李見順

（三峽大學(xué)，湖北 宜昌 443002）

·政治學(xué)研究·

現(xiàn)代民主政治進(jìn)程中公民政治參與的效能、限度及對(duì)策分析

李見順

（三峽大學(xué)，湖北 宜昌 443002）

公民參與是現(xiàn)代民主政治可持續(xù)發(fā)展的顯著特征，是現(xiàn)代行政民主化的總體趨勢(shì)。在現(xiàn)代民主政治進(jìn)程中，公民的政治參與具有積極的效能：促進(jìn)公共管理民主化、提升政府合法性、彌補(bǔ)政府的有限理性。但是，公民的政治參與仍然面臨諸多限制性因素：公民的知識(shí)障礙與政治冷漠、行政人員的否定態(tài)度、公民參與的制度障礙等。因此，必須合理界定民主政治進(jìn)程中公民參與的限度、加強(qiáng)公民參與教育、重新培訓(xùn)行政人員、不斷完善公民參與機(jī)制，從而提高公民參與的效能。

公民參與；民主政治；參與機(jī)制

公民政治參與是公民或團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，通過制度化的方式，直接或間接地參與政府的公共行動(dòng)和公共政策的政治行為。隨著現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的日益復(fù)雜，公民民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的逐步提高，政府行政權(quán)力的進(jìn)一步集中所導(dǎo)致的疏離民意和扭曲民主弊端的凸顯，使得政府在民主政治進(jìn)程中已無(wú)法勝任推動(dòng)民主政治發(fā)展和實(shí)現(xiàn)民主治理的重任。這就需要最大限度地調(diào)動(dòng)公民參與的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，以實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的共同治理和共同管理。因此，擴(kuò)大公民的政治參與逐漸成為促進(jìn)民主政治發(fā)展、維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的客觀要求。在民主政治進(jìn)程中擴(kuò)大公民的有效參與，既可以提升政府的合法性、克服政府決策的有限理性，又可以促進(jìn)政府公共管理的民主化。但是，公民的知識(shí)障礙與政治冷漠、政府行政人員對(duì)公民參與的否定態(tài)度以及公民參與的制度障礙等因素限制了公民政治參與的深度與廣度。因此，必須合理界定民主政治進(jìn)程中公民參與的限度，加強(qiáng)公民參與教育，重新培訓(xùn)行政人員，不斷完善公民參與機(jī)制，從而提高公民政治參與的效能。

一、現(xiàn)代民主政治進(jìn)程中公民政治參與的效能分析

公民參與是現(xiàn)代民主政治可持續(xù)發(fā)展的顯著特征，是現(xiàn)代民主行政發(fā)展的總體趨勢(shì)。馬克·彼特拉克認(rèn)為，公民參與在現(xiàn)代民主政治的發(fā)展中占有舉足輕重的地位，公民參與是現(xiàn)代民主政治的希望[1](P1)。在科恩看來(lái)，一個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)民主的程度，同其成員參與公共事務(wù)的多少、大小及范圍密切相關(guān)，因此，公民參與是衡量民主政治發(fā)展程度的關(guān)鍵尺度[2](P12)。公民參與不只具有工具價(jià)值，它本身就是一種目的。在現(xiàn)代民主政治進(jìn)程中，公民參與可以產(chǎn)生積極的效能，主要體現(xiàn)在：

1.公民積極的政治參與有助于提升政府的合法性

戴維·伊斯頓認(rèn)為，“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配?！盵3](P4-5)現(xiàn)代政府以公共政策作為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的重要工具，而公共利益是現(xiàn)代政府的合法性基礎(chǔ)，政府的合法性來(lái)自于它的公共性，因此，政府的公共政策應(yīng)當(dāng)以公共利益為目標(biāo)。政府的公共性主要是指政府的公共政策符合公共利益的程度。[4](P48)在多元社會(huì)中，政府的公共性往往通過社會(huì)的共同利益來(lái)具體體現(xiàn)。政府的公共性要求行政組織及其公職人員應(yīng)秉持為公民服務(wù)的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰，著眼于社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)、根本、全局的利益從事公共活動(dòng)，并在公共活動(dòng)中，設(shè)置較為完善的公民參與機(jī)制。對(duì)于作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的政府而言，要鞏固其合法性基礎(chǔ)，就必須按照公民的意愿和公共利益的要求，面向全社會(huì)和全體公民制定和執(zhí)行公共政策，提供公共物品，維護(hù)公共秩序。

