李 澤

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

·法學(xué)研究·

試論中國法治進(jìn)程中的公民參與

李 澤

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

公民參與法律是支撐法治運(yùn)行的主體性力量，對我國法治運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。公民參與立法能夠表達(dá)與平衡多元化的利益。公民參與執(zhí)法有助于提高法律的實(shí)效性，增強(qiáng)法律的開放性及其自我修正機(jī)能。公民參與司法既能主張和維護(hù)權(quán)益，又有利于法院裁決發(fā)揮其意識形態(tài)功能。公民積極守法是獲得自由與利益的前提，同時(shí)也是對法治秩序的自覺維護(hù)。公民通過法律監(jiān)督防止和限制權(quán)力的濫用，增強(qiáng)權(quán)力的合法性。

公民；法律參與；法治秩序

法治秩序的運(yùn)行與發(fā)展是以公民參與法律為支撐的，因此，公民對法律進(jìn)行參與的廣度與深度是推動(dòng)社會(huì)法治進(jìn)程的重要?jiǎng)恿?。我國法治建設(shè)30多年來的經(jīng)驗(yàn)表明，公民參與法律的意識越來越強(qiáng)，參與法律的范圍越來越廣泛，有力地推動(dòng)著我國的法治建設(shè)。近些年來的立法活動(dòng)，無論是中央立法活動(dòng)還是地方立法活動(dòng)，都十分重視公民的參與，通過召開立法聽證會(huì)等形式吸收公眾、專家甚至行業(yè)組織參與立法活動(dòng)，充分聽取民眾的意見，廣泛吸收民眾的智慧，由此推動(dòng)我國立法民主化的進(jìn)程。除了立法活動(dòng)外，公民在執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等法治運(yùn)行的其他環(huán)節(jié)也在進(jìn)行積極的參與。因此，本文欲從整體上論述公民參與法律對于我國法治建設(shè)而言具有的重要理論意義，說明公民參與法律對我國法治運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)（包括立法、執(zhí)法、司法、守法、法制監(jiān)督等）所產(chǎn)生的巨大的推動(dòng)作用。

一、公民參與立法，表達(dá)與平衡多元利益

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，政治體制改革的深入，人們的思想觀念在某些方面發(fā)生了重大變化。人們逐漸意識到個(gè)人利益的重要性，試圖將個(gè)人利益從國家利益與集體利益的枷鎖中解放出來，自我意識與權(quán)利意識開始覺醒。人們注重利益與權(quán)利的表達(dá)與伸張，而達(dá)致此目的最有效的途徑就是參與立法。利益多元化是現(xiàn)代社會(huì)的典型特征，公民參與法律表達(dá)利益的過程又要對多元利益進(jìn)行整合。公民參與立法表達(dá)利益、整合利益的過程同時(shí)也是促進(jìn)法律的民主化進(jìn)程，提高法律的合法性權(quán)威。

1.表達(dá)利益要求，確認(rèn)權(quán)利與法律的民主化

“人們參加社會(huì)的重大目的是和平和安全的享受他們的各種財(cái)產(chǎn)，而達(dá)到這個(gè)目的的重大工具和手段是那個(gè)社會(huì)所制訂的法律”[1](P82)。因此，參與立法是公民表達(dá)利益、確認(rèn)權(quán)利的最重要的手段?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展促使社會(huì)主體日益重視自身的權(quán)利和利益，并且根據(jù)社會(huì)的發(fā)展變化主動(dòng)要求政府從法律上予以確認(rèn)[2](P82)。公民的要求必須有適當(dāng)?shù)耐緩絹肀磉_(dá)，那么“立法自身——這些辦法的創(chuàng)訂和積極的規(guī)定——便是一種應(yīng)用。眾人都希望運(yùn)用他的意志來參加決定那適用于他的法律”[3](P442)。從而使其能夠表達(dá)自身的愿望與要求。

