向玉瓊

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京2100014)

公共政策變遷是政策動(dòng)態(tài)運(yùn)作過(guò)程中的一種常態(tài)表現(xiàn)，是在政策失衡情況下出現(xiàn)的政策交替與轉(zhuǎn)換，最終達(dá)成新的政策均衡。時(shí)空等政策環(huán)境的變化必然促使政策變遷的發(fā)生，而政策移植是其基本路徑之一。政策移植意指在一定政策環(huán)境下產(chǎn)生的政策知識(shí)、價(jià)值、理念向另一政策環(huán)境遷移并使其產(chǎn)生效用的過(guò)程。［1］政策移植是政策變遷的動(dòng)力來(lái)源，但我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，并不是所有的外部沖擊和政策學(xué)習(xí)的例子都會(huì)轉(zhuǎn)化成為政策變遷［2］，政策移植并非與政策變遷同步，政策移植的內(nèi)容也不會(huì)完全體現(xiàn)在政策變遷的方向中。我們需要更好地去理解特定的政策變遷為什么會(huì)實(shí)現(xiàn)。

1 政策移植:政策變遷的推力

從某種意義上說(shuō)，政策可以歸入制度范疇之內(nèi)，但它是“由政府制定并實(shí)施的規(guī)則”［3］，是制度的正式而又基本的形式。自發(fā)演進(jìn)的制度變遷在政策變遷中并不適用，政策變遷更多地包含著人為的痕跡，經(jīng)常以強(qiáng)制性制度變遷的方式表現(xiàn)出來(lái)，是以文本為載體的變遷。但政策與制度一樣，其構(gòu)成都是人類(lèi)的知識(shí)，而且是具有共約性的知識(shí)。知識(shí)“由被保留在人腦中的符號(hào)和關(guān)系構(gòu)成”［4］，反映了人們對(duì)世界的認(rèn)識(shí)，對(duì)社會(huì)運(yùn)作方式的認(rèn)識(shí)，對(duì)人與人之間互動(dòng)方式的認(rèn)識(shí)。［5］知識(shí)的內(nèi)容就是信息，但不是任何信息都會(huì)成為知識(shí)。知識(shí)是一種信念，是人對(duì)一堆數(shù)據(jù)、信息和符號(hào)所表達(dá)的意思的一種認(rèn)同，或者說(shuō)只是側(cè)重于將流動(dòng)狀態(tài)的信息經(jīng)過(guò)篩選后儲(chǔ)存在個(gè)人頭腦或其他存儲(chǔ)工具中的信息，具有共約性的特征。雖然任何制度與政策都不可能是全體公眾的共同認(rèn)知，而且相對(duì)于自然演進(jìn)的制度而言，公共政策的共約性似乎體現(xiàn)得并不明顯，因?yàn)檎叩闹贫ㄕ哂肋h(yuǎn)是少數(shù)，但如果考慮到屬于人口少數(shù)的政策制定者也是“以某種方式獲得了構(gòu)建制度的權(quán)利，被允許代表社會(huì)中的所有個(gè)體構(gòu)建一個(gè)合理的制度”［6］，那么就不難理解政策知識(shí)的共約性。由此看來(lái)，公共政策是一種共約性知識(shí)，政策移植是政策知識(shí)的遷移并使其對(duì)原有知識(shí)基發(fā)生效應(yīng)的過(guò)程，是一種知識(shí)的流動(dòng)與交融。

人類(lèi)知識(shí)并不是作為一種整合過(guò)的整體知識(shí)而存在，而是以分散的、不完全的、有時(shí)甚至是彼此沖突的信念的形式散存于個(gè)人之間［7］。知識(shí)在人與環(huán)境的互動(dòng)結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生，知識(shí)的生產(chǎn)和累積需要有一定的空間載體，表現(xiàn)出很強(qiáng)的地域根植性。不同的自然環(huán)境下人們的社會(huì)實(shí)踐不同，形成和積累的自然知識(shí)自然不同。而且任何人類(lèi)的活動(dòng)都是在一定的文化、社會(huì)關(guān)系中開(kāi)展的，技術(shù)和社會(huì)知識(shí)也因人與人之間的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)而產(chǎn)生，由此也必然具有一定的地域特性。不同國(guó)家或地方的公共政策都具有本土特色，政策主體知識(shí)儲(chǔ)備不同，知識(shí)結(jié)構(gòu)與態(tài)度存在差異，這也表現(xiàn)為公共政策的多元化與差異性，這是政策移植的前提。

