孫青平，吳傳毅

（1.上海政法學(xué)院，上海 201701；2.湖南行政學(xué)院，湖南長沙 410006）

·法學(xué)研究·

人民調(diào)解制度的現(xiàn)實困境及完善

孫青平1，吳傳毅2

（1.上海政法學(xué)院，上海 201701；2.湖南行政學(xué)院，湖南長沙 410006）

人民調(diào)解制度是我國民間調(diào)解的延續(xù)和發(fā)展，它曾在化解糾紛、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、預(yù)防犯罪、維護(hù)穩(wěn)定、宣傳法制等方面發(fā)揮了不可替代的作用。但進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期以來，人民調(diào)解的作用明顯下降。造成此種現(xiàn)象的原因有理論上的誤區(qū)、社會結(jié)構(gòu)的變遷、傳統(tǒng)倫理道德體系的解體、人民調(diào)解制度的創(chuàng)新不足、多元化糾紛解決機制不協(xié)調(diào)等。為此，需要科學(xué)定位人民調(diào)解的性質(zhì)和功能，完善人民調(diào)解的程序，加強人民調(diào)解的隊伍建設(shè)，保障人民調(diào)解的活動經(jīng)費，拓寬人民調(diào)解的受案范圍，解決好多元化糾紛解決機制的對接與配合。

人民調(diào)解制度；現(xiàn)實困境；制度完善

當(dāng)前，我國社會正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。國內(nèi)以民生問題為主的人民內(nèi)部矛盾較為突出，貧富差距、城鄉(xiāng)差距、分配差距、社會保障、勞動就業(yè)等問題引發(fā)的矛盾糾紛增多，對和諧社會建設(shè)帶來不利影響。面對新型化的糾紛類型和日益膨脹的糾紛數(shù)量，黨的十六屆四中全會提出了“構(gòu)建社會主義和諧社會”的重要論斷，要求及時、妥善、有效地處理各種社會糾紛，建立一套全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展的糾紛化解機制。為此，我們應(yīng)站在構(gòu)建和諧社會的高度，重新審視人民調(diào)解制度，實現(xiàn)人民調(diào)解制度的與時俱進(jìn)。

一、人民調(diào)解制度的現(xiàn)實困境

人民調(diào)解曾以其方便快捷、靈活有效的方式，在化解矛盾、平息糾紛、促進(jìn)團(tuán)結(jié)、維護(hù)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用，被西方國家譽為“東方經(jīng)驗”、“東方之花”。但是，改革開放以來，伴隨著司法現(xiàn)代化的進(jìn)程，學(xué)界對傳統(tǒng)的法律文化及法律制度進(jìn)行了全面反思和顛覆，訴訟觀念不斷強化，調(diào)解日漸邊緣化，開始進(jìn)入“訴訟時代”。正是在“司法現(xiàn)代化”的背景之下，人民調(diào)解制度受到質(zhì)疑和壓制，日漸衰落，陷入了前所未有的困境。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期以來，人民調(diào)解的作用明顯下降，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是調(diào)解組織和調(diào)解糾紛的數(shù)量下降（見表1）；二是調(diào)解解決的糾紛與訴訟的比例下降（見表2）。1980年至1985年6年時間，全國人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛4200多萬件，平均每年600多萬件，相當(dāng)于同期人民法院一審民事案件數(shù)量的10倍。但到2005年人民調(diào)解處理的糾紛案件僅為448萬件，與人民法院一審受理的民事案件總數(shù)436萬件基本持平[1](P25)，人民調(diào)解處理的民事糾紛數(shù)量由20世紀(jì)80年代與法院一審民事受案數(shù)的17：1 下降為1：1[2](P24)。