公民參與立法表達(dá)利益、確認(rèn)權(quán)利也是法律民主化的要求與體現(xiàn)，是法律民主化過程中的關(guān)鍵因素。法律民主化要求公民參與立法，即在法律產(chǎn)生之初允許公民表達(dá)自身的利益與愿望，并在法律中充分體現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)法律制定的民主化。如果立法過程缺乏公民的參與，就容易造成法律與社會(huì)生活的脫節(jié)、隔離，導(dǎo)致法律的無效。沒有公民的參與，立法機(jī)關(guān)的立法就容易形成紙面化現(xiàn)象，不能客觀、真實(shí)、及時(shí)地反映社會(huì)的實(shí)際需要，僅僅體現(xiàn)為一種純粹的技術(shù)性規(guī)范，“不能具有其成為法律所絕對必需的條件，即社會(huì)的同意”[1](P82)。從這種意義上而言，參與法律就是公民積極表達(dá)自由、反映自身需求的制度化途徑。通過參與法律，將社會(huì)主體自身的需求與呼聲盡可能地自下而上地反映出來，這個(gè)過程就是法律民主化的過程。

2.整合多元利益與法律的合法性

現(xiàn)代社會(huì)凸顯著利益的多元化，存在著普遍利益與特殊利益、公共利益與個(gè)人利益之間的差別。這些利益之間可能是沖突的，“必然要求確立恰當(dāng)平衡的至上規(guī)則來予以界定和調(diào)適”[4](P153)。由此導(dǎo)致了法律的產(chǎn)生與變革，導(dǎo)致了高度的法律需求與創(chuàng)設(shè)。“法律應(yīng)當(dāng)處理一個(gè)社會(huì)內(nèi)的許多人類利益，應(yīng)當(dāng)代表有關(guān)這些利益的價(jià)值的堅(jiān)定的判斷，因而它的目的在于盡力保障各種利益，不但對于利益的數(shù)目，并且對于它們的實(shí)際重要性給以應(yīng)有的注意”[5](P54)。公民通過參與立法表達(dá)自己的利益主張，可能沖突的利益就會(huì)在立法階段凸顯出來。法律通過調(diào)和、平衡、恰當(dāng)?shù)叵拗坪妥鹬剡@些利益，從而“使那些依據(jù)它而行使的人更為有效地追求他們各自的目的”[6](P177)。通過公民參與立法而得以調(diào)和、平衡的利益以法律的形式表達(dá)出來，這種法律容易被民眾認(rèn)同和接受，從而提高法律的合法性權(quán)威。

二、公民參與執(zhí)法，增強(qiáng)法律的實(shí)效性、開放性與彈性

現(xiàn)代社會(huì)“政府根本就是正式執(zhí)行各種法律，維持法律權(quán)威的機(jī)構(gòu)”[3](P442)。但是政府在執(zhí)法方面的能力面臨著很多嚴(yán)峻的限制，進(jìn)而影響法治建設(shè)的進(jìn)程。因此，為了切實(shí)有效地推動(dòng)和實(shí)施法律，必須求助于個(gè)人的必要性[7](P32)。在政府執(zhí)法的過程中，引入公民參與的機(jī)制，能夠克服政府功能的障礙，從而提高法律的實(shí)效，增加法律的開放性，并在公民參與權(quán)利與政府權(quán)力運(yùn)用的沖突中不斷地修正法律自身。

1.提高法律的實(shí)效

由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的軟弱無力或效率低下，使得法律在實(shí)際生活中的效力值得商榷。如果要發(fā)揮法律的實(shí)際效用，就需要吸納公民參與執(zhí)法過程。韋伯的理論也為公民參與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的活動(dòng)提供了一種分析框架。他主張機(jī)構(gòu)、組織與其生存、運(yùn)行的環(huán)境交互作用，尤其是機(jī)構(gòu)人員與外部人員相互交往的過程[8](P300)。公民參與執(zhí)法，可以增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力支撐基礎(chǔ)，以使其獲得明確、堅(jiān)定的公民支持，從而使法律充分發(fā)揮其調(diào)整社會(huì)關(guān)系的效力，成為指引人們行為的真正規(guī)則。從這個(gè)意義上而言，公民參與執(zhí)法是法律產(chǎn)生實(shí)際社會(huì)效果的必要條件，使法律滲透到社會(huì)行為的所有領(lǐng)域，使社會(huì)主體感受到法律的社會(huì)意義。

