杜艷，房莉

（宿州學(xué)院 檔案室，安徽 宿州 234000）

關(guān)于修改《中華人民共和國檔案法》的若干建議

杜艷，房莉

（宿州學(xué)院 檔案室，安徽 宿州 234000）

《中華人民共和國檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）是我國檔案事業(yè)發(fā)展的根本大法，也是促進(jìn)檔案信息資源開發(fā)利用，維護(hù)公民檔案信息權(quán)利的重要保障。近年來，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，《檔案法》的修改問題引起了學(xué)界和民眾的普遍關(guān)注。修改《檔案法》既要從促進(jìn)檔案信息資源開發(fā)利用的角度來思考，也要從法理學(xué)的角度進(jìn)行審視。這樣，方能為《檔案法》的修改和完善提供科學(xué)、合理的政策建議。

檔案法；修改；建議

1、從促進(jìn)檔案信息資源開發(fā)利用的角度進(jìn)行《檔案法》修改

現(xiàn)行《檔案法》的一些規(guī)定，在相當(dāng)程度上制約了我國檔案信息資源的開發(fā)與利用。因此，建議在如下方面對(duì)《檔案法》作出修改：

1.1 進(jìn)一步明確國家檔案館的功能與職責(zé)定位

國家檔案館作為我國檔案事業(yè)的主體，在檔案信息資源開發(fā)利用中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而現(xiàn)行《檔案法》對(duì)其功能與職責(zé)的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重不符。如《檔案法》第八條規(guī)定，“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案?！比缃瘢骷?jí)國家檔案館積極參與政府信息公開，全面提供已公開的現(xiàn)行文件等政府公開信息，滿足廣大人民群眾和社會(huì)各界的需要。與此同時(shí)，許多國家檔案館已成為各地愛國主義教育的基地。因此，對(duì)國家檔案館的功能與職責(zé)定位應(yīng)予完善，建議將《檔案法》第八條修改為： “中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)國家檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是愛國主義教育基地和政府信息查閱中心，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案和政府公開信息?！?/p>

隨著電子文件的大量產(chǎn)生，電子文件歸檔和電子檔案信息資源管理問題亟需依法加以規(guī)范。因此，應(yīng)在《檔案法》第八條增加一款，作為第二款：“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)國家檔案館應(yīng)建立電子文件中心，對(duì)電子文件的形成、收集、積累、鑒定、歸檔等實(shí)行全過程管理與監(jiān)控，確保其真實(shí)性、完整性和安全性，保證電子文件的安全保管和有效利用”。通過修訂《檔案法》第八條，使國家檔案館的功能與職責(zé)更加明確和完善，接收、科學(xué)管理和開發(fā)利用電子文件（檔案）和政府公開信息有法可依，為國家檔案館在新時(shí)期檔案信息資源開發(fā)利用中有所作為提供有力保障。

1.2 進(jìn)一步加大檔案信息資源的開放力度

檔案的開放程度是一個(gè)社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志。而現(xiàn)行《檔案法》對(duì)開放檔案的規(guī)定，原則性過強(qiáng)，缺乏可操作性，特別是關(guān)于檔案開放期限的規(guī)定已經(jīng)極大地限制了公民對(duì)檔案信息資源的利用。檔案信息資源能否開放的重要依據(jù)應(yīng)該是看它的開放是否涉及國家安全、重大利益及他人的合法權(quán)益。因此，建議將《檔案法》第十九條第一款修改為：“以開放為原則，以不開放為例外，進(jìn)一步加大檔案信息資源的開放力度，完善開放制度。各級(jí)國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿二十年向社會(huì)開放。不涉及國家安全、重大利益及他人合法權(quán)益的檔案進(jìn)館后及時(shí)向社會(huì)開放，國家另有規(guī)定的除外。涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會(huì)開放的期限，可以多于二十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)施行?！绷硗?，應(yīng)在《檔案法》中明文規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案和由政府公開信息轉(zhuǎn)化而來的檔案進(jìn)館后應(yīng)及時(shí)向社會(huì)開放。”通過這種安排，使政府信息公開和檔案開放的時(shí)限得以統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)《檔案法》與《中華人民共和國政府信息公開條例》的協(xié)調(diào)一致。