知識(shí)固然由于地域根植性而表現(xiàn)為差異性，但知識(shí)也會(huì)擴(kuò)散與溢出。政策主體在其理性范圍內(nèi)對(duì)其他地方政策創(chuàng)新進(jìn)行選擇，進(jìn)而引入新的政策意識(shí)、內(nèi)容、觀念以及態(tài)度，通過(guò)外來(lái)力量打破政策穩(wěn)定的僵持，促進(jìn)新的變化。這也是知識(shí)溢出的過(guò)程，即地區(qū)或部門(mén)之間由于知識(shí)存量差異而導(dǎo)致的兩者之間的知識(shí)交流過(guò)程。政策移植可被視為“改革過(guò)程所有變量中最重要的”［8］，對(duì)政策主體的原有知識(shí)產(chǎn)生沖擊，成為政策變遷的推動(dòng)力。

貝內(nèi)特［9］提出，決策精英在制定政策過(guò)程中利用別國(guó)經(jīng)驗(yàn)具有五大動(dòng)機(jī):將某問(wèn)題擺上議事日程;減輕政治壓力;模仿榜樣的行為;優(yōu)化最佳政策的搜尋;使已經(jīng)作出的決定合法化。具體而言，政策移植可能發(fā)生在政策過(guò)程的各階段。首先，政策移植加速政策議程建構(gòu)，這是政策變遷的第一步。政策議程的建立并非是自然的過(guò)程，確定社會(huì)問(wèn)題并且提出若干個(gè)解決方案，即所謂政策議程設(shè)置是公共政策制定過(guò)程中最重要的步驟之一，“決定哪些問(wèn)題將成為政策問(wèn)題甚至于比決定哪些將成為解決方案還要重要。”［10］政策移植可能促進(jìn)移入方形成某種問(wèn)題意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的關(guān)注，從而將其從社會(huì)問(wèn)題提升為政策問(wèn)題。政策理念的學(xué)習(xí)與效仿也會(huì)影響到政策需求，需求變化打破原有的政策均衡，進(jìn)而對(duì)政策供給主體產(chǎn)生壓力，要求將相關(guān)政策問(wèn)題納入政策議程。其次，政策移植擴(kuò)大政策方案的選擇集，從而使政策變遷的選擇范圍與效度大為拓展。在信息交流極為方便快速的時(shí)代，任何地方的政策創(chuàng)新都不能完全脫離其他地方的政策供給對(duì)其的影響，政策移植能大大擴(kuò)展本地政策供給的選擇集，也在一定程度上彌補(bǔ)了政策供給主體理性不足與能力有限的障礙，成為短期內(nèi)政策能力提升的重要途徑。政策供給主體在吸取成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，這也增大了有效政策出現(xiàn)的概率，有利于更好的實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。從某種意義上看，政策創(chuàng)新的能力更為依賴?yán)矛F(xiàn)存模式的技巧而不是發(fā)明新的解決路徑。［11］再次，政策移植影響到政策評(píng)估，進(jìn)而對(duì)最終的政策產(chǎn)出發(fā)生影響。政策評(píng)估是形成最終政策產(chǎn)出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政策產(chǎn)出往往是基于評(píng)估結(jié)論做出的一種擇優(yōu)。而何為“優(yōu)”?對(duì)這一問(wèn)題的判斷受到政策移植的影響較大。不論是決策者或者執(zhí)行者，還是政策系統(tǒng)內(nèi)部的評(píng)估者，或者政策專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)以及輿論媒體等，新的政策思想、理念的引入都會(huì)直接影響其對(duì)政策方案優(yōu)劣的判斷。盡管在政策評(píng)估中要求盡可能客觀公正，但任何判斷都是建立在一定的知識(shí)積累基礎(chǔ)上的，不同的知識(shí)基礎(chǔ)、不同的信息關(guān)注必然反映在其態(tài)度以及行為抉擇上。最后，政策移植能提升政策變遷的合法性。公共政策的合法性是指政策被政策客體認(rèn)為是正當(dāng)?shù)摹⒑虾醯懒x的，從而自愿服從或認(rèn)可。［12］政策變遷最終要產(chǎn)生預(yù)期的政策效果離不開(kāi)政策客體的配合與支持，而政策客體對(duì)某一政策變遷的態(tài)度受到政策變遷內(nèi)容以及政策形象或政策輿論兩方面的影響。通過(guò)政策移植達(dá)成的政策變遷是在對(duì)他地政策創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)吸取的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，政策變遷的內(nèi)容、方式等都已有過(guò)試點(diǎn)，而且移植的過(guò)程滲透了優(yōu)勝劣汰的選擇行為，這能大大提升政策內(nèi)容的合理性。另一方面，政策創(chuàng)新的擴(kuò)散可形成區(qū)域之間的聯(lián)動(dòng)，輿論的相互作用會(huì)促進(jìn)對(duì)新事物的統(tǒng)一態(tài)度，他地政策客體對(duì)政策的接受也會(huì)帶動(dòng)本地政策客體的類(lèi)似態(tài)度的形成，提高對(duì)政策的認(rèn)可度與支持度。