政府應(yīng)該以公共利益為依歸，但是，政府作為利益主體，其經(jīng)濟(jì)理性使政府在公共活動(dòng)中也會(huì)追求部門利益。這種部門利益的特征是：第一，隱蔽性。政府以公共權(quán)力主體的身份開展公共活動(dòng)，以公共利益之名追求部門利益。第二，壟斷性。政府通過對(duì)部分公共權(quán)力的壟斷來(lái)謀取部門利益。第三，封閉性。其利益只在內(nèi)部分配，因而政府部門往往形成利益集團(tuán)。第四，膨脹性。政府也有強(qiáng)烈的利益沖動(dòng)，在公共活動(dòng)中力圖實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化[5](P50)。顯然，政府部門利益的存在會(huì)造成政府與公民關(guān)系的隔膜與疏離，引發(fā)公民對(duì)政府的不信任甚至對(duì)抗，從而削弱政府的合法性基礎(chǔ)，甚至引起政府的合法性危機(jī)。政府的合法性基礎(chǔ)是公共利益。在公共活動(dòng)中，要使社會(huì)公共利益最大化，必須維護(hù)政府的權(quán)威，提升政府的合法性。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑就是擴(kuò)大公民的政治參與。公民有效的政治參與對(duì)于鞏固政府的合法性具有積極的作用：

（1）公民積極的政治參與能增強(qiáng)公民對(duì)政府權(quán)威的認(rèn)同。公民的政治參與是以公民對(duì)政府權(quán)威的認(rèn)同為其心理基礎(chǔ)的。公民的政治參與能夠使公民產(chǎn)生權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)以及對(duì)于某一特殊社群的歸屬感，從而認(rèn)同現(xiàn)在的政治體系和政府權(quán)威。

（2）公民的政治參與可以提高政府的效能，鞏固政府的合法性基礎(chǔ)。政府的效能依賴于政府對(duì)社會(huì)的政治輸出，而政治輸出是否有效，取決于政府的政治輸出是否能夠滿足社會(huì)的需要，取決于政府是否了解社會(huì)的需求。政府獲取有效信息的方式和途徑有很多，其中，公民參與決策時(shí)所表達(dá)出來(lái)的利益需求則是政府獲取信息的最重要方式。在公民的政治參與過程中，政府對(duì)社會(huì)各種分散的、繁雜的需求信息進(jìn)行整合，并以此為基礎(chǔ)制定和執(zhí)行公共政策，使公共政策代表社會(huì)公共利益。這有助于重新調(diào)整政府與公民的關(guān)系，體現(xiàn)政府的公共性，增強(qiáng)其合法性基礎(chǔ)。

（3）公民的政治參與可以增進(jìn)公民對(duì)公共政策的認(rèn)同，從而有助于公共政策的順利推行。公共政策能否成功實(shí)施取決于公民對(duì)公共政策的認(rèn)同程度。只有使公民產(chǎn)生廣泛的政策認(rèn)同感，公共政策的實(shí)施才會(huì)產(chǎn)生實(shí)際的效能。而且，公共政策的實(shí)施效果，只有回到社會(huì)中去檢驗(yàn)，才能發(fā)現(xiàn)其是否符合社會(huì)的實(shí)際需要，從而對(duì)公共政策進(jìn)行調(diào)整或者終止。

2.公民積極的政治參與有助于彌補(bǔ)政府決策的有限理性

赫伯特·西蒙認(rèn)為，決策者的理性處于完全理性和完全非理性之間，是一種有限理性。決策者的知識(shí)有限，既不可能掌握全部信息，也無(wú)法認(rèn)識(shí)決策的詳盡規(guī)律；決策者的想象力和設(shè)計(jì)能力有限，不可能列出所有替代方案；決策者的價(jià)值取向復(fù)雜多元，甚至互相抵觸，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，有限理性限制決策者作出完全理性的決策，只能在有限理性的范圍內(nèi)作出決策[6](P26)。

