黎 慈

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

·國家·社會·公民關(guān)系論壇·

公眾參與：政府創(chuàng)新社會管理的有效保障

黎 慈

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

當(dāng)前政府面臨的社會管理形勢越來越復(fù)雜，傳統(tǒng)意義上的政府行政一體化管理模式已無法適應(yīng)社會管理的需求，社會管理創(chuàng)新由此成為一項緊迫而艱巨的任務(wù)，需要盡快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。其中，公眾參與的廣度和深度，一定程度上決定著這場變革的成敗。然而，審視當(dāng)前公眾參與的實踐，依然存在著諸多不符合時代要求的因素。因此，政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，培育公眾的參與意識，增強公眾的社會責(zé)任感和參與能力，提高公民參與的組織化程度，為公眾參與搭建有效平臺，讓公眾參與成為一種習(xí)慣。

公眾參與；政府；社會管理；創(chuàng)新；保障

我國在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變過程中，出現(xiàn)了諸如人口、就業(yè)、環(huán)境保護、社會治安等等問題引發(fā)的大量社會矛盾。為此，必須“按照健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局的要求”，“廣泛動員和組織群眾依法有序參與社會管理，培養(yǎng)公民意識，履行公民義務(wù)，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展”。具體而言，就是納入公民參與，實行政府社會管理的多元化，促進社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，研究公眾參與對社會管理創(chuàng)新的價值、分析當(dāng)前公眾參與社會管理面臨的障礙、探究改善公眾參與的有效路徑，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、公眾參與：政府創(chuàng)新社會管理的有效保障

公眾參與，通常又稱為公民參與、公共參與。按照阿爾斯坦（Sherry R·Arnstein）的觀點，公眾參與“是一種公民權(quán)力的運用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動過程中無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮”[1](P216)。公眾參與社會管理，具體是指公眾通過一定的程序或途徑參與社會管理的決策活動，以使該項公共決策符合廣大公眾的切身利益。公眾參與強調(diào)的是政府（決策者）與公眾（受決策影響的利益相關(guān)人）之間的雙向溝通和協(xié)商對話，既有利于政府社會管理決策實現(xiàn)在民主基礎(chǔ)上的科學(xué)化水平提升，促進政府“善治”；又有利于改善政府與公眾之間由來已久的緊張關(guān)系，促進政府與社會的良性互動，推動和諧社會建設(shè)的進程?？梢哉f，公眾參與是政府創(chuàng)新社會管理的有效保障。

1.公眾參與是推動社會管理創(chuàng)新的有生力量

首先，公眾參與有利于集中民眾智慧，促進政府管理創(chuàng)新能力的提升。社會管理的領(lǐng)域涉及到許多層面，從宏觀上說，就包括社會公共安全管理、生態(tài)環(huán)境管理、就業(yè)管理、食品藥品管理、人口管理、社會保障體系管理、社會組織的管理、公共交通管理等方方面面。面對愈來愈紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)，政府如果再陷入過于瑣碎具體的管理事務(wù)而不能自拔，必定導(dǎo)致低效能地運作，同時，“政府并非全知全能的智者——能夠把握現(xiàn)狀并預(yù)知未來,并在此基礎(chǔ)上做出理性安排”[2],而公民參與是民主政治的基石，也是社會活動力和創(chuàng)造力的源泉，可以集中民眾智慧，吸收不同領(lǐng)域知識，并為政府管理者提供及時有效的信息，從而提升政府管理創(chuàng)新能力[3]。其次，公眾參與有利于控制政府不合理的自利性，促進政府社會管理職能的良性運作。其政府的經(jīng)濟法人屬性，在社會管理過程中，由于自身部門利益的傾向，也會產(chǎn)生“只有在他認為這樣做有助于加強自己的地位的情況下，他才會去支持別人的利益”[4](P65)的問題，從而導(dǎo)致其社會管理職能的缺位。在這種境況下，更需要社會公眾自下而上式的參與和監(jiān)督，以嚴格控制政府不合理的自利性，促進政府社會管理職能的良性運作。再次，公眾參與有利于激發(fā)政府社會管理的活力，促進政府社會管理創(chuàng)新效能的增強。公眾通過參與，基于自身的訴求得到了表達，利益得到了保障，從而會產(chǎn)生對政府管理決策的理解、支持和配合的良好效果。這種理解、支持和配合，又會反過來激發(fā)政府提供公共產(chǎn)品和實現(xiàn)公共服務(wù)的動機，促進政府社會管理創(chuàng)新效能的增強。