2 路徑依賴:政策延續(xù)的力量

一般而言，政策移植會(huì)推動(dòng)政策變遷，而且不同的政策移植會(huì)帶來(lái)不同的政策變遷，但事實(shí)并非如此，政策移植也并非一定推動(dòng)政策變遷的發(fā)生。由于路徑依賴的作用，政策變遷往往難以突破政策慣性，這也能解釋為什么一種有效率的政策卻不能得到廣泛擴(kuò)散，即使政策系統(tǒng)有移植的意愿。路徑依賴是一個(gè)物理學(xué)和數(shù)學(xué)的概念，由布萊恩·阿瑟(W.Brain Arthur)首次將其運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)中，比喻一種技術(shù)的自我強(qiáng)化機(jī)制。即新技術(shù)的應(yīng)用往往有一種收益遞增的性質(zhì)，其收益率會(huì)隨著應(yīng)用范圍的擴(kuò)大而提高。技術(shù)被應(yīng)用得越廣泛，其收益率越高，從而地位越鞏固，應(yīng)用越廣泛……從而形成一種良性循環(huán)和自我增強(qiáng)機(jī)制。相反，一種具有較之其他技術(shù)更優(yōu)良的品質(zhì)的技術(shù)卻可能由于晚入一步，沒(méi)有能獲得足夠的追隨者而陷于惡性循環(huán)，甚至“鎖定”(lock－in)在某種被動(dòng)狀態(tài)之下，難以自拔。諾思將路徑依賴運(yùn)用到制度變遷中來(lái)，他在研究為什么一種有效率的制度沒(méi)有被擴(kuò)散，一些社會(huì)長(zhǎng)期處于無(wú)效率狀態(tài)而又始終難以發(fā)生變革時(shí)，發(fā)現(xiàn)了“制度的自我強(qiáng)化機(jī)制”，“人們過(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”［13］。一旦社會(huì)選擇了某種制度，就很難擺脫出來(lái)，歷史的強(qiáng)化是理解制度演進(jìn)的重要因素，歷史是重要的?！叭绻换仡欀贫鹊臐u進(jìn)演化，我們就不可能理解當(dāng)今的選擇(并在經(jīng)濟(jì)績(jī)效的模型中確定它們)?！保?4］沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化;也可能順著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑往下滑;弄得不好，它們還會(huì)被鎖定在某種無(wú)效率的狀態(tài)之下。正是在路徑依賴的作用下，政策移植很難打破之前的政策格局，原有政策趨于延續(xù)。這可以從政策格局與非正式制度的延續(xù)兩方面體現(xiàn)出來(lái)。

2.1 原有政策格局的自我增強(qiáng)