現(xiàn)行《檔案法》第二十二條對(duì)檔案公布權(quán)的規(guī)定，在一定程度上削弱了檔案信息資源的開放。對(duì)于已經(jīng)開放的檔案不應(yīng)該存在公布權(quán)的問題，過度控制只會(huì)限制檔案信息資源作用的發(fā)揮。為了實(shí)現(xiàn)檔案信息資源的真正開放，建議將《檔案法》第二十二條第一款修改為：“屬于國家所有的已開放的檔案，任何組織和公民都有權(quán)利用和公布；屬于國家所有的未開放的檔案，由國家授權(quán)的檔案館公布，未經(jīng)檔案館同意，任何組織和個(gè)人無權(quán)公布。”這樣修改，既可以使檔案信息資源得到最大程度的開放，有利于社會(huì)組織和公民利用已開放的檔案，又有利于保護(hù)檔案機(jī)密（未開放檔案），維護(hù)檔案信息安全和國家重大利益。

1.3 深入開發(fā)檔案信息資源，逐步實(shí)現(xiàn)檔案信息資源社會(huì)共享

由于檔案信息資源門類眾多、數(shù)量龐大，檔案信息資源僅靠開放仍無法被世人真正利用。因此，各級(jí)檔案館應(yīng)變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，大力開發(fā)檔案信息資源，以滿足公民多樣化的檔案信息需求?，F(xiàn)行《檔案法》在這方面的規(guī)定顯得比較薄弱。如《檔案法》第二十三條規(guī)定，“各級(jí)各類檔案館應(yīng)當(dāng)配備研究人員，加強(qiáng)對(duì)檔案的研究整理，有計(jì)劃地組織編輯出版檔案材料，在不同范圍內(nèi)發(fā)行。”這在當(dāng)今是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，建議在《檔案法》第二十三條中增加一款作為第二款：“各級(jí)國家檔案館應(yīng)加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)，整合檔案信息資源，建設(shè)全國性、系統(tǒng)性、分布式、規(guī)范化的檔案信息資源庫，建立健全檔案信息目錄中心，完善檔案門戶網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)檔案信息資源社會(huì)共享，全面提升各級(jí)國家檔案館的檔案信息資源開發(fā)利用水平和公共服務(wù)能力。”通過完善《檔案法》第二十三條，使國家檔案館豐富的信息資源得以通過多種方式開發(fā)，使檔案信息資源得到優(yōu)化組織和充分利用，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享。

1.4 進(jìn)一步明確公民利用檔案信息資源的權(quán)利

收集、整理檔案信息資源的最終目的是為了便于社會(huì)各方面的利用?，F(xiàn)行《檔案法》在檔案信息資源利用方面的規(guī)定很不完善。如《檔案法》總則中第三條僅僅規(guī)定了保護(hù)檔案是一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民的義務(wù)，而缺失了與之對(duì)應(yīng)的權(quán)利，沒有堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則。因此，建議將《檔案法》第三條修改為：“一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)和依法利用檔案的權(quán)利?！?/p>

《〈檔案法〉實(shí)施辦法》第二十二條規(guī)定：“各級(jí)各類檔案館應(yīng)當(dāng)為社會(huì)利用檔案創(chuàng)造便利條件。提供社會(huì)利用的檔案，可以按照規(guī)定收取費(fèi)用。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國家檔案局會(huì)同國務(wù)院價(jià)格管理部門制定?！碑?dāng)前，一些檔案館過高的服務(wù)收費(fèi)影響了檔案信息資源的充分利用。各級(jí)國家檔案館作為黨和國家的科學(xué)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，是國家為公民提供的公共物品，公民已經(jīng)通過稅收為之付費(fèi)，不宜再向公民收取檔案服務(wù)費(fèi)。因此，應(yīng)在《檔案法》第十九條中增加一款作為第三款：“各級(jí)國家檔案館提供檔案、政府公開信息服務(wù)時(shí)，除可以收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用外，不得收取其他費(fèi)用?！蓖ㄟ^上述修改，消除各種利用障礙，降低利用檔案信息資源的成本與難度，保障公眾獲取和利用檔案信息的權(quán)利和能力，以實(shí)現(xiàn)檔案信息資源充分利用。

1.5 增加檔案利用者申訴和救濟(jì)途徑

正常的申訴和救濟(jì)途徑是公民利用檔案信息資源的有力保障?！稒n案法》在第五章“法律責(zé)任”中，只是強(qiáng)調(diào)了在利用、公布檔案中利用者的違紀(jì)和違法責(zé)任，而對(duì)檔案部門錯(cuò)誤行使監(jiān)管權(quán)或不作為對(duì)檔案利用者造成損害的補(bǔ)償未做任何規(guī)定，使檔案利用者本來就很弱化的權(quán)利難以得到有效保障。因此，建議在《檔案法》第五章“法律責(zé)任”中增加一條作為第二十六條，由以下兩款組成：