2.公眾參與是實現(xiàn)政府善治的有效保障

社會管理創(chuàng)新過程中的一個重大目標就是要實現(xiàn)政府“善治”。善治要求政府管理具有合法性（legitimacy）、責(zé)任性（accountability）、透明性（transparency）、回應(yīng)性（responsiveness）以及有效性（effectiveness）等[5](P9-11)?？梢?，善治的本質(zhì)就在于它是“政府與公民對公共生活的合作管理”，要求國家的權(quán)力向社會回歸，是政治國家與公民社會良性互動的最佳結(jié)合。這種“合作”與“互動”離不開有效的公眾參與，原因在于：（1）公眾參與能有效促進政府決策的科學(xué)性、實效性。社會管理的每一個環(huán)節(jié)都會涉及到公眾的自身利益，他們具有參與社會管理的天然優(yōu)勢，一方面他們對社會管理迫切需要解決的各種利益訴求了解得更真切，另一方面他們對每一個管理決策帶給自身現(xiàn)實生活的影響感受更深刻。因此，通過公示、聽證等制度，讓人民群眾參與決策過程，充分表達決策意愿，在此基礎(chǔ)上，將群眾的觀點進行整合、升華，進而形成社會管理的法律、法規(guī)和政策。然后，將這些社會管理的法律、法規(guī)和政策實施到具體的社會管理活動中，接受實踐和群眾的檢驗，并依據(jù)檢驗的結(jié)果進行修改和調(diào)適。政府推進社會管理的決策只有通過這樣一個不斷收集意見——做出決策——收集意見的無限反復(fù)的過程，才能保證其科學(xué)性、實效性。（2）公眾參與能防止公共政策執(zhí)行的獨斷專行。政府在社會管理創(chuàng)新中，將社會管理事項的內(nèi)容、程序、標準以及結(jié)果等因素進行公布，主動接受群眾的監(jiān)督，有利于在對公共政策執(zhí)行行為進行監(jiān)控的同時，保障公共政策執(zhí)行信息反饋的科學(xué)性，減少甚至杜絕暗箱操作?？梢?，擴大公眾參與，有利于克服公共政策執(zhí)行的盲目性和隨意性，在一定程度上防止公共政策執(zhí)行的獨斷專行。

