李國梁

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100872)

行政問責(zé)制中亟待反思的幾個(gè)關(guān)鍵問題

李國梁

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100872)

分析總結(jié)了我國行政問責(zé)制度建設(shè)中的一些問題:問責(zé)主體的實(shí)質(zhì)性“缺位”,問責(zé)內(nèi)容的異化,問責(zé)類型的交互替代或混淆,問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)缺乏客觀、公正性,問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制缺失。并針對這些問題提出了相應(yīng)的解決措施。

行政問責(zé);問責(zé)主體;問責(zé)標(biāo)準(zhǔn);復(fù)出機(jī)制

2009年5月22日中共中央政治局會議審議并通過的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡稱《問責(zé)暫行規(guī)定》),標(biāo)志著行政問責(zé)體系建設(shè)逐步走向規(guī)范化和制度化。但是,在行政問責(zé)實(shí)踐中,還是暴露出幾個(gè)關(guān)鍵的問題亟待深刻反思和總結(jié)。解決了這些問題,才能從根本上完善問責(zé)體系,使問責(zé)制度化、常態(tài)化,進(jìn)而提高社會公眾的政治信任度,推動(dòng)社會主義政治文明建設(shè)。

一、問責(zé)主體實(shí)質(zhì)性“缺位”

問責(zé)主體的實(shí)質(zhì)性“缺位”,主要表現(xiàn)為同體問責(zé)主體的“惰化”,異體問責(zé)的“疲軟”。同體問責(zé),確實(shí)可帶來問責(zé)過程的高效率和執(zhí)行力。但在同體問責(zé)中,具體問責(zé)主體、權(quán)限、責(zé)任追究機(jī)制等,缺乏細(xì)化、可操作性的規(guī)范,導(dǎo)致問責(zé)“惰化”。憲法賦予人大、公眾、媒體、民主黨派、群眾社團(tuán)等主體的監(jiān)督權(quán),卻又因缺乏可操作的監(jiān)督渠道,使得異體問責(zé)虛幻化。

同體問責(zé)是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自律,依靠公務(wù)員的內(nèi)在修養(yǎng)、責(zé)任感和使命感等自我約束;異體問責(zé)表現(xiàn)為他律,是行政系統(tǒng)正常運(yùn)行的制度理性要求。因此,從權(quán)力制約的效果來看,異體問責(zé)更利于實(shí)現(xiàn)問責(zé)效果,應(yīng)當(dāng)在行政問責(zé)體系中居主導(dǎo)地位。但就當(dāng)前我國政治民主發(fā)展的實(shí)踐來看,同體問責(zé)仍將是主導(dǎo)。為此,首先要明確同體問責(zé)主體的責(zé)任,強(qiáng)化問責(zé)的內(nèi)驅(qū)力,突顯出同體問責(zé)中的主體角色及責(zé)任;以科學(xué)的職位分析為基礎(chǔ),明確界定政府系統(tǒng)內(nèi)部各部門、各層級、各職位的權(quán)力和責(zé)任。其次要強(qiáng)化異體問責(zé)的地位和作用,通過人大代表專職化改革,提升各級人代會的監(jiān)督權(quán)的行使效力;完善可操作性的監(jiān)督權(quán)的渠道建設(shè),發(fā)揮異體問責(zé)應(yīng)有的輔助功能。

二、問責(zé)內(nèi)容“異化”

2003年至今,各級地方政府陸續(xù)出臺的各種問責(zé)法規(guī)中規(guī)定的問責(zé)范圍和情形表明,問責(zé)內(nèi)容被“異化”,表現(xiàn)為:問責(zé)焦點(diǎn)化,問責(zé)目的錯(cuò)位。

1.問責(zé)焦點(diǎn)化

《問責(zé)暫行規(guī)定》規(guī)定的七種問責(zé)情形,便是問責(zé)內(nèi)容焦點(diǎn)化的集中表現(xiàn):①因決策嚴(yán)重失誤、監(jiān)督不力、濫用職權(quán)、違法行政造成重大損失或者惡劣影響的,因違法行政行為或不作為引發(fā)嚴(yán)重群體事件的等這些重大事件才予以問責(zé);②問責(zé)只涉及發(fā)生在產(chǎn)生重大影響的安全事故領(lǐng)域且造成惡劣影響的事件,以及網(wǎng)絡(luò)、媒體、公眾高度關(guān)注且造成嚴(yán)重不良社會影響的事件方面;③問責(zé)內(nèi)容只注重對造成嚴(yán)重不良影響或損失的行為結(jié)果問責(zé),輕視對行政執(zhí)行過程的問責(zé),更忽視對行政決策、政策的解釋和說明,忽視對決策過程等決策行為、決策過程的問責(zé);④問責(zé)內(nèi)容的新聞效應(yīng)傾向行政問責(zé)的“炒作”,導(dǎo)致問責(zé)“作秀”。