在政府的行政管理活動(dòng)中，政府決策的有限理性主要是由以下原因造成的。一是環(huán)境的不確定性。公共政策受制于特定環(huán)境的約束，環(huán)境的不確定性是客觀存在的。諸如政治環(huán)境的變化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與經(jīng)濟(jì)利益的分化，文化環(huán)境與社會(huì)環(huán)境的變遷，錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境，自然災(zāi)害等不可抗力因素都會(huì)極大地影響公共政策。環(huán)境的不確定性既影響公共政策的效力，又對(duì)公民的參與行為產(chǎn)生深刻的影響。二是知識(shí)和信息的有限性。政府獲取決策所需信息以及處理信息的能力是有限的，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問題所需的全部知識(shí)與信息；也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”[7](P68)。由于價(jià)值偏見和目標(biāo)認(rèn)同的差異，政府的決策者根本不可能洞悉所有公民、組織和利益集團(tuán)的動(dòng)機(jī)、意圖和利益，不可能獲得完全充分的知識(shí)與信息。而且，知識(shí)與信息的獲取是有成本的，在收益低于成本的條件下，政府決策者只能根據(jù)有限的信息進(jìn)行決策。

公民積極的政治參與有助于彌補(bǔ)政府決策的有限理性。一是公民參與可以提出政策議題，降低政府決策的信息成本。公眾參與可以提出并確認(rèn)政府必須處理的社會(huì)公共問題，有助于公民直接、準(zhǔn)確地表達(dá)其利益偏好，從而減少信息扭曲，降低政府獲取信息的成本。二是公民參與可以為政府提供制定公共政策所必備的、有價(jià)值的信息，如公民、組織和利益集團(tuán)的動(dòng)機(jī)、意圖和利益訴求，此種信息在某種程度上降低了政府決策的不確定性。三是公民參與決策過程，可以降低政府決策的失誤。公共政策信息貫穿于全部行政管理過程，在公共組織環(huán)節(jié)較多、層次復(fù)雜的時(shí)候，信息有可能失真，此時(shí)依靠組織內(nèi)部的信息傳輸渠道可能會(huì)造成決策失誤。在政策決策過程中，方案的產(chǎn)生、論證離不開公民的參與。公共政策方案的提出、論證、討論過程實(shí)際上是一個(gè)政府與公民之間的互動(dòng)過程。公民個(gè)人及社會(huì)組織有能力就公共政策問題提出自己的見解、方案供決策者參考，必要時(shí)與之協(xié)商。這時(shí)鼓勵(lì)公民直接參與決策過程，可以減少信息被扭曲的可能，降低決策失誤。

3.公民積極的政治參與有助于促進(jìn)公共管理民主化

公民積極的政治參與是公共管理民主化的動(dòng)力和具體體現(xiàn)。民主政治的發(fā)展促進(jìn)了公民民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的覺醒，從而推動(dòng)公共管理向民主化的方向轉(zhuǎn)變。隨著公民民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，公民不再僅僅滿足于作為公共管理的客體去被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的公共政策，而是強(qiáng)烈要求向政府表達(dá)自己的意愿，具體參與公共管理的全過程，使政府的公共政策能夠充分反映公民的意愿，使公共管理能夠更充分地體現(xiàn)自己的利益。

公共管理民主化是對(duì)代議制民主的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。代議制民主是間接民主的具體體現(xiàn)形式。在代議制民主中，公共管理幾乎屬于非民主化的領(lǐng)域。而公共管理民主化則意味著以間接民主為主要特征的代議制政治民主在向以直接民主為主要特征的行政民主的方向發(fā)展。因此，衡量一個(gè)國(guó)家的民主化程度，不僅要看其代議制的發(fā)展?fàn)顩r，更要看其公共管理民主化的程度，要看公民直接參與公共管理過程的廣度與深度。

