陳 治

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院;重慶400031)

近幾年,“民生”一詞頻繁出現(xiàn)在中央及地方政府的決策文件中,如何改善民生成為全社會(huì)高度關(guān)注的問題。從中央到地方的財(cái)政預(yù)算報(bào)告中可以清晰地看到各級(jí)政府解決此問題的基本思路,即增加與人民生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房、文化等民生領(lǐng)域方面的財(cái)政支出總額,提高民生支出在整個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中的所占比例,量化單項(xiàng)民生支出項(xiàng)目的具體目標(biāo)。對(duì)于這種帶有明顯傾斜性的財(cái)政支出安排,不少學(xué)者稱之為“民生財(cái)政”,以區(qū)別于傳統(tǒng)的將支出重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的“建設(shè)財(cái)政”?！懊裆?cái)政”的提出引發(fā)了學(xué)界的熱議,褒貶不一,凸顯出一系列值得進(jìn)一步研究的問題。筆者擬從民生財(cái)政的概念、法制化的框架、構(gòu)建民生財(cái)政的若干制度幾個(gè)方面展開討論,以求教于大方。

一、民生財(cái)政的含義及其法制化

(一)概念剖析

對(duì)探討“民生財(cái)政”或論及“民生與財(cái)政”相關(guān)問題的文獻(xiàn)做一梳理,可以發(fā)現(xiàn)有三派觀點(diǎn):一是明確使用民生財(cái)政的提法并認(rèn)同民生財(cái)政的概念價(jià)值與研究意義,但在民生財(cái)政與公共財(cái)政的關(guān)系、民生財(cái)政是具有普世性抑或特殊性價(jià)值、民生財(cái)政的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)等方面存在明顯差異,具體又分成以下四種主張:(1)將民生財(cái)政作為與公共財(cái)政相并列的一種財(cái)政收支模式,提出財(cái)政改革應(yīng)當(dāng)確立從公共財(cái)政轉(zhuǎn)向民生財(cái)政的基本方向。[1](2)將民生財(cái)政視為公共財(cái)政理念轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物,而非財(cái)政模式的替代。認(rèn)為民生財(cái)政的實(shí)質(zhì)是“人本財(cái)政”,不僅承載人文關(guān)懷的終極訴求,而且具有“普世性的基本價(jià)值”。[2](3)將民生財(cái)政作為公共財(cái)政體制下財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化的代名詞,提出以“民生方面的支出占到相當(dāng)高的比例,甚至處于主導(dǎo)地位”作為判斷是否是民生財(cái)政的基本標(biāo)準(zhǔn)。[3](4)將民生財(cái)政界定為我國現(xiàn)階段特有的財(cái)政基本運(yùn)作模式,明確劃分民生財(cái)政與公共財(cái)政在針對(duì)問題的特殊性與普世性、承擔(dān)職能的公平性與效率性方面的區(qū)別,將民生財(cái)政視為公共財(cái)政運(yùn)行過程的一個(gè)特殊階段和適應(yīng)特殊國情的產(chǎn)物。[4]

二是不直接使用民生財(cái)政的提法,而是圍繞財(cái)政與民生間的關(guān)系展開論述,提出“財(cái)政決策的民生導(dǎo)向”、“財(cái)政改革的民生色彩”、“財(cái)政與民生”、“財(cái)政向民生傾斜”等思想,將財(cái)政作為改善民生的重要途徑之一。[5]這一論證路徑間接消解了民生財(cái)政這一概念存在的價(jià)值,“民生”不是對(duì)“財(cái)政”的修辭限定,而變成對(duì)“財(cái)政”內(nèi)涵的詮釋。

三是對(duì)民生財(cái)政的提法抱以謹(jǐn)慎乃至否定的態(tài)度,強(qiáng)調(diào)財(cái)政的正當(dāng)基礎(chǔ)是民主而非民生。[6]論者并不否認(rèn)財(cái)政投入民生領(lǐng)域的必要性,但提出了民生財(cái)政在實(shí)施過程中存在的重權(quán)力輕制約、重行政主導(dǎo)輕公眾參與、重支出輕審議、重目標(biāo)輕過程的弊端。

筆者認(rèn)為對(duì)民生財(cái)政的理解應(yīng)當(dāng)從幾方面展開:

1.民生財(cái)政的支出對(duì)象——民生的范圍應(yīng)當(dāng)有所限定

民生并不是一個(gè)專門的學(xué)術(shù)概念,亦并無異域語境下的直接對(duì)應(yīng)物,在很大程度上它是一種植根于中國歷史傳統(tǒng)與國人信仰之中的善良情結(jié)與人文關(guān)懷。作為一種中國式的、感性的表達(dá),人們似乎都習(xí)慣于在“心照不宣”、“眾所周知”的預(yù)設(shè)前提之下將它與其他概念拼接,由此形成民生工程、民生政策、民生法制、民生財(cái)政乃至民生中國等難以辨識(shí)其確切內(nèi)涵的似是而非的概念。問題關(guān)鍵并不在于概念本身,而在于當(dāng)民生與其他概念相拼接之后往往意味著從一種模糊的社會(huì)常識(shí)演變成帶有權(quán)威性的公共決策從而影響到社會(huì)公眾的利益。因此,追問這一預(yù)設(shè)前提實(shí)屬必要?？梢曰诓煌瑢W(xué)術(shù)立場(chǎng)對(duì)民生進(jìn)行分析:在社會(huì)學(xué)、政策學(xué)意義上其等同于社會(huì)福利,在倫理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上與幸福、滿意、效用有直接聯(lián)系,在政治學(xué)、哲學(xué)意義上屬于人的自由范疇。本文則側(cè)重于法學(xué)立場(chǎng)的分析。具有法律意味的民生概念,其個(gè)人性、主觀性色彩有所減弱,而整體性與客觀性明顯增強(qiáng):一方面民生是對(duì)人們生活狀態(tài)的整體性、一般性描述,而不完全是個(gè)人的幸福感受和心理滿足,并不凸顯純粹的個(gè)體偏好;另一方面,民生可以通過政府提供公共服務(wù)的方式加以改善。除去純私人的以及雖屬公共范疇但與民生沒有直接關(guān)聯(lián)的欲求(比如對(duì)國防和一般行政服務(wù)的需求)外,那些直接關(guān)乎人之生活質(zhì)量、具有共性、能訴求于公共途徑加以解決的共同需要將借助政府行為并最終通過法律調(diào)整的方式,以制度化的手段得到保障。這些“共同需要”構(gòu)成了民生財(cái)政的支出邊界,主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施,以及與前述領(lǐng)域有所交叉且具有自身特點(diǎn)的“三農(nóng)”問題等。

2.民生財(cái)政的判斷標(biāo)準(zhǔn)包含合法性、合理性、程序性、人本性四方面的因素

民生財(cái)政不能以簡單的財(cái)政支出占比來判斷,否則容易一味強(qiáng)調(diào)“增加對(duì)民生的投入”,乃至將“民生”本身當(dāng)做財(cái)政支出的正當(dāng)性基礎(chǔ)。民生財(cái)政首先應(yīng)當(dāng)具備合法性,即經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)政府預(yù)算,使政府支出獲得明確的事先授權(quán)。這是判斷是否構(gòu)成民生財(cái)政的形式標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)然也是構(gòu)成一切政府財(cái)政活動(dòng)的根本依據(jù)。民生財(cái)政既不是應(yīng)急性的政策措施,亦非偶然性的“送溫暖”行動(dòng),而必須依托并受制于法制。其次,民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)具備合理性,即民生財(cái)政是否為解決特定問題所必需的手段,是否具備實(shí)施的可行基礎(chǔ)和條件,對(duì)投入與產(chǎn)出是否可以量化計(jì)算以便對(duì)其實(shí)施狀況作出評(píng)價(jià),對(duì)實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)是否可控制和防范。這是判斷是否構(gòu)成民生財(cái)政的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。如果僅僅強(qiáng)調(diào)財(cái)政對(duì)民生的投入而無視財(cái)政投入前期的必要性與可行性論證、財(cái)政投入后期的績效評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)控制,那么這樣的財(cái)政不是真正的民生財(cái)政。第三,民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)具備一定的程序制約機(jī)制。財(cái)政在本質(zhì)上表現(xiàn)為公共權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的介入,而介入的范圍、程度、方式等又在根本上取決于公共選擇的過程。程序便是幫助做出理性選擇、限制權(quán)力恣意的一種機(jī)制。它應(yīng)當(dāng)貫穿在民生財(cái)政從預(yù)算批準(zhǔn)、執(zhí)行到績效評(píng)價(jià)環(huán)環(huán)相扣的運(yùn)作過程中。這是判斷是否構(gòu)成民生財(cái)政的民主標(biāo)準(zhǔn)。第四,民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)具備人本性。這是判斷是否構(gòu)成民生財(cái)政的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。只有以保障與改善民生、提升人的生存質(zhì)量的財(cái)政才是民生財(cái)政,人本性是民生財(cái)政的題中應(yīng)有之義。