“一旦一個(gè)特殊的(制度的或生物的)系統(tǒng)被建立起來(lái)，它就趨于自我維持?！闭吒窬值淖晕以鰪?qiáng)主要是因?yàn)橐韵滤膫€(gè)方面的因素:一是，制定政策所花費(fèi)的固定成本隨政策推行逐漸降低。某一政策一旦被采納，其后續(xù)的運(yùn)行成本低于制定成本，運(yùn)行時(shí)間越長(zhǎng)，固定成本投入越低。二是，適應(yīng)政策而產(chǎn)生的組織作為既得利益集團(tuán)會(huì)強(qiáng)烈支持現(xiàn)存政策框架。初始制度集合的報(bào)酬遞增特征為生產(chǎn)活動(dòng)提供了負(fù)激勵(lì)，它在現(xiàn)有制約下創(chuàng)造了一些組織和強(qiáng)有力的利益集團(tuán)，他們以自己的利益來(lái)影響政治實(shí)體。這類(lèi)制度提供了促進(jìn)政治團(tuán)體與經(jīng)濟(jì)的軍事主宰、宗教狂熱或直接的簡(jiǎn)單的再分配組織，但是它們?yōu)榻?jīng)濟(jì)上儲(chǔ)存和增加有用的知識(shí)所提供的報(bào)償較少。參加者的主觀精神構(gòu)想會(huì)演進(jìn)成一種意識(shí)形態(tài)，它們不僅會(huì)使社會(huì)的結(jié)構(gòu)理性化，而且還選擇了不佳績(jī)效［15］。三是，一項(xiàng)政策實(shí)施會(huì)產(chǎn)生與其相適應(yīng)的組織和政策，形成互補(bǔ)性的政策體系?；パa(bǔ)性的政策體系一旦形成，由于配套政策的持續(xù)性與慣性，要替代其中某一政策就會(huì)困難重重。四是，在既定的政策環(huán)境中，人們對(duì)政策會(huì)持續(xù)下去的預(yù)期越普遍，接受該政策調(diào)節(jié)的行為就越普遍，政策持久下去的不確定性就越小。結(jié)果，最初的政策安排決定了今后的政策。事實(shí)上，不論政策知識(shí)的移植與合并采取何種方式，政策移植主體的知識(shí)儲(chǔ)備是其關(guān)鍵要素。正如拉茲洛(Ervin Laszlo)所言:“通過(guò)以前有的知識(shí)將其區(qū)分開(kāi)來(lái)……全新的事物是無(wú)從認(rèn)識(shí)的。”［16］可以說(shuō)，即使知識(shí)存量的增長(zhǎng)部分為社會(huì)提供了更有效的協(xié)調(diào)和解決問(wèn)題的方式，但也只有在與原有的知識(shí)存量以及他們所決定的技術(shù)結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀念相融合的情況下才會(huì)被采用，知識(shí)存量的增長(zhǎng)部分受到現(xiàn)存知識(shí)及所產(chǎn)生的技術(shù)、價(jià)值觀念、認(rèn)知結(jié)構(gòu)的制約和限制。如果某方面政策變遷取得成功，而且收益較大，這將成為以后政策變遷的“記憶”，當(dāng)這個(gè)方面的政策需求再次出現(xiàn)時(shí)，決策者更有動(dòng)力進(jìn)行政策變遷。相反，如果以前某一政策變遷遇到太多的阻力和困難，那么導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域的政策變遷也會(huì)顧慮重重。馬奇和舒爾茨探討了某個(gè)時(shí)間和空間領(lǐng)域中規(guī)則的修訂對(duì)另一個(gè)領(lǐng)域中規(guī)則修訂的影響，在他們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn):“成文規(guī)則的密度會(huì)影響它們相互間的自主性以及新規(guī)則創(chuàng)生的可能性。某個(gè)規(guī)則的變化會(huì)波及其他規(guī)則，從而在成文規(guī)則的體系內(nèi)產(chǎn)生連續(xù)的規(guī)則創(chuàng)建和修訂活動(dòng)?！保?7］政策主體在舊制度的約束下形成了特定的政策偏好與利益取向，這也強(qiáng)化了對(duì)原有制度的維持。即使存在明顯可見(jiàn)的政策優(yōu)化創(chuàng)新，仍然可能存在非生產(chǎn)性路線。

2.2 非正式制度的延續(xù)性

公共政策可以被看作是一種正式制度，政策移植會(huì)帶來(lái)正式制度的變遷。但公共政策變遷除了受到正式制度的推動(dòng)外，還有一個(gè)非常重要的組成部分——非正式制度對(duì)整個(gè)變遷過(guò)程發(fā)揮作用。正式制度包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約等，這是對(duì)社會(huì)具有普遍約束力的基本規(guī)則、法律和制度。非正式制度是“群體內(nèi)隨經(jīng)驗(yàn)而演化的規(guī)則”［18］，來(lái)源于由個(gè)體互動(dòng)形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并被演進(jìn)變化中的社會(huì)關(guān)系所強(qiáng)化。非正式制度主要包括價(jià)值觀、道德規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等，其并非人為設(shè)計(jì)，也不是外在權(quán)威強(qiáng)制推行的產(chǎn)物。非正式制度的效果具有普遍性，它們是由重復(fù)的相互作用引起的，包括:對(duì)正規(guī)規(guī)則的拓展、闡明與修正;社會(huì)公認(rèn)的行為準(zhǔn)則;內(nèi)部實(shí)施的行為標(biāo)準(zhǔn)。［19］