“公民、法人和其他組織認(rèn)為國家檔案館不依法履行本法規(guī)定的職責(zé)的，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)政府機(jī)關(guān)舉報(bào)。接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理?！?/p>

“公民、法人或者其他組織認(rèn)為檔案行政管理部門的具體行為侵害了其合法權(quán)益的，可以依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》或者《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！?/p>

通過增加檔案利用者申訴和救濟(jì)途徑，有利于公民對(duì)各級(jí)國家檔案館和檔案行政管理部門的監(jiān)督，維護(hù)其依法利用檔案信息資源的權(quán)利，促進(jìn)其對(duì)檔案信息資源的充分利用。

1.6檔案人員素質(zhì)

國家檔案館開發(fā)和提供利用檔案信息資源最終通過檔案人員的工作來實(shí)現(xiàn)，因此可以說檔案人員才是檔案信息資源開發(fā)和提供利用的真正主體。檔案人員素質(zhì)的高低在很大程度上決定著檔案信息資源開發(fā)和提供利用的水平。而現(xiàn)行《檔案法》對(duì)檔案人員的素質(zhì)的規(guī)定卻很不完善，僅在第九條規(guī)定：“檔案工作人員應(yīng)當(dāng)忠于職守，遵守紀(jì)律，具備專業(yè)知識(shí)”，遠(yuǎn)不能勝任新形勢(shì)下的檔案信息資源管理和開發(fā)利用工作，建議將《檔案法》第九條第一款修訂為：“檔案工作人員應(yīng)當(dāng)忠于職守，遵守紀(jì)律，不僅要具備專業(yè)知識(shí)，而且要掌握相關(guān)學(xué)科知識(shí)和信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等新技能，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，更新知識(shí)，成為符合檔案工作需要的復(fù)合型人才，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的檔案信息資源和檔案信息服務(wù)?！?/p>

2、從法理學(xué)的角度進(jìn)行《檔案法》修改

從法理學(xué)的角度審視現(xiàn)行的《檔案法》，會(huì)為《檔案法》的修改提供新的思路，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

2.1 《檔案法》修改應(yīng)注重利用標(biāo)準(zhǔn)化成果，實(shí)現(xiàn)檔案立法與標(biāo)準(zhǔn)化工作互動(dòng)

從本質(zhì)上講，標(biāo)準(zhǔn)只是一種技術(shù)規(guī)范，其本身不具有強(qiáng)制性特征，標(biāo)準(zhǔn)具有的強(qiáng)制作用來源于法律規(guī)定或法規(guī)引用。標(biāo)準(zhǔn)是否被法律引用是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的重要指標(biāo)之一。在法律中引用標(biāo)準(zhǔn)，使被引用的標(biāo)準(zhǔn)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)具有強(qiáng)制性，這種“認(rèn)可”是立法的重要方式之一。在這種情況下，標(biāo)準(zhǔn)就成為法律體系的一部分，通過法律的實(shí)施來推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。

當(dāng)前，檔案工作標(biāo)準(zhǔn)基本上為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，這種安排符合標(biāo)準(zhǔn)的自愿采用屬性。為了促進(jìn)檔案標(biāo)準(zhǔn)的貫徹實(shí)施，在檔案法規(guī)中加強(qiáng)對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的引用是必要的，也是可行的。因此，在《檔案法》的修改中，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化成果的吸收，賦予相關(guān)檔案標(biāo)準(zhǔn)法律效力。這樣，既可以提高《檔案法》的可操作性，又有利于降低《檔案法》的修改成本，還能在一定程度上提高《檔案法》的穩(wěn)定性和時(shí)效性，最終實(shí)現(xiàn)檔案立法與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的互動(dòng)與雙贏。

2.2 《檔案法》修改應(yīng)體現(xiàn)利益平衡原則

利益平衡是一項(xiàng)重要的立法原則，法律的制定和修改都應(yīng)以利益平衡為基礎(chǔ)，充分考量各種不同甚至相互沖突的權(quán)利、利益，并對(duì)這些權(quán)利、利益的重要性和在法律中的地位作出適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)，為權(quán)利、利益沖突的解決和協(xié)調(diào)提供法律依據(jù)和準(zhǔn)則。