2.增加法律的開放性與彈性

開放性意味著兼容并蓄，彈性意味著靈活回應(yīng)。法律的執(zhí)行過程中鼓勵(lì)公民參與其中，可以打開法律認(rèn)知的疆界，使法律有效地回應(yīng)社會(huì)需要。首先，公民參與執(zhí)法使公民更易走近法律、了解法律，增加法律的開放性。法律應(yīng)該是被公民了解和熟知的，但是，由于社會(huì)生活的復(fù)雜性以及法律的職業(yè)化特點(diǎn)造成的法律的自足性，使法律與社會(huì)相對隔離。很多人對于法律的普遍認(rèn)知比立法者和許多學(xué)者所期望的要貧乏得多，甚至是其利益受到法律保護(hù)的群體也是如此[8](P163)。公民通過參與執(zhí)法，見證法律實(shí)施的過程，體驗(yàn)法律，剝離法律的神秘面紗，使法律知識滲透到自己的意識與行為當(dāng)中，并將所獲得的法律知識和自身參與執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)在社會(huì)中傳播，從而擴(kuò)大法律影響社會(huì)生活的廣度與深度，使之面向大眾，融入社會(huì)，增加開放性。其次，公民參與執(zhí)法，“其長期效應(yīng)就是把一種變化的動(dòng)力注入法律秩序，并形成對法律靈活回應(yīng)各種新的問題和需要的期待”[9](P80)?，F(xiàn)代社會(huì)，法律作為一門科學(xué)，其技術(shù)性和專業(yè)性很強(qiáng)。它往往是由經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的人士根據(jù)他們對社會(huì)的理解和認(rèn)識而制定、實(shí)施的，愈發(fā)成為一種純粹的技術(shù)性規(guī)范。這就不可避免地造成法律與社會(huì)生活的實(shí)際需要在某種程度上的脫離，甚至在某些方面是嚴(yán)重脫離。為了避免這種趨勢的發(fā)展，就必須吸收公民參與執(zhí)法，在法律實(shí)施的過程中對公民的要求和壓力做出靈敏的反應(yīng)，使法律成為“回應(yīng)各種社會(huì)需要和愿望的一種便利工具”[9](P16)。公民參與執(zhí)法促進(jìn)了一種回應(yīng)的、能動(dòng)的、包含參與的秩序的形成，從而能夠滿足現(xiàn)代社會(huì)成員對一種能夠有效應(yīng)變的法治秩序的向往。

三、公民參與司法，伸張權(quán)益、體現(xiàn)公正、發(fā)揮裁決的意識形態(tài)作用

司法權(quán)自身具有某種被動(dòng)、消極的特征，司法制度與程序的啟動(dòng)與運(yùn)行“常常依賴于某些與法制工作無關(guān)的利害關(guān)系人”，“它需要一些出于某種動(dòng)機(jī)而求助于法律規(guī)則和法律程序的人”[7](P60)，即需要公民的參與。公民參與司法，或者“采取訴訟的形式為私權(quán)而進(jìn)行合法的斗爭”[10](P9)，或者以某種方式參與審判的過程，就能發(fā)揮法院裁決的意識形態(tài)功能，并在參與的過程中體現(xiàn)和弘揚(yáng)法律的公正性。