非正式制度的變遷具有漸進(jìn)性，遵循一種演進(jìn)路徑。非正式制度由于并非成文的法律或規(guī)則，其變遷也并非來(lái)自人為的理性設(shè)計(jì)，而是來(lái)源于不斷的嘗試與突破。有些人在一定的環(huán)境中違反了既有的慣例和習(xí)俗，如果后來(lái)事實(shí)證明他們錯(cuò)了，這種試錯(cuò)沒(méi)有給他們帶來(lái)收益，他們將重新服從規(guī)則;如果他們從新的嘗試中獲得了更大收益，其他人也會(huì)看到這種好處，并模仿這種新行為。如果有足夠多的人仿效這一行為，就會(huì)形成一個(gè)臨界多數(shù)，從而逐漸地，新的慣例與習(xí)俗就演化出來(lái)了。林毅夫提出，制度變遷的過(guò)程類(lèi)似于一種進(jìn)化的過(guò)程，雖然某個(gè)制度結(jié)構(gòu)中的基本特性，在個(gè)別制度變遷累積到一個(gè)臨界點(diǎn)時(shí)會(huì)發(fā)生變化。［20］這種觀點(diǎn)表明了大多數(shù)制度安排都從以前的制度結(jié)構(gòu)中繼承下來(lái)，這正是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的路徑。非正式制度一旦形成就很難變遷，即使正式規(guī)則可以一夜之間改變，但非正式規(guī)則的改變只能是漸進(jìn)的?！胺钦街贫劝才棚@示出一種比正式制度安排更難以變遷的趨勢(shì)。即使有政府行動(dòng)，發(fā)生這種變遷也不容易。”［21］

政策移植可以推動(dòng)正式規(guī)則的變更，但與之相配套的一系列其他制度與非正式制度卻往往由于演進(jìn)性而增強(qiáng)了政策的連續(xù)性。在政策的進(jìn)化過(guò)程中，由于非正式制度的滲透性，過(guò)去解決問(wèn)題的非正規(guī)方式被帶到現(xiàn)在，成為社會(huì)長(zhǎng)期連續(xù)演進(jìn)的重要源泉。不過(guò)，制度的這種演進(jìn)性與連續(xù)性降低了制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，自覺(jué)設(shè)計(jì)出來(lái)的規(guī)則系統(tǒng)必須符合非正式制度的演進(jìn)路徑才能發(fā)揮作用，這大大降低了烏托邦夢(mèng)想帶來(lái)的破壞性的可能。

3 變動(dòng)－延續(xù):政策變遷的實(shí)現(xiàn)

由此看來(lái)，政策變遷受到來(lái)自政策移植的推力與路徑依賴的延續(xù)性兩方面力量的復(fù)合作用。一方面政策移植推動(dòng)政策變遷，而另一方面政策延續(xù)性又試圖維持政策穩(wěn)定。政策移植是新知識(shí)的注入，能否融入原有知識(shí)儲(chǔ)備并形成新的共約性知識(shí)，決定著政策變遷能否實(shí)現(xiàn)。

政策變遷有一個(gè)“閾值”或者臨界值，達(dá)到這一點(diǎn)，政策變遷發(fā)生，政策對(duì)價(jià)值的權(quán)威性分配發(fā)生改變。在還沒(méi)有達(dá)到這一臨界值時(shí)，價(jià)值分配不會(huì)發(fā)生變化，不論政策需求與政策供給的力量對(duì)比如何，呈現(xiàn)的是政策延續(xù)的局面。正如青木昌彥所言，不管是演進(jìn)而來(lái)的制度，還是人為構(gòu)建的制度，在發(fā)生變化時(shí)有著共同的條件，即“在起初的政治博弈中，需要有達(dá)到臨界規(guī)模的參與人修正他們關(guān)于領(lǐng)域內(nèi)在結(jié)構(gòu)方面的以及外在環(huán)境的表征信念，并以協(xié)作或分散的方式共同采納能產(chǎn)生新均衡的新戰(zhàn)略”。［22］政策變遷“閾值”的開(kāi)啟往往依賴于政策發(fā)明或者政策移植的力量，而且這一力量要大到足以突破原有政策的既定軌跡。就政策的知識(shí)屬性來(lái)看，新知識(shí)要積累到一定程度才能影響原有共約性知識(shí)，在此之前，即使存在知識(shí)增量，也無(wú)法改變?cè)泄布s性知識(shí)占主導(dǎo)的狀況。因此，在政策移植與政策延續(xù)的相互作用下，政策變遷呈現(xiàn)出變動(dòng)－延續(xù)的斷點(diǎn)變動(dòng)軌跡。