3.公眾參與是構(gòu)建和諧社會的根本保障

胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上指出：“我們加強和創(chuàng)新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會環(huán)境。”當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會轉(zhuǎn)型期的突出特點是矛盾凸顯，這些矛盾產(chǎn)生的主要原因在于社會利益的多元化，而基于這種多元化社會利益，使得公民訴求多元化的趨勢越來越明顯。在社會管理中吸納公眾參與，有利于最大程度地滿足人民群眾的利益訴求，化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。其一，公眾參與有利于促進民主政治的高度發(fā)展。作為民主政治的重要方式，公眾參與這種現(xiàn)代新興的民主形式，普遍被現(xiàn)代民主國家采用，在克服代議制民主官員“為民做主”缺陷的同時，有效地改善了政府與公眾的關(guān)系，增強了社會和諧。其二，公眾參與有利于促進行政權(quán)與公民權(quán)的平衡發(fā)展。近幾年因城市規(guī)劃、舊城改造、拆遷安置等引發(fā)的矛盾急劇增多，其中不乏行政權(quán)被濫用這一重要因素。對于行政權(quán)的規(guī)制，僅僅依靠立法權(quán)和司法權(quán)是遠遠不夠的，只有公民個體的權(quán)利及其權(quán)利的集合，才是有效制約行政權(quán)的最重要力量。從這種意義上說，公眾參與社會事務(wù)的管理，有利于實現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)利（權(quán)利集合）之間形成一種平衡的態(tài)勢，促進和諧社會的形成。其三，公眾參與是實現(xiàn)社會公平正義的重要保證。分析當(dāng)前凸顯的一系列社會問題，不難發(fā)現(xiàn)，其根本原因之一，則是公眾普遍感覺沒有得到公平對待，于是出現(xiàn)了面臨房屋拆遷時爬上屋頂“誓死抵抗”、“寧信訪不信法”等極度影響社會穩(wěn)定的矛盾和沖突。通過公眾參與，讓公眾通過有效平臺表達自己的訴求，同時通過交流平臺，讓公眾知曉政府當(dāng)前要解決的問題和實現(xiàn)社會管理的目標，以獲取公眾的理解和支持。實踐表明，經(jīng)過協(xié)商程序作出的決策，是公平正義的化身，在執(zhí)行過程中必定能使社會矛盾降到最低程度。

二、當(dāng)前公眾參與社會管理創(chuàng)新面臨的障礙

我國在計劃經(jīng)濟時期形成的“行政一體化”的社會管理體制，對正常社會秩序的維護曾經(jīng)發(fā)揮過積極的歷史作用，但忽視與抹殺了作為社會發(fā)展主體公眾的價值及其發(fā)展?jié)撃堋１M管一些地方政府近年來逐漸意識到公眾參與的價值，設(shè)置了公眾參與的一些途徑，也取得了一些實效，但依然還存在一些明顯的問題。

1.地方政府對公眾參與的認識不到位

在計劃經(jīng)濟時代，政府承擔(dān)著幾乎全部社會職能，以單位為基礎(chǔ)對社會實行總體控制。這種“全能主義”的管理模式，其主要特征是：政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地滲入并控制社會的全部領(lǐng)域和各個層面，行政機構(gòu)集中了政治、經(jīng)濟、社會、思想、文化各個方面的職能。在“全能主義”的管理模式下，全能型政府在實質(zhì)上使國家凌駕于社會之上，社會與國家成一體化狀態(tài)[6](P186)。由于受“全能主義”管理模式的影響較深，行政人員的“官本位”思想至今難以發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，在他們的潛意識中，公眾是被管理者，應(yīng)當(dāng)絕對接受和服從政府的行政決策和命令，而不應(yīng)當(dāng)與自己平起平坐參與到社會管理中。更有甚者，一些政府官員對公眾參與采取壓制、抵觸等行為。另外，某些政府部門片面地認為公眾參與會影響行政效率，對于公眾的意見，不愿及時作出負責(zé)任的反饋和回應(yīng)。這種公眾參與不能及時得到回應(yīng)的因素，便成為公眾參與出現(xiàn)非理性局面的“催化劑”。