2.問責(zé)目的錯(cuò)位

問責(zé)的首要目的是預(yù)防,以政府發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向,通過完整的責(zé)任體系和運(yùn)行機(jī)制的建構(gòu),引導(dǎo)和激發(fā)行政官員作出正確、高效、公平、公正的行政行為,預(yù)防問題的產(chǎn)生,使行政官員有“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢,如履薄冰”之感。其次,通過健全的責(zé)任體系和責(zé)任究查制度去解決已發(fā)生的問題,以挽回?fù)p失,糾正過錯(cuò),維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益,做到“治病救人”。最后才是責(zé)任的追究,對相應(yīng)責(zé)任人處以相應(yīng)方式和程度的懲戒,達(dá)到“懲前毖后”。但在問責(zé)實(shí)踐中,因問責(zé)內(nèi)容焦點(diǎn)化,易產(chǎn)生“問大事,不問小事;問結(jié)果,不問過程;問執(zhí)行,不問決策”的現(xiàn)象,使問責(zé)制失去其最根本的預(yù)防、警示作用,更易造成其異化為政治責(zé)難或找替罪羊。

要規(guī)范問責(zé)內(nèi)容,首先要明確問責(zé)目的。行政問責(zé)不是求全責(zé)備,而是要在正確問責(zé)目的指引下合理界定問責(zé)的具體范圍和內(nèi)容,這樣才能保證問責(zé)的客觀、公平性。因此,問責(zé)范圍不應(yīng)當(dāng)僅局限于“損失重大”“社會影響惡劣”的極少數(shù)事件,而應(yīng)當(dāng)將行政問責(zé)制還原為一種常態(tài)化管理制度,只要出現(xiàn)問題,就應(yīng)當(dāng)有官員為此承擔(dān)責(zé)任,差別只在于責(zé)任大小、懲處方式和程度的不同而已。

三、問責(zé)類型的交互替代或混淆

行政問責(zé)類型,包括社會道德責(zé)任,政治民主責(zé)任,行政責(zé)任和法律責(zé)任四種類型。社會道德責(zé)任,即行政官員受到社會公德、職業(yè)道德規(guī)范和約束,是行政官員道德品質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)的體現(xiàn),這也是規(guī)范行政權(quán)力的最低限,在實(shí)踐上主要表現(xiàn)為行政官員的自律和道德上的譴責(zé),并無實(shí)質(zhì)約束性的行為責(zé)任。政治民主責(zé)任,即行政官員向選舉自己的選民負(fù)責(zé)或者人大代表承擔(dān)政治責(zé)任,體現(xiàn)為“權(quán)為民所用,利為民所謀”?！秵栘?zé)暫行規(guī)定》中規(guī)定的問責(zé)方式:責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等,實(shí)質(zhì)上就是承擔(dān)政治民主責(zé)任。行政責(zé)任,屬于同體問責(zé),是對行政官員因違反行政紀(jì)律、行政法或行政法規(guī)的行政行為或不作為,而給予不同等級的行政處分,以示懲戒,如:警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。法律責(zé)任,即要求行政官員在法律法規(guī)框架范圍內(nèi)行使行政權(quán)力,違反法定義務(wù)或有其他的違法亂紀(jì)行為,應(yīng)當(dāng)受到法律制裁。這四種類型的責(zé)任,在實(shí)踐中常常相互交叉,但它們在基本目的、責(zé)任對象、責(zé)任范圍和問責(zé)方式等方面卻有明顯的差別[1],在問責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)有區(qū)別、分層次進(jìn)行,決不能相互混淆、替代。如果在實(shí)施問責(zé)過程中混淆或交互替代責(zé)任類型,必然會造成行政問責(zé)制執(zhí)行的障礙,使問責(zé)流于形式。