政策移植是新知識(shí)引入固有知識(shí)基，但這種新知識(shí)是突破固有知識(shí)的束縛，還是適應(yīng)固有知識(shí)的變化而做出的適應(yīng)性調(diào)整，這也是個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題?？蓪⒄咭浦卜譃橥黄菩砸浦才c適應(yīng)性移植，其推動(dòng)政策變遷的難易程度以及體現(xiàn)出來(lái)的新知識(shí)的力度都不同。適應(yīng)性政策移植是出于本土政策發(fā)展的需要，要實(shí)現(xiàn)外來(lái)政策的本土化，政策變遷按照政策演進(jìn)方向進(jìn)行。英國(guó)種族法案的變遷就是一次典型的適應(yīng)性政策移植。英國(guó)種族制度建立于20世紀(jì)60年代，這一制度體現(xiàn)了從北美所吸取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，當(dāng)1976年英國(guó)對(duì)其種族關(guān)系條款再次審視時(shí)，專(zhuān)家們將目光再次投向北美，發(fā)現(xiàn)這一期間已經(jīng)有了很大變化，隨后他們修改了英國(guó)的正式制度，將美國(guó)的“種族覺(jué)醒”政策包含其中。［23］在這一制度變遷過(guò)程中，首先是外部資源的變化，接著本國(guó)通過(guò)教訓(xùn)吸取而帶來(lái)非正式制度的變遷，國(guó)外例子為國(guó)內(nèi)辯論注入新思想，在非正式制度推動(dòng)下最終開(kāi)展政策移植。此時(shí)政策移植推動(dòng)正式制度的變化，是對(duì)非正式制度演進(jìn)的進(jìn)一步確認(rèn)與推動(dòng)，也是政策變遷的重要環(huán)節(jié)。政策移植沒(méi)有改變政策變遷的既定方向與路徑，而且由于缺少非正式制度的阻礙，也更易發(fā)生政策文本的變化并達(dá)到預(yù)期政策效果。不過(guò)此時(shí)的政策移植對(duì)固有政策知識(shí)的沖擊并不太大，所謂的知識(shí)移植也只不過(guò)是政策文本知識(shí)的更新，只是以權(quán)威的方式對(duì)共約性知識(shí)的調(diào)整。