2.公眾參與渠道不通暢

在社會管理創(chuàng)新中要發(fā)揮公眾參與的效應(yīng)，需要有暢通的民意表達渠道。在我國，公民往往通過人民代表大會、信訪、聽證會等方式來表達自己的訴求。然而，現(xiàn)有的這些民意表達渠道并不能完全滿足公眾的需求。首先，人民代表大會這一民意表達渠道的作用沒有得到充分發(fā)揮。作為民意代表機關(guān)的人民代表大會，其人大代表有責(zé)任收集和反映社情民意，但在實踐中許多人大代表實行定點辦公，致使普通民眾需要為表達自己的想法、意愿付出時間、金錢、精力，加之選民對代表無法進行有效的監(jiān)督和制約，使得人民代表大會這一民意表達渠道的作用發(fā)揮不充分。其次，信訪渠道的功效受到限制。信訪作為一種比較直接的利益表達形式，加上其成本往往比司法成本低，并能取得迅速解決的功效，成為群眾樂于采取的一種方式。但是，由于某些官員意識中將“上訪者”視為“刁民”，認為影響自己的形象和社會秩序，于是萬般阻攔；同時，由于信訪部門自身職能設(shè)置和辦理程序等方面的問題，某些民意長時間得不到疏導(dǎo)，進而造成越級上訪等問題。實踐表明，作為目前我國民眾表達訴求的主渠道的信訪制度沒能發(fā)揮其應(yīng)有的功效。再次，聽證會往往流于形式。當(dāng)前，由于煤、水、電、氣、油、公共交通等價格聽證會與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)，而聽證的結(jié)果往往是“漲價”，因而被老百姓稱為“漲價會”。同時，由于其程序、形式的不規(guī)范，致使其流于形式而未能真正發(fā)揮參與渠道的作用。

3.公眾參與社會管理的能力有待提升

在“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”、“萬人之上、唯我獨尊”的封建君主專制以及與之相配套的一系列的教育體制影響下，“臣民”時代占據(jù)了中華民族漫長歷史的絕大部分。作為一種柔性的約束，傳統(tǒng)文化往往難以割裂，而是代代相傳，臣民時代的“臣民意識”仍然深刻影響到當(dāng)代中國民眾，他們很難認識到自己在社會生活中的地位和作用，并由此缺乏參與社會管理的意識和積極性。主要表現(xiàn)為：一是普通民眾的“公民意識”缺乏。由于對長期以來形成對權(quán)威的服從心理，公民難以意識到自己的主體地位和應(yīng)有的權(quán)利及責(zé)任，以至于普遍缺乏參與社會治理、維護公共利益的“公民意識”。正如古希臘思想家亞里士多德所指出的那樣：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物;對于公共的一切,他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物”[7](P48)。二是一些“精英”參與的主動性欠缺?！奥?lián)名上書”、寫博客、發(fā)微博成了一些專家學(xué)者熱衷于表達自己情感的方式，但當(dāng)政府就某項政策法令、社會管理事務(wù)公開征求意見時，除非相關(guān)部門專門邀請，或者聘任為顧問，或者購買他的服務(wù)，否則他們不愿意“摻和”，努力貢獻智慧。三是公眾參與能力難以適應(yīng)社會管理新格局的要求。受“全能型政府”社會管治模式的影響，公民自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的能力還比較低下，往往表現(xiàn)為憑某種沖動甚至只是為了宣泄心中的不滿情緒而參與，造成合法性和有效性缺失。

4.公眾參與的相關(guān)保障制度不健全

根據(jù)《憲法》第二條規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。黨的十七大報告中也明確指出：“堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)?！笨梢哉f，我國憲法和黨的有關(guān)文件為公眾參與提供了根本保證，但是從具體的制度設(shè)計和落實來看尚存在諸多的不足，無法保障公眾有效參與。其一，公眾參與的程序制度不健全。由于公眾參與的程序缺乏具體的規(guī)定，導(dǎo)致公眾參與究竟應(yīng)當(dāng)采取怎樣的程序和形式、參與的深度如何、其權(quán)限應(yīng)當(dāng)怎樣約束等都是不確定的，嚴重影響到公眾參與的具體開展和推行。其二，信息公開制度不完善。政府信息公開法律制度是支撐與保障公眾參與有效性的基礎(chǔ)性制度，“如果一個政府真正是民有、民治、民享的政府的話,人民必須能夠詳細地知道政府的活動……否則，所謂公民最大限度地參與國家事務(wù)只是一句空話”[8](P959)。我國于2007年頒布了《政府信息公開條例》，但相關(guān)制度存在局限性，束縛了公眾參與的發(fā)展。其三，政府對公眾參與的回應(yīng)機制不健全。當(dāng)前，一些地方創(chuàng)立了諸如現(xiàn)場辦公、市長接待日、市長熱線、市長信箱等形式吸引公眾參與，但由于相應(yīng)回復(fù)、辦理、公示及監(jiān)督問責(zé)機制沒有得到真正建立，使得公眾參與社會管理的意見總是石沉大海，久而久之，公眾的參與熱情必然會受到影響。