3.民生財(cái)政的職能在于改善人們對(duì)財(cái)富的消費(fèi)與使用水平

主流的財(cái)政學(xué)理論將為滿足所有公共需要而提供公共產(chǎn)品(服務(wù))的財(cái)政活動(dòng)稱為公共財(cái)政,其承擔(dān)的職能有三種:資源配置職能、收入再分配職能與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。資源配置職能的本質(zhì)是公共產(chǎn)品的提供及其具體的生產(chǎn)機(jī)制問題,而并未解決公共產(chǎn)品的可獲得性、分享性問題(消費(fèi)的問題),因而對(duì)民生的影響必然是間接的。收入再分配職能的本質(zhì)是財(cái)富的分配。盡管該職能直接影響民生狀況,但財(cái)富的分配不等于財(cái)富的使用,財(cái)富的多寡并不意味著從根本上改變?nèi)藗儎?chuàng)造財(cái)富的能力和條件,“授人以魚”的方法對(duì)民生的改善仍然有限。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的本質(zhì)是通過逆向調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總需求與總供給實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)供求均衡,對(duì)民生的影響明顯,但穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)水平是該項(xiàng)職能的基本目的,而解決民生問題則可能僅作為一種工具在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)過程中受到重視,甚至因?qū)嵤┱{(diào)控措施附帶產(chǎn)生的效應(yīng)反而受到不利影響?？傊?傳統(tǒng)財(cái)政職能側(cè)重于經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)富的增加,即使對(duì)財(cái)富分配有所關(guān)照,其實(shí)施方式亦決定了財(cái)政對(duì)民生的有限影響。民生財(cái)政的職能則以財(cái)富的消費(fèi)為邏輯起點(diǎn),旨在直接改善人們對(duì)財(cái)富的消費(fèi)與使用水平,可以進(jìn)一步劃分為:第一,公共產(chǎn)品消費(fèi)均等化職能,該職能與傳統(tǒng)財(cái)政的資源配置職能相對(duì)照,強(qiáng)調(diào)對(duì)公共產(chǎn)品的可獲得性與分享性;第二,社會(huì)投資性分配職能,該職能與傳統(tǒng)財(cái)政的收入再分配職能相對(duì)照,重在對(duì)影響初次分配的就業(yè)機(jī)會(huì)、技能素質(zhì)等因素進(jìn)行干預(yù),強(qiáng)調(diào)“授人以漁”與人力資本投資;第三,居民消費(fèi)能力保障職能,該職能與傳統(tǒng)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能相對(duì)照,不僅強(qiáng)調(diào)消費(fèi)在維系經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展中的作用,而且將促進(jìn)消費(fèi)、保障消費(fèi)需求視為目的性價(jià)值,通過在第二次分配中實(shí)施現(xiàn)金補(bǔ)貼、實(shí)物提供等方式著力增強(qiáng)居民消費(fèi)能力。正是基于民生財(cái)政具有的有別于一般公共財(cái)政的職能,凸顯出其存在的獨(dú)立價(jià)值。

4.民生財(cái)政的提出有其特殊背景但承載普世性的價(jià)值訴求

民生財(cái)政的提出與我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而社會(huì)問題不斷出現(xiàn)的特殊背景密切相關(guān)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占的比重自20世紀(jì)90年代以來一直保持較高水平,而非生產(chǎn)性的關(guān)乎民生需求的支出在有限財(cái)政資源的配置格局中并不受重視。不可否認(rèn),這種資源配置方式在一定歷史階段有其合理性,但卻形成了財(cái)政支出上強(qiáng)大的路徑依賴并引發(fā)了嚴(yán)重的利益失衡,表現(xiàn)為諸如上學(xué)難、看病貴、就業(yè)難、房價(jià)高、收入分配差距大等嚴(yán)重社會(huì)問題,直接影響社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。民生財(cái)政的提出其直接的目的在于改變財(cái)政支出結(jié)構(gòu),突出民生支出的重要地位,而其深層次原因在于建立以社會(huì)公平、發(fā)展正義作為最重要的價(jià)值目標(biāo)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制,推動(dòng)政府以注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向“以人為本與科學(xué)發(fā)展”,將人自身的發(fā)展重新置于價(jià)值目標(biāo)的首位。由此來看,民生財(cái)政既是社會(huì)轉(zhuǎn)型期特殊歷史階段的產(chǎn)物,亦包含恒久性、普世性的價(jià)值訴求。