1.公民參與訴訟主張權(quán)利、維護(hù)利益

主張權(quán)利是公民援引法律、參與司法程序的重要?jiǎng)右颉，F(xiàn)實(shí)生活中公民對權(quán)利和利益的要求與沖突是法院工作的基礎(chǔ)，公民參與司法的目的就是使權(quán)益獲得認(rèn)可和確定，并受到法律的保護(hù)。如果權(quán)利與利益受到侵害，公民通過其他途徑無法使之受到保護(hù)，最終也未能參與訴訟對其進(jìn)行堅(jiān)決的捍衛(wèi)，那么就不能稱之為實(shí)有權(quán)利，只能稱之為字面上的權(quán)利而已。

訴訟率的變遷可以作為公民參與司法程度的衡量指標(biāo)。近些年來，我國的訴訟率總體上呈現(xiàn)大幅度上升的趨勢，一定程度上講，這是利益驅(qū)動(dòng)使然。公民參與訴訟所得到的利益大于所付出的代價(jià)，否則，公民就會(huì)退出訴訟領(lǐng)域，尋求其它途徑。我國自改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，引起社會(huì)主體對權(quán)利和利益的重視，權(quán)利意識發(fā)生很大轉(zhuǎn)變。人們?yōu)榱烁行У乇Ｗo(hù)自身權(quán)益，尋求法律救濟(jì)的愿望更加強(qiáng)烈，主動(dòng)性有所增強(qiáng)，范圍日益擴(kuò)大，強(qiáng)度也日益增加[2](P66-70)。而且，司法機(jī)構(gòu)也是人們尋求救濟(jì)的最終、最具效力的途徑，能為人們提供相對于其它解決方式而言，具有最高效力的法律的保護(hù)。

2.公民的司法參與體現(xiàn)、弘揚(yáng)法律的公正性

公民通過參與司法活動(dòng)能夠更加明確地界分、體驗(yàn)和感知通過法律實(shí)現(xiàn)的公平與正義。司法領(lǐng)域是向公民弘揚(yáng)、展現(xiàn)法律公正性最直接、最具感染力與說服力的場所。社會(huì)主體對公平、正義價(jià)值的判斷大多數(shù)源于司法領(lǐng)域的結(jié)果。司法機(jī)構(gòu)“通過在案件判決中發(fā)揚(yáng)和運(yùn)用公正觀念，從而維護(hù)、加強(qiáng)基本的社會(huì)價(jià)值觀念”[7](P102)。古希臘亞里士多德關(guān)于矯正正義的涵義接近我們所稱的司法正義即法庭中的正義，就是讓已經(jīng)錯(cuò)的轉(zhuǎn)變?yōu)檎_的，恢復(fù)業(yè)已被擾動(dòng)的平衡[11](P25-26)。現(xiàn)代社會(huì)，法律本身就意味著正義，法院成了解釋和界定這種正義、并把規(guī)則適用于社會(huì)生活的中心機(jī)構(gòu)。因此，公民通過參與司法活動(dòng)能夠更加明確地界分通過法律實(shí)現(xiàn)的公平與正義。

3.公民參與審判凸顯法院裁決的意識形態(tài)作用

現(xiàn)代社會(huì)中，“裁決——即法院根據(jù)法律規(guī)范對具體案件做出的權(quán)威性陳述和決定——是法院的功能之一”。法院所進(jìn)行的工作就是不斷反復(fù)地闡述規(guī)則，重申公民享有的權(quán)利和義務(wù)，從而為“意識形態(tài)的發(fā)展、維護(hù)和傳播，為作為社會(huì)秩序基礎(chǔ)的信念和觀念結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展做出了貢獻(xiàn)”[7](P244、258)。這就是法院裁決的意識形態(tài)作用。公民參與司法活動(dòng)，通過法院所做的判決，獲知法律所蘊(yùn)涵的價(jià)值傾向，并將自己的體驗(yàn)傳播給周圍的人，影響他們的觀念與行為，從而凸顯法院裁決的意識形態(tài)功能。這種意義上的判決的社會(huì)作用，不在于對某個(gè)具體案件作出的法律方面的陳述，主要在于它對一種行為或權(quán)利、利益的規(guī)則宣告，從而在整個(gè)社會(huì)推行法律所蘊(yùn)涵的比較普遍的價(jià)值觀念。