三、改善公眾參與，促進政府創(chuàng)新社會管理目標的有效實現(xiàn)

社會管理創(chuàng)新是一種具有高度自主性的創(chuàng)造性活動，依賴于不同思想、意見和利益訴求的相互交流和撞擊，依賴于開放性、自由交流、容忍不同觀點的環(huán)境，更依賴于相關(guān)各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。[9]因此，不斷改善公眾參與社會管理的模式，將有利于最大限度激發(fā)社會活力，最大限度減少社會矛盾，是當(dāng)前維護社會秩序、構(gòu)建和諧社會以及促進經(jīng)濟社會更快更好發(fā)展面臨的一項緊迫任務(wù)。

1.提升政府對公眾參與社會管理地位的認知度

創(chuàng)新社會管理，實質(zhì)是從傳統(tǒng)的管理主義模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c式治理模式，首先要求政府觀念的轉(zhuǎn)變，也就在于政府對公眾參與的態(tài)度需要發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面，政府在推進社會管理創(chuàng)新中應(yīng)當(dāng)樹立以人為本的理念，充分認識到公眾參與社會管理是公民的一項基本權(quán)利。胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上強調(diào)：“要堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點”、“要以人民群眾利益為重，以人民群眾期盼為念，著力解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題?！边@是社會管理創(chuàng)新的一個根本要求，要求政府明確自身與公民的關(guān)系，認識到現(xiàn)代社會的公民不再是完全被動服從政府命令，而是擁有參與社會管理的基本權(quán)利。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)增強主動性，充分認識到創(chuàng)新社會管理需要實現(xiàn)政府權(quán)力和公民社會權(quán)利彼此上下互動溝通合作。“只有單方的行動而沒有互動過程的行為不能稱為公眾參與”[10]，公眾參與的內(nèi)涵強調(diào)政府和公眾在公眾參與過程中的互動性。其中，政府是社會管理的主導(dǎo)方，公眾是參與方。

綜觀公眾參與的歷史發(fā)展尤其是當(dāng)前有影響的標志性公眾參與事件，公眾參與往往是通過向政府上書、提出政策或法律專家建議稿，提起法律程序，或者是在媒體上作出報道、發(fā)表評論，提出公開質(zhì)疑等方式，讓某一事件成為公共事件，從而迫使政府作出回應(yīng)，進而與公眾產(chǎn)生互動過程。這種現(xiàn)象反映出政府對公眾參與的漠視，屬于一種非正常的壓力性公眾參與，由于政府忘卻了自身的主導(dǎo)方地位而處于被迫狀態(tài)，極容易使政府的合法性受到質(zhì)疑、形象面臨損毀的風(fēng)險。因此，政府應(yīng)當(dāng)切實全面關(guān)注民意、及時回應(yīng)民聲，變被動壓力性公眾參與為政府主動性公眾參與。

2.增強公眾的參與意識與參與能力

西方學(xué)者羅伯特·D·帕特南通過對意大利不同行政區(qū)的研究表明，公民精神較高、社會資本較發(fā)達的地方，人們推崇團結(jié)、公民參與和社會整合，他們彼此信任對方辦事公正，并遵守法律；而在“沒有公民精神”（uncivic）或“無公民心”（incivisme）的地方，公共事務(wù)則被看成是“老板”或“政治家”的事，而不是自己的事[11]?？梢姡獙崿F(xiàn)社會管理的現(xiàn)代化，當(dāng)前最重要之事便是提升公眾的參與意識和參與能力。