(二)構(gòu)建民生財(cái)政的法制框架

民生財(cái)政的實(shí)現(xiàn)有賴于構(gòu)建一套保障民生的、具有明確權(quán)責(zé)內(nèi)容和民主參與、制約機(jī)制的法制框架。其具有如下特點(diǎn):一是針對(duì)性,即它是一套適應(yīng)于民生財(cái)政運(yùn)行需要的制度體系,而不是簡單重復(fù)既有的關(guān)于推進(jìn)公共財(cái)政法制改革的一般思路。盡管可能在某些問題上有所重合,比如本文也將涉及預(yù)算制度改革這個(gè)“老”問題,但在切入點(diǎn)和制度改革重心方面仍有明顯差異。二是前瞻性和引領(lǐng)性,即它是以民生之本、財(cái)政保障為契機(jī),找準(zhǔn)現(xiàn)行財(cái)政法制的薄弱環(huán)節(jié),突破現(xiàn)有制度的桎梏,尋求制度創(chuàng)新。比如圍繞財(cái)政支出績效評(píng)價(jià),在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)更具操作性、示范性的實(shí)施方案。三是實(shí)證性與參與性,即它能夠提供社會(huì)實(shí)證的驗(yàn)證機(jī)會(huì)和民主決策的參與條件,而不能一味強(qiáng)調(diào)自上而下的行政主導(dǎo)。比如民生財(cái)政績效評(píng)價(jià)制度應(yīng)當(dāng)有反映社會(huì)公眾對(duì)某項(xiàng)支出計(jì)劃的切身感受和經(jīng)驗(yàn)評(píng)價(jià)的內(nèi)容,以此作為績效評(píng)價(jià)的一種有效方法;又如民生財(cái)政的預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)吸納社會(huì)公眾或代表對(duì)預(yù)算過程的親身參與和民主決策。

民生財(cái)政的法制框架首先包括從制度上廓清民生領(lǐng)域的具體邊界,在確立民生財(cái)政支出范圍的同時(shí)強(qiáng)化財(cái)政投入民生的硬約束。為此,應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有預(yù)算制度進(jìn)行改革,突出預(yù)算過程中的民主參與與權(quán)力制衡;其次,構(gòu)建財(cái)政支出的來源保障與財(cái)政支出的具體方式制度。前者涉及對(duì)公債、稅收、政府融資機(jī)制的完善,后者除關(guān)注傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移性支付與購買性支付的支出手段之外,重點(diǎn)放在財(cái)政手段與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合的其他多種方式上;再次,建立民生財(cái)政實(shí)施績效的評(píng)價(jià)體系及激勵(lì)、約束機(jī)制。這是民生財(cái)政法制化的最大亮點(diǎn),亦同時(shí)面臨著從管理意義上的“績效”轉(zhuǎn)向法制意義上的“績效”的諸多困境與障礙。

二、構(gòu)建民生財(cái)政的預(yù)算制度

民生財(cái)政在其規(guī)范意義上不僅不能脫離預(yù)算而運(yùn)行,而且基于支出項(xiàng)目直接關(guān)乎人們的生存與發(fā)展利益,對(duì)預(yù)算的民主參與、權(quán)力制衡、程序公開方面有著更高的要求。圍繞民生財(cái)政的法制化,在預(yù)算制度層面應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)參與式預(yù)算的構(gòu)建。

參與式預(yù)算是一種基層、社區(qū)、地方性的民主預(yù)算模式,是在相關(guān)公眾與政府間圍繞財(cái)政資源配置及資金來源展開的商談機(jī)制,其目的在于通過商談達(dá)成關(guān)于財(cái)政收支安排的基本共識(shí),并以此作為制定、調(diào)整預(yù)算方案的依據(jù)。參與式預(yù)算具有參與主體的多元化、參與環(huán)節(jié)的多層次性、參與過程的公共性、參與結(jié)果的拘束力的特點(diǎn)。作為一種旨在公平配置財(cái)政資源、改變政府傳統(tǒng)的自上而下決策模式的預(yù)算機(jī)制,參與式預(yù)算對(duì)于構(gòu)建民生財(cái)政無疑具有重要的作用。但在正式制度上除了《憲法》、地方性的行政程序規(guī)定為參與式預(yù)算提供了間接依據(jù)之外,現(xiàn)行的《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》等直接規(guī)范預(yù)算行為的法律、法規(guī)并未作出規(guī)定;以“民主懇談”作為參與式預(yù)算核心程序發(fā)展起來的浙江溫嶺模式亦只是在一系列黨委文件的框架指導(dǎo)下運(yùn)行,缺乏穩(wěn)定性與約束力。