表1 20世紀(jì)90年代以來調(diào)解的發(fā)展趨勢①參見《中國法律年鑒》。

表2 20世紀(jì)90年代以來訴訟的增長

從列表中可以清晰看到：人民調(diào)解組織在萎縮，處理糾紛的數(shù)量在下降，而且這種萎縮與下降是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、糾紛數(shù)量急劇增長的背景下發(fā)生的，它暴露出我國人民調(diào)解制度的不足。值得一提的是，面對紛繁復(fù)雜的社會矛盾以及有限的司法資源，西方國家卻一反“司法的現(xiàn)代化”，轉(zhuǎn)而尋找其他的糾紛解決方式，于是，替代性糾紛解決機制便歷史性地登上了西方司法制度的舞臺，在西方高度發(fā)達(dá)的訴訟文化中占據(jù)一席之地，并發(fā)揮著極其重要的作用。

二、人民調(diào)解制度弱化的原因

1.理論上的誤區(qū)

作為一種法律制度，人民調(diào)解制度的產(chǎn)生和運作與當(dāng)時的政治實踐分不開，同黨的主要意識形態(tài)的建立密切相關(guān)[3](P199)。作為一種政治工具，人民調(diào)解從其產(chǎn)生之日起，就承載了平息矛盾、預(yù)防犯罪、教育群眾等諸多政治功能，其矛盾的化解和糾紛解決的目的性價值被忽略。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變、依法治國方略的確定，人們的權(quán)利意識日漸蘇醒。在倡導(dǎo)司法權(quán)威的純法治主義思潮影響下，社會主流的法律意識將法治一方主體片面理解為國家正式法律組織機構(gòu)和司法人員，而忽視了非正式法律組織機構(gòu)及其人員的作用，人們高舉著民主和權(quán)利的大旗，帶著對訴訟機制的迷信，走上了訴訟萬能的誤區(qū)。人民調(diào)解則被視為落伍的、與現(xiàn)代法治精神相悖的“舊衣服”而遭到冷落，并逐漸被邊緣化。

2.社會結(jié)構(gòu)的變遷

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立以及工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民以前所未有的規(guī)模向城市流動，原有的村落歸屬感和依賴感逐漸減弱。伴隨著企業(yè)的改制，城市人也從“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)化，原有的共同體被打破，新的共同體尚未形成，以契約為基礎(chǔ)的社會關(guān)系及由此形成的陌生人社會正逐步取代以血緣、居住地或單位為基礎(chǔ)的社會關(guān)系及相應(yīng)的熟人社會、鄉(xiāng)土社會，人際關(guān)系發(fā)生了改變，由原來的親近和相互依賴關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧捅舜霜毩⒌年P(guān)系，甚至還有許多流動人口游離于社會組織之外。這種社會結(jié)構(gòu)的變化強烈沖擊著人民調(diào)解制度賴以存在的社會基礎(chǔ)，使傳統(tǒng)的說服、教育、規(guī)勸難以奏效，制約著人民調(diào)解作用的發(fā)揮。從根本上說，新型的有凝聚力的自治共同體的形成，將是人民調(diào)解重新振興的開始[4](P506)。

3.傳統(tǒng)倫理道德體系的解體

市場經(jīng)濟(jì)是一個允許和鼓勵人們追求個人利益的時代，當(dāng)人們個人利益得以實現(xiàn)時，社會和國家利益相應(yīng)得到實現(xiàn)。與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的工業(yè)文明有自己的倫理道德體系。工業(yè)文明在倡導(dǎo)科學(xué)民主法治的同時，打破了農(nóng)耕文明的平和與寧靜、溫情與人倫。從一定意義上講，市場經(jīng)濟(jì)讓人類步入了一個泛功利化時代，人們對經(jīng)濟(jì)利益的追逐和人文教育的滯后，導(dǎo)致了協(xié)商與合作精神的退化，致使寬容與妥協(xié)價值貶值。市場經(jīng)濟(jì)的沖擊使傳統(tǒng)的人際關(guān)系準(zhǔn)則、傳統(tǒng)的道德倫理規(guī)范、傳統(tǒng)的價值信仰體系逐步解體，人們道德水平日漸降低，誠實信用與協(xié)商合作精神嚴(yán)重衰退，人民調(diào)解的社會倫理道德基礎(chǔ)發(fā)生了動搖。加之我國的市場經(jīng)濟(jì)體制尚不成熟，社會自治組織和自律機制的缺失，進(jìn)一步導(dǎo)致了人民調(diào)解作用的弱化。