為此，政府應(yīng)當(dāng)采取多種方式培養(yǎng)公民參與意識。首先，引導(dǎo)學(xué)校教育培養(yǎng)公民參與意識。在學(xué)校課程設(shè)置中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公民參與意識培養(yǎng)的精神和內(nèi)容，比如設(shè)置“公眾參與”這種特殊的課程，讓公民從小就理解公眾參與的涵義，逐步養(yǎng)成承擔(dān)社會責(zé)任的意識，以實現(xiàn)在我國整體范圍內(nèi)形成公眾參與的氛圍。其次，引導(dǎo)新聞媒體、報刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的力量進行廣泛宣傳，使公民正確認識自己的權(quán)利和自由，提高公民的文化水平和政治覺悟。再次，建立有效的獎勵激勵機制。對有建設(shè)性建議和意見給予一定的精神獎勵或物質(zhì)獎勵，讓公眾了解到參與的好處，從而激發(fā)公民參與的積極性。

公眾參與能力的培養(yǎng)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到公眾的自我教育能力、自我管理能力、自我服務(wù)能力以及自我發(fā)展能力的培養(yǎng)，需要建立規(guī)范的培訓(xùn)、教育制度。當(dāng)前，我國公眾參與能力較低影響到公眾參與的實效發(fā)揮，因此，有必要根據(jù)城鄉(xiāng)的不同實際，根據(jù)各個地區(qū)人們的經(jīng)濟水平、文化水平的差異，根據(jù)公民意識發(fā)展水平的差異，借鑒美國等西方國家的成功做法，建立規(guī)范的培訓(xùn)、教育制度。

3.加快公眾參與程序的制度化建設(shè)

當(dāng)前，在具體的社會管理實務(wù)中，需不需要公眾參與，公眾參與的范圍和程度如何，基本上取決于政府領(lǐng)導(dǎo)的“覺悟”，而不是法律預(yù)設(shè)的制度，也沒有真正成為政府的責(zé)任，由此造成了公眾參與的隨意性。因此，要使公眾參與社會管理成為一種常態(tài)，就需要“在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑做出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序進行實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化”[12]。因此，在法律中肯定公眾參與作為政府公共決策和治理社會過程中的剛性制度是至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。具體而言，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)完善和優(yōu)化的相關(guān)法律制度應(yīng)當(dāng)包括：

（1）完善政府信息公開制度。為了使公民參與能得到實質(zhì)性實現(xiàn)，有必要進一步完善信息公開制度。首先，應(yīng)當(dāng)盡快出臺《政府信息公開法》。其次，盡量明確不予公開的范圍?！稐l例》中雖然奉行“以公開為原則，不公開為例外”，但是沒有明確規(guī)定不公開的事項，以至于一些地方政府以屬于“國家秘密”作為不公開信息的幌子。再次，及時修改《檔案法》、《保密法》，使之與政府信息公開法律制度相配套，以提高政府信息公開法律制度的社會實施效果。

（2）改善聽證制度。首先，進一步擴大聽證的適用范圍。目前，我國行政聽證范圍的規(guī)定過于狹窄，不能適應(yīng)公眾參與的需要。當(dāng)前，許多地方政府如北京、山東、湖南、廣東等地政府都在著手出臺相關(guān)規(guī)定擴大聽證適用范圍。其中正在征求意見的《廣東省行政決策聽證規(guī)定(草案)》值得我們借鑒。其次，規(guī)范聽證代表的產(chǎn)生，實現(xiàn)實質(zhì)性參與。普通公民一般基于自身的利益提出意見，而專家一般基于其自身所具備的專業(yè)學(xué)識參與程序，政府部門參與聽證程序往往推陳的則是部門利益，因此，保障聽證代表具有廣泛性和代表性非常重要，尤其是決策事項涉及的利害關(guān)系人應(yīng)該有適當(dāng)大一些比例的代表參加聽證會。第三，增強聽證筆錄的法律效力。在聽證結(jié)束后政府是否根據(jù)聽證筆錄作出行政決定，由于沒有法律的剛性規(guī)定，因而具有很強的任意性，從而使公眾參與的意義和有效性受到極大地削弱，進而挫傷公眾參與的信心。因此，增強聽證筆錄的法律效力，促進公眾意見對公共決策的影響力十分重要。