公民參與公共管理有助于促進(jìn)公民與政府之間關(guān)系的調(diào)整，從而促進(jìn)公共管理的民主化。首先是行政權(quán)力受到更多的規(guī)制，公共管理方式趨向民主化。行政機(jī)構(gòu)逐漸失去原來(lái)的特權(quán)地位而要受到法制化和標(biāo)準(zhǔn)化原則的約束。行政組織與公民個(gè)人處于平等的法律地位，行政機(jī)構(gòu)做出行政決定的方式也由行政命令轉(zhuǎn)向合同和協(xié)議。其次是行政組織的主要職能由社會(huì)管理轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，行政組織逐漸變成醫(yī)療、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面服務(wù)的供應(yīng)者，從而對(duì)服務(wù)的使用者或消費(fèi)者承擔(dān)義務(wù)。行政機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)的過程中，其行政自由裁量權(quán)受到限制，公民的授權(quán)成為公共管理的合法性來(lái)源。公共服務(wù)必然要遵守用以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的標(biāo)準(zhǔn)，而行政組織的主要職責(zé)則在于控制主要行業(yè)公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格，為使用者的申訴提供聽證會(huì)。第三是在公共管理向公民公開過程，公民通過各種渠道直接參與行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，一方面，行政組織通過各種方式讓公民表達(dá)意見，參與決策，包括在咨詢機(jī)構(gòu)中接納公民代表，在行政程序中讓公民表達(dá)意見，以行政公決方式讓公民做出決定等；另一方面，讓公民參與到規(guī)制活動(dòng)領(lǐng)域，公民參與行政決策使公共管理更加接近公民，及時(shí)回應(yīng)公民的要求。第四是保護(hù)公民權(quán)利和規(guī)制行政權(quán)力的法律制度的逐步完善。公民對(duì)政府信息的知情權(quán)、對(duì)行政程序的干預(yù)權(quán)、在既定時(shí)限內(nèi)取得行政決定的權(quán)利、對(duì)行政決策的參與權(quán)等受到相應(yīng)的法律制度的保障。公民與政府之間關(guān)系的變化必然要求公民更多地參與公共政策的制定和執(zhí)行，公共管理的民主化有助于促進(jìn)公民在公共管理活動(dòng)中主體地位的進(jìn)一步確立。

二、現(xiàn)代民主政治進(jìn)程中公民政治參與的限度分析

公民的政治參與能夠產(chǎn)生很多積極的效能，為政府和社會(huì)帶來(lái)許多實(shí)際的收益。但是，在民主政治進(jìn)程中公民的政治參與還存在許多限制性因素。

1.參與者的知識(shí)障礙

隨著現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的日益復(fù)雜化，公共管理所涉議題往往具有較高的技術(shù)性或?qū)I(yè)化程度，社會(huì)公共問題的解決涉及大量的專業(yè)知識(shí)與技術(shù)手段。公共管理的這一特征要求參與公共管理的公民具有較高的教育程度和一定的專業(yè)知識(shí)和技能。否則，社會(huì)公共問題的專業(yè)化就可能約束公民政治參與，限制公民參與的深度和廣度。

如同決策者的有限理性一樣，作為個(gè)體的公民存在著難以克服的知識(shí)障礙。一是專業(yè)知識(shí)的有限性。相對(duì)于社會(huì)公共問題所涉知識(shí)領(lǐng)域的廣度和深度而言，參與者的知識(shí)總是有限的。二是信息的有限性。由于時(shí)間和精力的限制，參與者僅僅把社會(huì)公共問題的部分信息當(dāng)作對(duì)象，未經(jīng)知覺的信息被排除在參與者的認(rèn)知范圍之外。三是參與技術(shù)的有限性。由于政治傾向的差異，參與者可能存在抵抗政府的不良情緒；參與教育的欠缺，可能導(dǎo)致公民不了解公共管理的運(yùn)作機(jī)制，不知道如何與行政人員進(jìn)行交流、溝通與合作。