為此,有必要首先修訂《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算支出范圍的規(guī)定,為民生財(cái)政的參與式預(yù)算提供制度前提。明確增設(shè)民生支出項(xiàng)目,明晰民生支出的含義,并對(duì)民生支出的具體范圍按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類型化排序,增加“三農(nóng)”、社會(huì)保障、就業(yè)、住房等當(dāng)前及未來較長時(shí)期迫切需要解決的民生支出的子項(xiàng)目。其次,在《預(yù)算法》總則中明確規(guī)定參與式預(yù)算的基本原則,規(guī)定參與預(yù)算的主體及參與式預(yù)算的適用范圍。再次,規(guī)定參與式預(yù)算的具體方式,包括以聽證、信訪、座談、網(wǎng)絡(luò)交流等方式直接參與政府預(yù)算活動(dòng)的方式,以及通過人大、政協(xié)、其他社團(tuán)間接參與政府預(yù)算活動(dòng)的方式。最后,改變行政主導(dǎo)(強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理權(quán)力的配置)與封閉式(預(yù)算信息公開嚴(yán)重不足)的預(yù)算運(yùn)行機(jī)制,在《預(yù)算法》中規(guī)定參與式預(yù)算的保障機(jī)制。一方面賦予相關(guān)參與者的預(yù)算知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán),以及在其他主體違反預(yù)算參與原則情況下的問責(zé)、救濟(jì)權(quán);另一方面在《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上,將信息公開的范圍從“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”擴(kuò)展至擬議信息、預(yù)算草案、修正過程中的意見和建議、最終報(bào)告,實(shí)現(xiàn)預(yù)算過程與結(jié)果相關(guān)信息的真實(shí)、及時(shí)、充分公開。

三、構(gòu)建民生財(cái)政的收入保障制度

在《預(yù)算法》及《政府收支分類改革方案》中所規(guī)定的政府收入范圍,即構(gòu)成民生財(cái)政的收入來源,主要涉及稅收收入與債務(wù)收入。稅收、公債均具有雙面性,即一面具有增加財(cái)政收入、提高公共產(chǎn)品供給能力與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控水平、平衡個(gè)體收入差距的積極作用;另一面則會(huì)產(chǎn)生增加稅負(fù)、扭曲經(jīng)濟(jì)行為、抑制私人投資并最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退、民生惡化的消極作用。這也就意味著為實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體福利改善的目的,政府的財(cái)政收支活動(dòng)應(yīng)當(dāng)盡量避免采取對(duì)私人福利產(chǎn)生過度影響的手段,否則,其結(jié)果可能是社會(huì)整體福利也將遭受貶損。因此,保持政府財(cái)政收支規(guī)模的適度性,這是建構(gòu)民生財(cái)政的收入保障制度所必須遵循的邏輯與現(xiàn)實(shí)前提。何謂“適度”?歸根結(jié)底是由社會(huì)成員的消費(fèi)偏好決定的。法制的作用除了提供盡可能彰顯這一消費(fèi)偏好的途徑(比如前述參與式預(yù)算)之外,還應(yīng)當(dāng)根據(jù)民生需求的剛性與民生支出逆轉(zhuǎn)的敏感性特點(diǎn),通過多元的稅制安排、風(fēng)險(xiǎn)可控的公債制度妥善平衡民生財(cái)政收入與支出的矛盾關(guān)系,并留足制度試錯(cuò)的空間。當(dāng)前實(shí)踐中出現(xiàn)的“以資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅為代表的稅制改革”、“自2009年開始的財(cái)政部代地方政府發(fā)行公債”以及對(duì)“地方政府融資平臺(tái)公司的清理”三個(gè)事件,可為追求“適度性”法制安排的現(xiàn)實(shí)寫照。

關(guān)于資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅改革的問題。建立多元的稅制安排是實(shí)現(xiàn)“適度性”的重要途徑。即在私人與政府之間,應(yīng)當(dāng)減輕私人的整體稅負(fù),若需增加稅種或擴(kuò)大現(xiàn)有稅制征收范圍,亦應(yīng)當(dāng)通過信息公開在廣泛征求意見基礎(chǔ)上全面衡量、審慎抉擇,并確保所征稅收直接用于提供相應(yīng)民生公共產(chǎn)品(如資源稅、環(huán)境稅對(duì)應(yīng)于自然生態(tài)環(huán)境的治理,房產(chǎn)稅對(duì)應(yīng)于保障性住房建設(shè)),使社會(huì)公眾真正從政府財(cái)政活動(dòng)中分享收益;而在私人之間,應(yīng)當(dāng)依據(jù)支付能力原則量能課稅,尤其是發(fā)揮累進(jìn)制個(gè)人所得稅的作用,讓相對(duì)高收入者承擔(dān)更大的稅負(fù)。

關(guān)于代發(fā)地方公債的問題。自2009年開始的財(cái)政部代地方政府發(fā)行公債是在《預(yù)算法》框架下為“應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī),擴(kuò)內(nèi)需保增長”而經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)采取的舉措,體現(xiàn)了落實(shí)民生財(cái)政收入保障的基本意旨。既充分回應(yīng)了當(dāng)前的民生需求,亦借助一系列實(shí)施代發(fā)地方政府債券的規(guī)范性文件,有效監(jiān)督了財(cái)政資金的運(yùn)行,確保財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在可控制的范圍內(nèi)。