（3）建立健全公眾參與的權(quán)利保障救濟制度。即使法律確認了公眾對社會公共事務(wù)的參與權(quán)，而未規(guī)定相應(yīng)的權(quán)利救濟制度，仍無法保障公眾此項權(quán)利的真正實現(xiàn)。因此，必須建立權(quán)利保障救濟制度。如在瑞典，專門設(shè)立了一個獨立的法庭，審議有關(guān)公眾參與的申訴；在匈牙利，則是采取了調(diào)查員制度，由調(diào)查員專門處理有關(guān)公眾參與被拒絕的申訴案[13]。這些做法值得我國借鑒，當(dāng)政府漠視公眾意見或剝奪公眾參與的權(quán)利，比如，聽證機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽證而未聽證的、無正當(dāng)理由不采納合理意見和建議的、未答復(fù)聽證申請、聽證報告嚴重失實等情形發(fā)生時，公眾有權(quán)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，要求確認具體公共決策的違法或無效，或者要求撤銷意見作出的公共決策。

4.提高公民參與的組織化程度

單個公民的參與往往會導(dǎo)致參與的無序化，從而降低公眾參與的效益。公眾參與必須有組織進行，獨立的公民社會組織應(yīng)當(dāng)成為公眾參與的組織化形式。這是因為，社會組織為公民參與社會管理提供了新的機制、新的渠道、新的平臺，在化解社會矛盾、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、建立溝通表達機制方面起到了很大作用，能夠充當(dāng)政府和人民群眾的橋梁與紐帶。最近幾年，由于受到黨和政府的重視，我國社會組織獲得了蓬勃發(fā)展。然而，由于長期單一政府行政管理模式影響，我國公民社會組織發(fā)展的時間比較短，還存在著諸多不足，導(dǎo)致社會組織的專業(yè)化水平較低，嚴重影響著公眾參與組織化程度的提升。為此，各級地方政府應(yīng)積極培育和支持公民社會組織的發(fā)展，促進公眾參與組織化程度的提升。

（1）減少社會組織獲取法律身份的障礙。當(dāng)前，對于社會組織合法成立而言，民政部門的“注冊難”仍然是繞不開的一道障礙?？梢姡晟葡嚓P(guān)制度，在注冊方面對社會組織敞開“大門”，是促進社會更好更快發(fā)展的有效保障。

（2）幫助社會組織獲取有效運轉(zhuǎn)必需的經(jīng)費和專業(yè)人才。一方面，政府通過落實政府購買公共服務(wù)制度或者財政撥款等方式，為社會組織提供經(jīng)費支持；另一方面，政府應(yīng)引導(dǎo)公益支持體系的有效建立。美國基金會對其社會組織的發(fā)展起到了非常重要的作用，據(jù)統(tǒng)計這些基金會的資金總額超過2820億美元，主要用來資助其他社區(qū)公益組織開展公益服務(wù)。我國政府可以借鑒美國的有益經(jīng)驗，通過稅收等政策的調(diào)節(jié)，引導(dǎo)企業(yè)、公民、學(xué)界、行業(yè)組織等構(gòu)成的公益支持體系，為社會組織的公益活動提供經(jīng)費支持和專業(yè)人才的培養(yǎng)和輸送。