《檔案法》的修改也應(yīng)堅(jiān)持利益平衡原則，并在《檔案法》中作出相應(yīng)的制度安排，這是《檔案法》作為法律的應(yīng)有之意。首先，《檔案法》的修改需進(jìn)一步確認(rèn)檔案工作中的各種信息權(quán)利，并對(duì)它們的重要性和地位（位階）作出認(rèn)定，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相一致；其次，對(duì)檔案工作中的各種信息權(quán)利（檔案利用權(quán)、隱私權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、信息控制權(quán)）沖突，信息不平等，檔案信息資源共建共享中的各地區(qū)各部門之間、檔案館之間、用戶之間以及檔案館與用戶之間的權(quán)利沖突、利益失衡等現(xiàn)象進(jìn)行合理平衡，并提供法律依據(jù)和協(xié)調(diào)原則；最后，應(yīng)進(jìn)一步理順和明確檔案管理體制和機(jī)制，完善對(duì)弱勢(shì)群體合法利用檔案信息權(quán)利（利益）的法律救濟(jì)機(jī)制，建立起服務(wù)于最大多數(shù)人最大利益的檔案信息利益整合、分配、保障和平衡制度，為檔案信息資源開發(fā)利用與檔案信息公平利用提供體制機(jī)制上的保障，從而促進(jìn)我國檔案事業(yè)又好又快發(fā)展。

2.3 《檔案法》修訂實(shí)施后應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行法律解釋

法律解釋是指對(duì)法律的內(nèi)容和含義所做的說明，它包括立法解釋、行政解釋和司法解釋。法律解釋既可以保持法律的穩(wěn)定性又能使法律適應(yīng)已發(fā)展變化的社會(huì)情況。法律解釋是改正法律缺陷的一個(gè)重要手段，是立法活動(dòng)的繼續(xù)，是法的發(fā)展的一個(gè)特殊機(jī)制。法律只有經(jīng)過不斷的解釋，才能趨于完善，《檔案法》也不例外。

從實(shí)踐上看，制定《檔案法》的全國人大常委會(huì)無暇對(duì)《檔案法》進(jìn)行立法解釋，唯有最高行政機(jī)關(guān)和最高司法機(jī)關(guān)對(duì)《檔案法》如何具體應(yīng)用的問題分別作出行政解釋和司法解釋。《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）就屬于對(duì)《檔案法》的行政解釋。最高人民法院和最高人民檢察院很少發(fā)布對(duì)《檔案法》的司法解釋?！稒n案法》第二十六條規(guī)定：“本法實(shí)施辦法，由國家檔案行政管理部門制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行?！边@一規(guī)定提高了對(duì)《檔案法》進(jìn)行行政解釋的可操作性，但目前對(duì)《檔案法》的行政解釋并沒有完全發(fā)揮其作為法律解釋的應(yīng)有作用。這是由于《實(shí)施辦法》一般都緊隨《檔案法》制定或修訂之后相應(yīng)制定或修訂的，之后再?zèng)]有獨(dú)立地根據(jù)社會(huì)的發(fā)展變化做出相應(yīng)修訂（作進(jìn)一步法律解釋），因此無法實(shí)質(zhì)、徹底地承擔(dān)法律解釋的作用。盡管《實(shí)施辦法》在《檔案法》制定或修改3年后才相應(yīng)制定或修訂，有一定的緩沖和觀察期，但這相對(duì)于我國檔案事業(yè)日新月異的發(fā)展和《檔案法》平均修訂一次需要長達(dá)近12年之久來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這是我國檔案法制建設(shè)中的重要不足。法律解釋不僅是必不可少的，而且是長期的，反復(fù)進(jìn)行的?！秾?shí)施辦法》也應(yīng)根據(jù)《檔案法》的原則和規(guī)定，并獨(dú)立地隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化不斷進(jìn)行修訂再發(fā)布，使《檔案法》的內(nèi)容得以充實(shí)、豐富和富有時(shí)代氣息，這樣方符其作為法律解釋的初衷。此外，為了完整準(zhǔn)確地實(shí)施《檔案法》，最高人民法院和最高人民檢察院也應(yīng)發(fā)布司法解釋對(duì)《檔案法》實(shí)施中遇到的相關(guān)問題進(jìn)行說明。這樣方能構(gòu)筑完整的法律解釋體系，促進(jìn)《檔案法》內(nèi)容的不斷豐富和完善，為我國依法治檔提供有力的保障。

D922.16 < class="emphasis_bold">[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

A

1009-9530（2011）05-0146-03

2011-07-15

宿州學(xué)院人文社科一般科研項(xiàng)目（2011yyb43）

杜艷（1965-），女，宿州學(xué)院檔案室館員。房莉（1973-），女，宿州廣播電視大學(xué)館員。