。

沈松華）