5.借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)搭建公眾參與的平臺

公眾參與社會管理重在有效溝通，而理想的溝通平臺具有三個基本特征：一是每個有能力說話和行動的人都可以參與公共事務(wù)的討論；二是每個人都可以質(zhì)疑任何主張，提出新的主張，表達其態(tài)度、欲望、需求及偏好；三是不可借由外部的強制力量阻止參與者說話的權(quán)利[14]。當(dāng)下公眾熱衷的網(wǎng)絡(luò)就是這樣的平臺，由于其具有匿名性和方便性，可以讓不同意見得以發(fā)表，為公民更加廣泛地參與國家與社會事務(wù)提供新的物質(zhì)技術(shù)條件。在我國，隨著網(wǎng)絡(luò)媒體、網(wǎng)絡(luò)論壇、政府公眾網(wǎng)等的迅速發(fā)展，開放、互動的網(wǎng)絡(luò)公共空間也在逐步形成，從而為“公眾參與”提供了話語平臺。但是，從網(wǎng)絡(luò)參與的實際情況來看，由于起步晚加之傳統(tǒng)體制性因素的影響，仍然存在著諸多不足，還需要不斷完善以促使網(wǎng)絡(luò)平臺的有效性得到充分的發(fā)揮。

一方面，增強政府的回應(yīng)性，保障公眾與政府的良性互動關(guān)系。所謂回應(yīng)性，主要指政府對公民訴求反應(yīng)和回饋的迅捷與充分程度。增強政府回應(yīng)性，一是需要政府充分認識網(wǎng)絡(luò)公眾參與的積極作用，自覺樹立支持公眾網(wǎng)絡(luò)參與的理念；二是需要加強政府網(wǎng)站建設(shè)，當(dāng)前加強政府網(wǎng)站建設(shè)，有利于充分發(fā)揮政府網(wǎng)站的溝通效果。三是需要完善政府回應(yīng)不力的責(zé)任追究機制。將回應(yīng)公眾訴求作為政府的一項重要職能，如果回應(yīng)不力，可以視情節(jié)輕重給予有關(guān)單位和人員相應(yīng)的處分。

另一方面，引導(dǎo)公眾網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的有序參與，保障網(wǎng)絡(luò)參與平臺的有效性。網(wǎng)絡(luò)為公眾參與社會事務(wù)管理提供的重要的渠道，但是，由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性和傳播的快速性，從而也被一些人利用，表現(xiàn)為在網(wǎng)絡(luò)上進行情緒宣泄，甚至發(fā)展到對他人（包括政府）進行指責(zé)、謾罵和誹謗。因此，面對網(wǎng)絡(luò)輿論的非理性，政府有責(zé)任通過加強宣傳教育等形式，強化網(wǎng)上“自律、自管、自教、自我服務(wù)”的理念，提高公民自身能力和素質(zhì)，使他們在真正了解政府管理過程的同時，有能力運用相應(yīng)工具或手段對政府提出有實際價值的意見和建議。

總之，“社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動……社會管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定等方面?！盵15]面對這些復(fù)雜的社會管理任務(wù)，政府必須加強社會管理的創(chuàng)新，以積極的姿態(tài)對待公眾參與，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，培育公眾的參與意識，增強公眾的社會責(zé)任感和參與能力，提高公民參與的組織化程度，為公眾參與搭建有效平臺，讓公眾參與成為一種習(xí)慣，從而充分發(fā)揮公眾參與在政府創(chuàng)新社會管理過程中的有效作用。

[1]Sherry R.Arnstein，A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969.

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[15]胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系[N].人民日報，2011－02－20.

（責(zé)任編輯 汪志強）

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A

1671-7155（2011）06-0085-06

黎慈（1975-），女，湖南長沙人，江蘇警官學(xué)院講師，主要從事法學(xué)理論、行政管理學(xué)方面的研究。

2011-09-03

本文系江蘇省高?！扒嗨{工程”、江蘇省高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程和江蘇警官學(xué)院社科青年項目《虛擬社會管理機制創(chuàng)新與法治保障》（10Q05）的階段性成果。

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.06.017