四、公民積極守法，獲得自由、利益并自覺維護(hù)法治秩序

公民遵守法律，不僅意味著從外部行為上表現(xiàn)為服從法律，更重要的是使法律內(nèi)化為自己的信念，真正崇尚法律，尊重法律，承認(rèn)法律的合法性權(quán)威，從而實(shí)現(xiàn)外部守法行為與內(nèi)心守法信念的協(xié)調(diào)、一致。否則，如果公民只是出于對法律制裁措施的恐懼而被迫守法，就存在著反抗法律、破壞法律秩序的潛在危機(jī)。因此，只有積極意義上的守法行為才能視為參與法律的一種方式。

1.公民積極守法是獲得自由與利益的前提

法律為公民自由行動(dòng)劃定了最低界限。公民只有以積極守法的狀態(tài)參與法律，才能獲得最低限度的互不侵犯的自由。積極守法是公民自由和主體性實(shí)現(xiàn)的前提。如果有人享有不守法的自由，那么其他人也可以享有這種自由。人人都不遵守法律，自由也就無從保護(hù)。

公民積極守法也有利于個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。任何人都要服從法律，因?yàn)榉姆删褪欠睦硇浴⑶冶Ｗo(hù)著人們的權(quán)利和利益，蘊(yùn)涵著人們的希望，與每個(gè)人的利益息息相關(guān)。公民只有遵守法律，才能實(shí)現(xiàn)和保護(hù)自己的利益。“沒有規(guī)則，永遠(yuǎn)也得不到社會(huì)生活中協(xié)作的利益”[12](P25)。公民只有服從且積極服從規(guī)則而不是抵抗規(guī)則，才能更有利于其利益的實(shí)現(xiàn)。

2.公民積極守法，自覺維護(hù)法治秩序的運(yùn)行

“法律就是某種秩序，普遍良好的秩序基于普遍遵守法律的習(xí)慣”[13](P353-354)。公民守法是法治秩序確立、運(yùn)行的基礎(chǔ)?！叭魏稳硕急仨氈艺\地服從法律，從而建立公共利益統(tǒng)治的法治共和國”[14](P51)。社會(huì)主體自覺地遵守法律、維護(hù)法律，并使這種積極守法行為在社會(huì)中傳播、普及，才能確立起現(xiàn)代法治秩序并使之得以維持。

公民積極守法隱含著一種默示的前提，即對法律具有普遍性正義的信仰與崇尚。對法律的信仰構(gòu)成公民積極守法的價(jià)值根基。如果沒有這種信仰的支撐，法律規(guī)則只能作為一種外部行為規(guī)范強(qiáng)行適用于社會(huì)主體，不可能內(nèi)化為他的信念并進(jìn)一步落實(shí)到其自發(fā)的行為當(dāng)中，公民對法治秩序的維護(hù)只能處于被動(dòng)、脆弱的狀態(tài)。因?yàn)?，“沒有法主體者積極自覺地遵守法、維護(hù)法的話，法秩序是得不到維持的”[15](P19)。

五、公民參與法律監(jiān)督，監(jiān)控權(quán)力的行使，增強(qiáng)權(quán)力的合法性

現(xiàn)代社會(huì)，要實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的控制和約束，除了依靠國家權(quán)力自身的力量，還需要權(quán)力系統(tǒng)外部的社會(huì)主體的參與，在法律運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)督權(quán)力行使在內(nèi)容、權(quán)限、程序上的合法性，使法律在表述權(quán)力的同時(shí)限制、約束權(quán)力，增強(qiáng)權(quán)力的合法性。本文意義上的法律監(jiān)督僅指公民對法律全部運(yùn)作過程的監(jiān)督與制控。