突破性政策移植則是改變本土政策發(fā)展的方向，突破路徑依賴的限制，實(shí)現(xiàn)的是“化本土”的政策變遷。此時(shí)政策移植帶來(lái)一種新的知識(shí)增量，這種知識(shí)的影響力非常大，以至于本土政策無(wú)法對(duì)其同化。最終在新知識(shí)的影響下政策存量發(fā)生調(diào)整，改變?cè)械恼J(rèn)知結(jié)構(gòu)而適應(yīng)新的知識(shí)的性質(zhì)和要求，這就是“化本土”的現(xiàn)象。這種政策移植帶來(lái)的是全新的知識(shí)，這種知識(shí)要能發(fā)揮作用必然要對(duì)原有知識(shí)進(jìn)行改造和調(diào)整，因此這種情況下政策移植帶來(lái)政策變遷的難度較大。政策一旦形成，前期的沉淀成本會(huì)使得人們不愿改變政策路徑，而且在既定政策結(jié)構(gòu)下的獲利集團(tuán)以及與其他制度、政策形成的較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)體系都會(huì)給政策變遷帶來(lái)較大阻力，而政策前期的實(shí)施和效用也使得人們形成了政策持續(xù)下去的預(yù)期，使得未來(lái)變遷的可能性降低。外來(lái)政策知識(shí)的引入并不一定帶來(lái)政策變遷，而且即使實(shí)現(xiàn)了政策文本上的變化，也可能由于本土政策環(huán)境特別是非正式制度的強(qiáng)大力量而難以保存所移植政策的本來(lái)面貌。原因很明顯，路徑依賴使得“從文化上衍生的非正規(guī)約束不會(huì)立即對(duì)正規(guī)規(guī)則的變遷作迅速反應(yīng)?！保?4］青木昌彥在探討法律的變更對(duì)制度變遷的作用時(shí)談到，一項(xiàng)法律的變更除非同時(shí)系統(tǒng)地改變了參與人關(guān)于策略互動(dòng)模式的認(rèn)知，并且相應(yīng)地引起他們實(shí)際策略決策的變化超出臨界規(guī)模，否則它無(wú)法引致制度變遷。［25］這一論斷充分認(rèn)識(shí)到了正式制度的變化對(duì)于制度變遷的有限作用。西方法諺“法律必須被信奉，否則就不會(huì)運(yùn)作”［26］說(shuō)明了政策是規(guī)則與文化的結(jié)合，政策需要本土政策文化的支持才能發(fā)揮作用。如果被移植的政策不能與受體的文化傳統(tǒng)或制度結(jié)構(gòu)相吻合，那么它就會(huì)逐漸萎縮并消失，萎縮的政策不會(huì)給政策變遷帶來(lái)有力的推動(dòng)。根植本土的規(guī)范與推行的外來(lái)規(guī)范之間的政策沖突可能帶來(lái)無(wú)生命力的政策的長(zhǎng)期存在，造成對(duì)應(yīng)的相反制度的活躍，這常常是移植發(fā)起人所意想不到的。這種穩(wěn)定的但無(wú)效的非均衡狀態(tài)，就是制度陷阱。但突破性政策移植一旦成功，將有力的改變政策演進(jìn)的方向，對(duì)政策變遷的影響力更大。

可見(jiàn)，不同類(lèi)型的政策移植對(duì)政策變遷的影響不同，適應(yīng)性政策移植帶動(dòng)政策變遷的臨界值較低，政策移植也更容易進(jìn)行，而突破性政策移植涉及到與既有政策及非正式制度等力量的博弈，舊制度的“遺產(chǎn)”和一些現(xiàn)存非正式的規(guī)則等初始條件都在影響著外來(lái)政策對(duì)政策變遷的作用。那么，如何增強(qiáng)政策移植的影響力?突破性政策移植中如何降低既有路徑的束縛?為了改變一項(xiàng)帕雷托低劣的制度安排，外來(lái)政策需要改變現(xiàn)存制度的耐久性和惰性，可以通過(guò)改變互補(bǔ)性制度(大爆炸觀點(diǎn))，或者需要改變某一領(lǐng)域的制度，然后通過(guò)互補(bǔ)性關(guān)系引發(fā)其他制度的連鎖反應(yīng)(漸進(jìn)觀點(diǎn))。青木昌彥充分認(rèn)識(shí)到了現(xiàn)存制度對(duì)優(yōu)化制度的限制，他指出，雖然新型關(guān)聯(lián)形式的出現(xiàn)可能意味著更合適的決策和制度創(chuàng)新，但它的建立最終也許會(huì)阻礙另一種潛在關(guān)聯(lián)的出現(xiàn)，因?yàn)楹笳叩某霈F(xiàn)需要對(duì)業(yè)已建立的制度化關(guān)聯(lián)“松綁”。［27］政策變遷，即使是帕雷托優(yōu)化的過(guò)程，也只能是在適應(yīng)政策連續(xù)性的同時(shí)對(duì)其作出修正，畢竟只有當(dāng)政策與非正式制度形成一個(gè)恰當(dāng)?shù)暮椭C整體時(shí)，它們才能有效地建構(gòu)秩序。雖然在外來(lái)政策的沖擊下，政策變遷“脫離均衡，沿著多種路徑的發(fā)展也有可能”［28］。不過(guò)，歸根到底，政策變遷由人類(lèi)謀求更大、更高經(jīng)濟(jì)福利和文明程度的內(nèi)在需要所推動(dòng)，政策移植是在前有的政策和結(jié)構(gòu)規(guī)定的空間內(nèi)進(jìn)行，是人類(lèi)運(yùn)用自己的理性對(duì)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的需求而作出的能動(dòng)反應(yīng)。歷史的發(fā)展已反復(fù)證明，任何濫用人類(lèi)理性制定不符合人類(lèi)需要的政策，都只是在政策變遷道路上走了一個(gè)迂回，最終仍將回到本來(lái)之道。

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