2.公民的政治冷漠

公民的政治冷漠是公民參與的主要障礙之一。公民的政治冷漠主要源于以下因素：一是公民日常生活的現(xiàn)實(shí)障礙。公民雖有更多政治參與意愿，但是公民日常生活的壓力如交通、時(shí)間約束、家庭結(jié)構(gòu)、家庭成員的勞動(dòng)力數(shù)量、兒童看護(hù)以及經(jīng)濟(jì)衰退等因素都可能限制公民實(shí)際的參與行動(dòng)。繁重的日常生活不僅使公民無(wú)法實(shí)現(xiàn)政治參與，也可能會(huì)產(chǎn)生拒絕參與的態(tài)度和政治冷漠情緒；二是“理性的無(wú)知”所導(dǎo)致的“搭便車”行為。公民追求個(gè)人效用最大化的經(jīng)濟(jì)理性是公民參與政治活動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)因。但是，公共物品的公共性為“搭便車”現(xiàn)象的廣泛存在提供了可能。公民的政治參與需要支付一定的時(shí)間、精力甚至金錢等成本。在不需要支付參與成本卻可以享受他人參與所帶來(lái)的收益時(shí)，公民的經(jīng)濟(jì)理性就導(dǎo)致公民作出不作為的理性選擇，即“理性的無(wú)知”?！袄硇缘臒o(wú)知”是一種普遍性的策略行為，在民主政治進(jìn)程中，往往表現(xiàn)為一種消極和冷漠的態(tài)度；三是行政集權(quán)以及行政組織的科層化對(duì)公民參與的排斥。高度科層化的公共組織為追求管理效率，使得公共政策的決策權(quán)日益集中于行政人員和專家之手。顯然，行政組織的科層化和決策權(quán)的集中限制了公民參與的深度和廣度。

3.行政人員的否定態(tài)度

公民的參與權(quán)利和行政人員作為行政決策者的權(quán)威之間存在著一種必然的緊張關(guān)系，行政人員對(duì)待公民參與的不合作的消極態(tài)度就成為公民參與的主要障礙。行政人員對(duì)公民參與的否定態(tài)度源自行政人員對(duì)公民參與的負(fù)面看法：一是公民參與可能造成管理遲滯和繁文縟節(jié)等負(fù)面效果，公民參與的發(fā)展會(huì)增加無(wú)效率現(xiàn)象。行政人員往往認(rèn)為公民沒有制定公共政策的能力，沒有明確的政策偏好，而且，公民過于冷漠和缺少組織性，無(wú)法有效參與公共政策；二是公民參與所產(chǎn)生的最根本的問題是可能對(duì)社會(huì)控制產(chǎn)生一定的威脅。因此，行政人員出于穩(wěn)定發(fā)展和減少動(dòng)亂的考慮，對(duì)于公民參與的要求不夠重視；三是公民參與可能威脅行政人員作為公共管理決策者的權(quán)威。為了維護(hù)自己的權(quán)威地位，行政人員往往片面強(qiáng)調(diào)“專業(yè)人員”和“專家”、“精英”治國(guó)。莫舍指出：“公共職業(yè)專門化的共有特征之一就是這些專業(yè)團(tuán)體總是希望抬高他們的身價(jià)，并且加深他們作為一種專業(yè)在社會(huì)上的印象。他們經(jīng)常所采用的手段是把某種工作說成是他們所獨(dú)占的領(lǐng)域，其二就是強(qiáng)調(diào)其工作內(nèi)容，特別是強(qiáng)調(diào)從就業(yè)前就需要進(jìn)行科學(xué)技能培訓(xùn)的準(zhǔn)備工作?！瓕I(yè)精華同時(shí)也是政府中的基本決策人，構(gòu)成該職業(yè)團(tuán)體的核心。”[8](P339)

4.公民政治參與的制度障礙

公民政治參與制度的局限性往往成為公民政治參與的障礙。一是公共管理的信息被政府控制。公共管理的信息由政府控制，信息從公共管理專家流向公民，參與過程中的溝通行為成為一種單向活動(dòng)。當(dāng)信息處于被政府管理、控制和操縱的狀態(tài)時(shí)，公民只能獲得有限的政府信息，這就對(duì)公民的參與能力構(gòu)成了限制。二是參與方法的制度安排難以保障公民與行政人員之間進(jìn)行充分的交流與溝通。公共聽證會(huì)和公民會(huì)議制度旨在說服而非促進(jìn)溝通，這阻礙了各方有意義的相互交流。公民咨詢會(huì)、公民座談會(huì)等參與機(jī)制的局限性主要在于，參與者可能對(duì)某些問題存在偏見，參與者與公共行政人員難以形成政策共識(shí)。民意調(diào)查機(jī)制雖然可以及時(shí)地匯集公民的意見，但卻沒有考慮公民與行政人員之間的互動(dòng)關(guān)系。三是行政組織的科層制剛性妨礙公民的參與。行政組織通過科層化集中進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制，進(jìn)而獲得管理效率。但是，行政組織的集中控制模式使得立法和決策被行政組織和行政專家所主導(dǎo)，行政組織的寡頭化傾向難以避免，這就造成了公民政治參與的困境。