當(dāng)前,在行政問責(zé)實(shí)踐中,因我國當(dāng)前政治制度和法制建設(shè)還存在不完善方面和環(huán)節(jié),導(dǎo)致責(zé)任類型劃分不明確,責(zé)任邊界模糊;又因“刑不上大夫”的封建遺留觀念,“集體決策,無人負(fù)責(zé)”領(lǐng)導(dǎo)體制的負(fù)面影響,以及極少數(shù)官員的徇私動(dòng)機(jī)和相互庇護(hù)的弊端,導(dǎo)致政治民主責(zé)任與法律責(zé)任的混淆或替代、行政責(zé)任與法律責(zé)任的混淆或替代、社會道德責(zé)任與行政責(zé)任的混淆或替代的不良現(xiàn)象,導(dǎo)致“大事化小,小事化了”,避重就輕,逃避責(zé)任。

為此,首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公務(wù)員的道德立法,對官員道德問題實(shí)行“零容忍”[1],對政府官員的不道德行為進(jìn)行法律約束,突顯行政官員道德的先進(jìn)性和強(qiáng)制性。其次,對不同層級的行政官員的政治責(zé)任范圍、類型和層級進(jìn)行界定,突出政治責(zé)任的優(yōu)先性和規(guī)范性。最后,進(jìn)一步完善黨政分開的政治改革,明確黨政職責(zé)分工和層級責(zé)任的界定[2],避免黨紀(jì)處分替代行政處分,防止上級領(lǐng)導(dǎo)要下級公務(wù)員“背黑鍋”;合理規(guī)范黨委、政府與司法機(jī)關(guān)職責(zé)分工,保障司法審查的獨(dú)立性,防止黨紀(jì)處罰、行政處分與法律責(zé)任的混淆或替代,嚴(yán)守法律制裁的至高無上性。

四、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)缺乏客觀、公正性

2009年河北省永年縣委對12名在“干部作風(fēng)建設(shè)年”動(dòng)員會上打瞌睡的干部進(jìn)行問責(zé),免職7人,建議免職1人,全縣通報(bào)1人,黃牌警告3人[3]。這種問責(zé)情形足以表明地方政府注重干部作風(fēng)建設(shè)的力度和決心。但是,從行政問責(zé)的本質(zhì)以及問責(zé)的常態(tài)化、規(guī)范化的建設(shè)目的來看,卻是在搞“風(fēng)暴式”問責(zé)。這種問責(zé)缺乏統(tǒng)一、客觀、公正、合理的問責(zé)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),唯長官意志,忽視問題本身的因果關(guān)系,責(zé)罰失當(dāng),既損害了公務(wù)員的合法權(quán)益,打擊了公務(wù)員的工作積極性和主動(dòng)性,又違背了依法行政的理念,導(dǎo)致行政問責(zé)的隨意性和情緒化傾向。因此,要明確界定統(tǒng)一、客觀、公正、合理的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn),并符合以下五個(gè)要件:①問責(zé)首要目的是預(yù)防,其次是糾錯(cuò),最后才是懲罰。②主觀過錯(cuò)。問責(zé)官員在被問責(zé)的情形中具有嚴(yán)重的主觀過錯(cuò)。這種“過錯(cuò)”包括主觀故意和主觀過失。主觀故意,是指行政官員因?yàn)E用職權(quán)、實(shí)施違法行政行為或者不作為而直接導(dǎo)致問責(zé)事故(事件)、事態(tài)或損失的產(chǎn)生。主觀過失,是指行政官員因工作失職或處置不當(dāng),且基于疏忽大意或者過于自信的心理而導(dǎo)致危害結(jié)果的發(fā)生。③因果關(guān)系。問責(zé)官員的主觀過錯(cuò)應(yīng)當(dāng)是問責(zé)情形的直接原因。主觀故意,不論客觀環(huán)境、條件如何,均符合因果關(guān)系要件。但是,對主觀過失,則要考慮問責(zé)情形的具體主客觀情況來判定是否符合因果關(guān)系要件。④問責(zé)立法。只有對問責(zé)制進(jìn)行立法,才能提升其效力,才能保證問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。⑤人民利益。官員是人民的公仆,要做到對人民基本權(quán)利的尊重和維護(hù)。群眾利益無小事,違背或侵犯人民的利益,就應(yīng)當(dāng)被問責(zé)。