關(guān)于政府融資平臺(tái)公司的問題。相對(duì)于稅收、公債這種典型的、穩(wěn)定的、制度內(nèi)的收入來源方式而言具有非典型性與明顯的試錯(cuò)性,是地方政府為解決融資問題而將銀行資金優(yōu)勢(shì)、財(cái)政信用優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)力量結(jié)合起來的制度外嘗試,“在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊過程中發(fā)揮了重要作用”[7],但也出現(xiàn)舉債規(guī)模增長過快、運(yùn)行欠規(guī)范、金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)雙雙加大的問題。目前國務(wù)院明確規(guī)定要求加強(qiáng)政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)清理核實(shí),對(duì)于其中還款來源主要依靠財(cái)政性資金的公益性在建項(xiàng)目,除特別規(guī)定外,不得再繼續(xù)通過融資平臺(tái)公司融資,體現(xiàn)了地方融資體制在試錯(cuò)中不斷完善的發(fā)展路徑。

四、構(gòu)建民生財(cái)政的支出方式制度

在傳統(tǒng)意義上,財(cái)政支出方式可以按不同標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同種類,最主要的是按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分為購買性支出與轉(zhuǎn)移性支出。前者體現(xiàn)市場(chǎng)等價(jià)有償?shù)男试瓌t,后者通過單方面無償轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目的。而就民生財(cái)政而言,無論是從其價(jià)值取向還是從支出的具體運(yùn)作來看,似乎都更適宜于、事實(shí)上也更多采取轉(zhuǎn)移性支出這種帶有明顯再分配特性的方式。但民生財(cái)政可以采取多種支出方式。比如,就業(yè)促進(jìn)中的財(cái)政支出,可以通過向企業(yè)或非政府組織“購買”職業(yè)培訓(xùn)或職業(yè)介紹服務(wù)的形式實(shí)現(xiàn);促進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展中的財(cái)政支出,可以通過向經(jīng)營者授予特許經(jīng)營權(quán)并提供相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)貼的方式實(shí)現(xiàn);支持“三農(nóng)”發(fā)展中的財(cái)政支出,可以通過向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼引導(dǎo)金融支農(nóng)的形式實(shí)現(xiàn)。在政府財(cái)政的上述購買性支出、特許性支出與利益誘導(dǎo)性支出過程中還可以引入競(jìng)爭的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出效率與公平的結(jié)合。這些支出方式,可以統(tǒng)稱為民生財(cái)政的市場(chǎng)化支出方式。由于市場(chǎng)機(jī)制的引入,財(cái)政扮演的是民生服務(wù)的組織者而非具體生產(chǎn)者的角色,具體生產(chǎn)交由其他組織或機(jī)構(gòu)完成。與資金直接支付給接受對(duì)象、資金運(yùn)行呈行政管理性與封閉性、公眾與社會(huì)組織參與度低的轉(zhuǎn)移性支出方式相比,民生財(cái)政的市場(chǎng)化支出方式具有支付對(duì)象的間接性、資金運(yùn)行的對(duì)等性與開放性、社會(huì)參與度高的特點(diǎn),適宜于運(yùn)用在民生財(cái)政中的就業(yè)促進(jìn)、衛(wèi)生保健、環(huán)境治理、公共交通、“三農(nóng)”扶持等政府與市場(chǎng)結(jié)合程度較高的領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)給予高度重視。而反觀現(xiàn)有的相關(guān)立法,對(duì)上述市場(chǎng)化的財(cái)政支出方式的規(guī)定均有待完善。

其中,涉及政府購買性支出方式的主要體現(xiàn)在《政府采購法》中。由于民生財(cái)政的購買性支出中包含大量的服務(wù)性政府購買,如就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、職業(yè)教育等,而該法重點(diǎn)規(guī)定的是以公開招投標(biāo)的方式對(duì)貨物或工程進(jìn)行的政府購買,對(duì)比較適宜于服務(wù)采購的“其他采購方式”(邀請(qǐng)投標(biāo)、競(jìng)爭性談判、單一來源采購)明顯重視不足。筆者建議在《政府采購法》中增加適宜于服務(wù)性政府購買的一般規(guī)定。至于具體民生項(xiàng)目的政府購買,則采取分散式立法調(diào)整的辦法,并就政府部門、服務(wù)供應(yīng)商、服務(wù)接受者各自在政府采購活動(dòng)中的地位、權(quán)利、義務(wù)作出規(guī)定。涉及政府特許性支出方式的規(guī)范在總體上呈現(xiàn)出財(cái)政對(duì)特許經(jīng)營的濃厚的“管理”色彩,而公眾和經(jīng)營者的“參與”度不高。有必要明確建立特許經(jīng)營中的公眾參與機(jī)制,并規(guī)定具體的參與方式;同時(shí),賦予經(jīng)營者對(duì)政府作出的特許經(jīng)營權(quán)授予與撤銷決定提出異議與救濟(jì)的權(quán)利。涉及財(cái)政誘導(dǎo)性支出方式的立法散見于財(cái)政激勵(lì)金融支農(nóng)的一些專項(xiàng)規(guī)定及《就業(yè)促進(jìn)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等規(guī)范中。利益誘導(dǎo)性的財(cái)政支出方式的法制化程度相對(duì)較低,且無論正式制度還是政策文件基本反映的是這一支出方式的適用范圍、對(duì)象、條件等,而對(duì)于該支出方式的具體類型、適用程序、公眾參與、監(jiān)督管理等方面則語焉不詳或者尚付闕如。法制化的要求不僅是要確定在什么樣的條件下對(duì)于何種對(duì)象適用哪些財(cái)政誘導(dǎo)措施,更要對(duì)財(cái)政支出中民主參與與權(quán)力制衡進(jìn)行規(guī)定,是授權(quán)與限權(quán)的統(tǒng)一。