三、提高現(xiàn)代民主政治中公民政治參與效能的對(duì)策分析

有效的公民政治參與必須具備三個(gè)要素即開放的行政結(jié)構(gòu)和過程、對(duì)公民政治參與持肯定態(tài)度的行政人員、具有較高參與意識(shí)和較強(qiáng)參與能力的公民。僅僅強(qiáng)調(diào)一個(gè)方面不能實(shí)現(xiàn)真正的參與。如果不進(jìn)行行政體制改革，公民權(quán)利必然會(huì)陷入困境，不改變公民和行政人員之間的權(quán)力關(guān)系而片面開展旨在增加參與行為的行政改革也會(huì)遇到很多問題。因此，在民主政治進(jìn)程中要實(shí)現(xiàn)有效的公民政治參與，使公民政治參與具有實(shí)際的效能，就必須重視與參與相關(guān)的三大要素，從以下三個(gè)方面進(jìn)行改革。

1.對(duì)公民進(jìn)行參與教育，克服參與的知識(shí)障礙

公民的參與意愿是公民意識(shí)的直接體現(xiàn)，較高的參與意愿和自覺的公民意識(shí)是公民政治參與的前提和基礎(chǔ)。公民的參與意愿與參與意識(shí)的價(jià)值在于，外化為自覺的參與活動(dòng)，并對(duì)公共管理運(yùn)行的方向、過程和結(jié)果產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的影響。參與意愿與參與意識(shí)是公民民主意識(shí)的核心內(nèi)容，公民的參與意愿與參與意識(shí)越強(qiáng)烈、越自覺，參與的行為越廣泛、越深入，公共管理民主化的程度就越高。反之，公民的消極參與就會(huì)降低公民政治參與的實(shí)際效能。

對(duì)公民進(jìn)行參與教育的目的是培養(yǎng)公民的參與意識(shí)，提高公民的參與能力。對(duì)公民進(jìn)行參與教育需要從以下幾個(gè)方面著手：首先，進(jìn)行參與意識(shí)教育，培養(yǎng)公民政治參與公共事務(wù)的意識(shí)與興趣，使公民了解公共管理的必要性，消除公民抵抗政府的不良情緒，真誠(chéng)地尋找行之有效的與政府開展合作的參與方式。其次，對(duì)公民進(jìn)行參與權(quán)益教育，在高中教育和高等教育中更加強(qiáng)調(diào)公民權(quán)益，使公民轉(zhuǎn)變觀念，讓公民意識(shí)到每個(gè)人都享有參與公共管理的權(quán)利，從而產(chǎn)生內(nèi)在的主動(dòng)參與意識(shí)。最后，進(jìn)行參與能力教育，教育公民認(rèn)識(shí)政府的制度、法律，向公民傳授具體的組織和研究技能，教育公民怎樣在制度內(nèi)行動(dòng)，如何處理與制度的關(guān)系，包括集會(huì)、溝通技巧、研究和統(tǒng)計(jì)技能、政策的形成、執(zhí)行與監(jiān)督等等。有了共同的知識(shí)基礎(chǔ)，公民和行政人員就能從公共決策的起始階段（確定政策議題）形成合作，同時(shí)公民和行政人員還可以共同致力于探討調(diào)查研究方法和問題解決技術(shù)的開發(fā)和使用，從而提高公民政治參與的技能，增強(qiáng)公民政治參與的有效性。

2.培訓(xùn)行政人員，把行政人員從專業(yè)的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣竦暮献骰锇?/p>

行政人員是行政體系和公民之間的中介。在公共管理的制度框架內(nèi)，行政人員扮演著管理者和專家的角色。由于行政體制對(duì)行政人員中心地位的保障以及行政人員工作局限和視野狹隘等原因，行政人員不愿與公民共享決策權(quán)力，而是依靠自己的技術(shù)和專業(yè)知識(shí)承擔(dān)自己在公共管理過程中的應(yīng)然角色。在行政人員占主導(dǎo)地位的參與模式中，公民政治參與只具有象征意義。