五、問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的缺失

從問責(zé)官員“東山再起”的復(fù)出事件中,可概括為三種復(fù)出形式:①“閃電復(fù)出”,即因公共管理實(shí)踐的需要或者為了發(fā)揮問責(zé)官員特殊才干,在短期內(nèi)重新任用問責(zé)官員擔(dān)任與原行政級別相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)崗位,或明降暗升,承擔(dān)更重要崗位的工作任務(wù)。這種復(fù)出是“特殊人才,特殊任用”,多體現(xiàn)在承擔(dān)政治民主責(zé)任后的復(fù)出,但這種復(fù)出的社會質(zhì)疑最多。②“低調(diào)復(fù)出”,即過了法定的問責(zé)期間后,重新任用問責(zé)官員,行政級別低于原職務(wù),主要是輔助性或副職領(lǐng)導(dǎo)崗位,或者在半官方組織中擔(dān)任副職領(lǐng)導(dǎo)職位,這種復(fù)出比較低調(diào),加上崗位調(diào)換、行政職務(wù)的降低已具有一定的懲罰性,因此社會公眾關(guān)注、爭議的較少。③“神秘復(fù)出”,是一種暗箱操作的結(jié)果,復(fù)出程序不公開、唯長官意志,違反干部任用管理制度。這種復(fù)出最終引發(fā)社會公眾的信任危機(jī),問責(zé)制名存實(shí)亡。

由于我國行政問責(zé)制度還不健全,缺乏系統(tǒng)性,制度剛性不強(qiáng),導(dǎo)致問責(zé)官員復(fù)出缺乏規(guī)范性[4],引發(fā)公眾廣泛質(zhì)疑,但這種質(zhì)疑和爭議,并不是徹底否定官員問責(zé)制,而是要賦予行政問責(zé)制應(yīng)有的約束力,更是在重申執(zhí)政為民的理念。為此,復(fù)出機(jī)制必須遵循“有理、有利、有別、有節(jié)”的原則?！坝欣怼?就是復(fù)出要有明確、清晰的理由,有公開、公平、公正、合法、透明的復(fù)出條件?！坝欣?就是在重新任用問責(zé)官員時(shí)要以人民利益為重,充分尊重和保障社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),實(shí)施問責(zé)官員復(fù)出的聽證制度、公示制度,使問責(zé)官員的重新任用得到群眾認(rèn)可。“有別”,就是區(qū)別對待,根據(jù)不同的責(zé)任類型、責(zé)任大小,復(fù)出理由、條件及群眾的認(rèn)可程度來判斷,對問責(zé)官員進(jìn)行“選擇性復(fù)出”。這樣可避免“一棒子”全盤否定,更好地保護(hù)一些問責(zé)官員的工作積極性;又有利于防止“度假式問責(zé)”而失信于民?！坝泄?jié)”,就是要講程序、有節(jié)制。復(fù)出程序必須公平、公正、透明,不搞暗箱操作,不唯長官意志;嚴(yán)格遵照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》《問責(zé)暫行規(guī)定》,以及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》的規(guī)定進(jìn)行復(fù)出程序設(shè)計(jì),包括復(fù)出的提名、考察、聽證、討論決定、公示程序。有節(jié)制,是指問責(zé)官員的復(fù)出機(jī)會有限,并對被問責(zé)官員實(shí)行試用期和績效考核制[5],根據(jù)試用情況判定其能否復(fù)出。

[1] 鄧志鋒,汪偉全.官員問責(zé)制度化的路徑選擇[J].理論導(dǎo)刊,2009(11):18-20.

[2] 劉靜.行政問責(zé)制的制約因素分析及完善對策[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2010(20):27-28.

[3] 楊守勇,朱峰.河北永年12名“瞌睡干部”受處理[EB/OL].(2009-02-24).http:∥news.qq.com/a/20090224/001387.htm.

[4] 張喜紅.完善我國行政問責(zé)制的幾點(diǎn)思考[J].中國行政管理,2009(10):44-47.

[5] 郭星云.發(fā)揮組織人事部門在問責(zé)官員復(fù)出中的作用[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2010(20):25-26.

Urgently Self-examination of SeveralKey Problems in Executive Accountability System

L I Guoliang

(School of Public Administration,Renmin University of China,Beijing 100872,China)

Some problems in construction of national executive accountability system are analyzed and summed-up:substantially absence of subject of investigating,dissimilation of accountability content,mutual substitution or confusion of accountability types,the lack of objective and fair standards,the lack of reinstated rules.Some relevant measures for problems are put forward.

executive accountability;subject of accountability;standard of accountability;reinstated mechanism

D 630.9

A

1008-9225(2011)04-0045-03

2011-03-14

李國梁(1977-),男,廣西桂林人,中國人民大學(xué)博士研究生,廣西大學(xué)講師。

【責(zé)任編輯:劉曉鷗】