五、構(gòu)建民生財(cái)政的績效評(píng)價(jià)及激勵(lì)、約束制度

傳統(tǒng)的財(cái)政法制框架是一個(gè)旨在進(jìn)行財(cái)政資金分配并保證資金合法、合規(guī)運(yùn)行的法律體系,并沒有包含對(duì)財(cái)政運(yùn)行效果、是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、效果與目標(biāo)的偏離或吻合程度的財(cái)政績效的評(píng)價(jià)的內(nèi)容,更缺乏相應(yīng)的將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金撥付、財(cái)政問責(zé)相聯(lián)系的激勵(lì)約束機(jī)制,在總體上具有重投入輕產(chǎn)出、重過程輕結(jié)果的特點(diǎn)。[8]而民生財(cái)政的法制框架應(yīng)當(dāng)包含績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容,并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)政府財(cái)政行為進(jìn)行激勵(lì)與約束。若仍停留在資金分配環(huán)節(jié),不問使用及其績效,則有違民生財(cái)政的本意,背離了民生財(cái)政承載的改善民生、增進(jìn)福利的歷史使命與基本宗旨。具體包括:

一是構(gòu)建民生財(cái)政績效評(píng)價(jià)的多元化主體體系。民生財(cái)政的績效評(píng)價(jià)主體應(yīng)當(dāng)包括立法機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門、社會(huì)公眾、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜壹吧鐣?huì)中介機(jī)構(gòu)。立法機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門作為法定的預(yù)算、決算監(jiān)督主體理應(yīng)成為績效評(píng)價(jià)主體,因?yàn)榭冃гu(píng)價(jià)從一開始就是財(cái)政監(jiān)督的重要組成部分;社會(huì)公眾是民生財(cái)政最重要的利益相關(guān)者,服務(wù)績效水平如何顯然直接受制于服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià);專家與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)具備專業(yè)知識(shí)與相對(duì)中立的立場(chǎng),有助于提供更為客觀、理性的績效分析。

二是構(gòu)建民生財(cái)政績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。衡量民生財(cái)政的實(shí)施績效,必須依托一定的指標(biāo)體系。指標(biāo)的類型依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)而有所不同,制度建構(gòu)的關(guān)鍵在于明確績效評(píng)價(jià)指標(biāo)制定的原則。民生財(cái)政績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定首先應(yīng)當(dāng)突出其個(gè)性化特征。由于民生財(cái)政績效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)對(duì)象是項(xiàng)目,而各支出項(xiàng)目之間的共性較少,缺乏橫向比較的基準(zhǔn),難以適用統(tǒng)一的評(píng)判尺度,適宜結(jié)合具體項(xiàng)目的特點(diǎn)有針對(duì)性地設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo);其次,應(yīng)當(dāng)注重定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的結(jié)合與匹配。定量指標(biāo)是基礎(chǔ)和首選,當(dāng)不適宜采用數(shù)量指標(biāo)評(píng)價(jià)實(shí)施績效時(shí),則選擇采用客觀描述和分析的方式進(jìn)行評(píng)價(jià)。比如民生財(cái)政支出的社會(huì)效益,通常包含社會(huì)公平性、公眾滿意度這類難以量化的評(píng)價(jià)指標(biāo),需要采取客觀描述、縱橫比較的方式做出評(píng)價(jià);再次,應(yīng)當(dāng)確保評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的開放性與動(dòng)態(tài)性。評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定本身是一個(gè)面向社會(huì)的開放過程,應(yīng)當(dāng)通過聽證、商談、公共討論等多種形式隨時(shí)吸納社會(huì)意見、接受社會(huì)監(jiān)督,并動(dòng)態(tài)調(diào)整指標(biāo)內(nèi)容與優(yōu)先性。