為了實(shí)現(xiàn)有效的公民政治參與，必須改變教育和培訓(xùn)行政人員的方式，重新定義公共管理中專家的角色，把行政人員從專業(yè)的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣竦暮献骰锇?。首先，除了公共管理專業(yè)本科和碩士階段所接受的專業(yè)知識(shí)和技能之外，行政人員還需要加強(qiáng)公共管理過程和人際交往技能方面的訓(xùn)練，包括輔助服務(wù)、團(tuán)隊(duì)組建、組織發(fā)展、交流以及人際交往、增強(qiáng)合作、自我學(xué)習(xí)等各項(xiàng)技能。其次，行政人員需要重新審視自身的公共權(quán)力觀念和實(shí)際管理行為。在公共對(duì)話中行政人員需要變成合作的參與者，從一種利己的動(dòng)機(jī)，即自我關(guān)懷、自我保護(hù)、自我謀利、壟斷權(quán)力，轉(zhuǎn)向一種關(guān)懷參與與合作的意圖，即需要明確權(quán)力與政府是基于保障公民權(quán)利的需要而產(chǎn)生的[9](P65)。最后，教育行政人員在日常生活情景中改變自己的行為方式。行政人員要主動(dòng)走到公民之中，與公民開展交流與溝通，而不是要求公民來(lái)到官員之間。行政人員不能將自己的生活與工作隔離開，應(yīng)該把自己看作是參與者。同時(shí)注重宣傳工作，使人們可以及時(shí)地了解信息。

3.優(yōu)化行政結(jié)構(gòu)和過程，構(gòu)建完善的公民政治參與機(jī)制

行政結(jié)構(gòu)和過程是影響公民政治參與的主要因素之一。一種靜態(tài)的、封閉性的行政結(jié)構(gòu)和行政過程可能會(huì)阻斷公民政治參與，從而成為公民政治參與的過程性障礙。如果行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式不發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，那么就很難實(shí)現(xiàn)真正的公民政治參與，反而會(huì)導(dǎo)致行政人員和公民之間產(chǎn)生相互排斥甚至對(duì)抗的不良情緒[9](P66)。因此，要改進(jìn)公民政治參與的過程，就需要調(diào)整行政結(jié)構(gòu)與行政過程，使之從靜態(tài)的、反應(yīng)性的行政程序向一種動(dòng)態(tài)的、協(xié)商性的行政程序轉(zhuǎn)型。一是行政組織要努力實(shí)現(xiàn)正式制度和程序的民主化。首先，建立彈性的會(huì)議安排制度，為公民創(chuàng)造多元的參與機(jī)會(huì)。其次，建立公民政治參與的財(cái)政資源保障機(jī)制，為公民政治參與公共管理提供必要的物質(zhì)和資金保障。再次，建立決策民主化機(jī)制，確保所有參與者擁有平等的對(duì)話權(quán)，并將公民置于緊貼議題的位置，讓公民參與從議題確定到?jīng)Q策產(chǎn)生的整個(gè)協(xié)商過程。只有這樣，公民才能處于公共管理過程的中心且與公共管理議題直接相關(guān)，公民才能擁有及時(shí)、平等的機(jī)會(huì)去影響政策過程和決策結(jié)果。最后，建立行政人員與公民之間平等交流的機(jī)制。民主是解釋真正參與重要性的一個(gè)最核心的證明要素，所有參與者擁有平等的對(duì)話權(quán)且任何一方都不具有控制另一方的特權(quán)就成為真正公民政治參與的核心要素[9](P56)。

總之，真正的公民政治參與可以產(chǎn)生眾多的社會(huì)政治效益，不僅有助于促進(jìn)公共管理的民主化，提升政府的合法性，而且可以彌補(bǔ)政府有限理性的不足，促使政府制定出更好的政策，從而獲得更多的社會(huì)與環(huán)境收益。但是，公民政治參與過程所涉及的參與主體、行政人員、行政機(jī)構(gòu)與過程等三個(gè)核心要素都存在難以克服的局限性。因此，要實(shí)現(xiàn)真正有效的公民政治參與，就必須加強(qiáng)公民政治參與教育，重新培訓(xùn)行政人員，改革行政結(jié)構(gòu)與過程，從而克服公民政治參與的障礙，提高公民政治參與的效能。

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（責(zé)任編輯 葉劍鋒）

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李見順（1967-），男，湖北巴東人，三峽大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授、政治學(xué)博士，主要研究政治學(xué)理論與方法。

2011-10-15

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.06.005