1.控制、制約權(quán)力，保證法的運(yùn)行

限制權(quán)力是法治內(nèi)涵的基本要求之一。公民參與的法律監(jiān)督就是對權(quán)力的行使、運(yùn)作進(jìn)行制控和督導(dǎo)，由此促進(jìn)法治的實(shí)現(xiàn)。法律監(jiān)督是法運(yùn)行過程中具有獨(dú)特性質(zhì)和功能的不可或缺的督導(dǎo)機(jī)制，也是權(quán)力制約體系的有機(jī)組成部分。通過法律監(jiān)督，對權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行有效的控制和制約，可以使法的制定和實(shí)施不偏離其預(yù)設(shè)的目標(biāo)，從而保證法的運(yùn)行。如果法律監(jiān)督缺乏公民參與，法律的創(chuàng)制和實(shí)施就有可能處于失控狀態(tài)，偏差和失誤難以預(yù)防、糾正，法的運(yùn)行也就難以實(shí)現(xiàn)。

法律監(jiān)督對于法的運(yùn)行和法治的實(shí)現(xiàn)有著不可忽視的重要作用。在當(dāng)代中國，國家立法、行政、司法權(quán)等全部權(quán)力的運(yùn)作都應(yīng)遵循法律，在法律的框架內(nèi)行使，并接受社會(huì)主體即公民的監(jiān)督。但是，法律實(shí)踐中的情況是國家權(quán)力相對于公民的法律監(jiān)督而言處于絕對的優(yōu)勢地位，加之公民法律監(jiān)督的制度與保障措施的缺乏，使公民法律監(jiān)督的作用尚未充分發(fā)揮。然而這并不能掩蓋或淹沒公民法律監(jiān)督的重要性和必要性。公民的法律監(jiān)督目前盡管勢力單薄，但仍構(gòu)成中國法的運(yùn)行以及法治實(shí)現(xiàn)的重要推動(dòng)機(jī)制，只是尚有待于進(jìn)一步完善而已。

2.增強(qiáng)權(quán)力的合法性，促進(jìn)法治的發(fā)展

公民法律監(jiān)督機(jī)制的重要功能就在于增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的合法性，并在此基礎(chǔ)上更深一層地促進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程。在當(dāng)代中國，權(quán)力的合法性問題在法治建設(shè)過程中也是備受關(guān)注的。法律監(jiān)督的內(nèi)容就是針對國家權(quán)力行使的合法性，包括權(quán)力的來源、行使方式和程序的合法性?！昂戏ㄐ约仁且粋€(gè)需要制度分析的問題，又是一個(gè)公民主體的主觀反應(yīng)問題”[8](P196)。因此，公民的法律監(jiān)督對于權(quán)力的合法運(yùn)行有著重要的意義。公民通過監(jiān)督預(yù)防權(quán)力的異化，限制權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，使其依照法律的內(nèi)容和程序正確地行使，從而增強(qiáng)權(quán)力的合法性，增強(qiáng)社會(huì)主體對權(quán)力運(yùn)行的認(rèn)同程度。如果權(quán)力不受制約與控制，它必然會(huì)隨著其固有的擴(kuò)張本性而濫用、腐化到極致，其合法性也就無從言談。公民通過法律監(jiān)督可以獲知權(quán)力的來源，明確權(quán)力的內(nèi)容，預(yù)知權(quán)力行使的方式和程序，并對其運(yùn)行的過程進(jìn)行全程監(jiān)控，不僅能夠制約、限制權(quán)力的擴(kuò)張、濫用與腐化，同時(shí)也可以在監(jiān)控過程中增強(qiáng)公民對權(quán)力的認(rèn)同與信任。

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（責(zé)任編輯 周吟吟）

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1671-7155（2011）06-0051-04

李澤（1975-），女，遼寧本溪人，上海政法學(xué)院法律系教師，中國人民大學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、法社會(huì)學(xué)。

2011-06-16

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.06.010