三是構(gòu)建民生財(cái)政績效評(píng)價(jià)的特殊方法體系。財(cái)政績效評(píng)價(jià)的一般方法包括成本效益法、因素分析法、公眾評(píng)判法等,而這些方法運(yùn)用在民生財(cái)政績效評(píng)價(jià)方面均有一定局限。民生財(cái)政所提供的大都是公共服務(wù),無形產(chǎn)出較高、社會(huì)效益較大,成本、效益、質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度、努力程度等無法定量,因而民生財(cái)政不宜采取成本效益法進(jìn)行績效評(píng)價(jià);影響績效評(píng)價(jià)的各種因素過于龐雜,涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、心理、公共輿論、意識(shí)形態(tài)等,以至于無從權(quán)衡、比較,因而不宜采用因素分析法;公眾是民生財(cái)政最重要的利益相關(guān)者,采用公眾評(píng)判法調(diào)查民意無疑最契合民生財(cái)政的基本宗旨,但公眾評(píng)價(jià)所依賴的信息常常被高度壟斷,公眾缺乏進(jìn)行科學(xué)理性評(píng)判的條件和基礎(chǔ),同時(shí)主體的分散性與背景的多元化也造成不同的評(píng)價(jià)者會(huì)基于不同的評(píng)價(jià)視角選擇不同的參照體系,對(duì)同一行為的結(jié)果給予不同理解的狀況,難以避免評(píng)價(jià)的主觀臆斷或隨意性,因而公眾評(píng)判法亦應(yīng)當(dāng)慎用,至少不宜單獨(dú)適用。筆者認(rèn)為,在民生財(cái)政績效評(píng)價(jià)方法的設(shè)計(jì)上,“途徑”比“內(nèi)容”更重要。成本效益法、因素分析法、公眾評(píng)判法等都是方法的具體內(nèi)容,如何確保內(nèi)容的實(shí)現(xiàn),即如何實(shí)施這些方法則是途徑問題,比如如何使公眾獲取有關(guān)政府財(cái)政活動(dòng)的充分、全面、真實(shí)的信息就是實(shí)施公眾評(píng)判法這一績效評(píng)價(jià)方法的途徑。其中尤為關(guān)鍵的是除了要完善政府信息公開制度,確保信息的可獲得性、真實(shí)性之外,尚需建立來源更廣的信息采集機(jī)制,避免績效評(píng)價(jià)完全基于受評(píng)價(jià)對(duì)象單方提供的信息,導(dǎo)致出現(xiàn)信息失真、績效評(píng)價(jià)失效的結(jié)果。

四是構(gòu)建民生財(cái)政績效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用體系。財(cái)政績效評(píng)價(jià)的結(jié)果是否與預(yù)算分配掛鉤、能否發(fā)揮財(cái)政問責(zé)的作用,這一直是財(cái)政績效評(píng)價(jià)制度的核心問題,它關(guān)系到績效評(píng)價(jià)本身的有效性。然而,即使是在運(yùn)用績效評(píng)價(jià)比較成熟的西方發(fā)達(dá)國家,“在績效測(cè)量和預(yù)算之間亦沒有明確的聯(lián)系”。[9]在我國,從財(cái)政績效評(píng)價(jià)實(shí)施的總體狀況來看,存在起步較晚、法制規(guī)范化程度較低、績效評(píng)價(jià)容易流于形式、評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用缺乏約束力的問題。可以說,民生財(cái)政實(shí)施績效評(píng)價(jià)所處的制度環(huán)境并不理想,同時(shí)由于較多運(yùn)用定性指標(biāo),彈性較大,難以挖掘真正存在的問題,這些因素都直接影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性及其運(yùn)用范圍、程度,限制了績效評(píng)價(jià)的作用。民生財(cái)政績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)包括幾個(gè)方面:其一,將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府及其部門調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)、計(jì)劃的依據(jù);其二,借助績效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行管理過程中的問題,提出解決方案,供立法機(jī)構(gòu)和其他監(jiān)督部門參考;其三,將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為制定或調(diào)整年度預(yù)算的依據(jù),根據(jù)完成情況增減預(yù)算金額或調(diào)整投入方向;其四,將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為落實(shí)財(cái)政問責(zé)制的依據(jù),強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)的激勵(lì)約束作用。對(duì)于上述運(yùn)用范圍,必須訴諸于法制的手段予以確認(rèn)并保障其實(shí)施,重點(diǎn)是規(guī)定績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用程序、實(shí)施主體,細(xì)化績效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)與具體形式,明確界定財(cái)政問責(zé)的主體、權(quán)限及財(cái)政法律責(zé)任形態(tài)。

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[8]四部委有關(guān)負(fù)責(zé)人就加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司的管理相關(guān)事項(xiàng)的通知答記者問[EB/OL]http:// www.financialnew s.com.cn/jryw/txt/2010-08/20/content_306686.htm.2010-8-25.

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