4.人民調(diào)解制度創(chuàng)新不足

在社會轉(zhuǎn)型時期，舊的社會組織不斷分化、瓦解，新的社會組織不斷生成，新型的復(fù)雜的糾紛不斷發(fā)生，社會矛盾急劇增加，人們的思想觀念發(fā)生了嬗變。美國學(xué)者亨廷頓闡述了這樣一個思想：經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一種社會動員，提高人們對生活的期望，當(dāng)社會動員快于經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，人們就會因為不滿足而產(chǎn)生社會挫折感。當(dāng)前，這種社會挫折感普遍存在，從而使社會矛盾和糾紛大幅度增加。這些對人民調(diào)解提出了新的更高的要求：不僅是要調(diào)處當(dāng)事人之間的矛盾和糾紛，還要對當(dāng)事人的心理進(jìn)行疏導(dǎo)。而我國的人民調(diào)解制度卻墨守成規(guī)，缺失應(yīng)有的與時俱進(jìn)，導(dǎo)致其越來越不適應(yīng)形勢和時代發(fā)展的需要。同時，已經(jīng)出臺的人民調(diào)解法并沒有對人民調(diào)解制度作根本性的修改，只是在組織形式完善、糾紛機制對接、調(diào)解效力、執(zhí)行力等方面作出了些許改動，它推動不了人民調(diào)解制度作用的發(fā)揮。

第一，缺乏規(guī)范的程序保障。人民調(diào)解以靈活性著稱，沒有明確規(guī)范的程序。這雖然為調(diào)解機制的快速有效運行提供了條件，但同時也會導(dǎo)致調(diào)解過程中隨意性較大，程序價值未能得到有效體現(xiàn)。在當(dāng)前道德滑坡、社會風(fēng)氣不好的大環(huán)境下，這些無疑加劇了調(diào)解活動中腐敗的發(fā)生，給調(diào)解結(jié)果的公正性抹上一層濃厚的陰影。當(dāng)調(diào)解缺乏必要的程序設(shè)計、賦予調(diào)解人員過大的自由裁量權(quán)等問題出現(xiàn)時，無疑會破壞人們對調(diào)解的信任。同樣，由于缺失對調(diào)解程序的規(guī)范，就會導(dǎo)致實踐過程中調(diào)解程序的千差萬別。當(dāng)然，強調(diào)規(guī)范化的運作會比較僵化、缺乏靈活性，如嚴(yán)格的書面申請、庭式調(diào)解方式等，與人民調(diào)解與生俱來的貼近群眾、簡便易行的特性也不盡吻合，但這只是事物發(fā)展中無法回避的取舍。

第二，脫離實際的性質(zhì)和功能定位?！睹袷略V訟法》第16條第1款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織?！比欢?，法院作為獨立的審判機關(guān)，應(yīng)恪守“不告不理”原則，以避免先入為主。為嚴(yán)守中立，法院既不能也沒有必要對調(diào)解活動進(jìn)行指導(dǎo)。此外，將調(diào)解委員會定義為“群眾性組織”，把調(diào)解視為自治性活動，對村（居）民調(diào)解委員會來說沒有異議，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的糾紛調(diào)解組織就有問題。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的糾紛調(diào)解組織原本就不是“群眾性組織”，其調(diào)解人員一般是國家公務(wù)員，其作用和職能以及工作程序都是制度化的，他們只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的一部分，而且要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。又如，隨著社會的發(fā)展，人民調(diào)解委員會這一單一的組織形式和調(diào)解范圍，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會發(fā)展的需求，因此，在人民調(diào)解組織的基礎(chǔ)上又出現(xiàn)了新的調(diào)解組織，比如，集貿(mào)市場調(diào)解委員會、消費者協(xié)會以及具有行業(yè)特點的調(diào)解組織，這些調(diào)解組織的調(diào)解對象、內(nèi)容、范圍已大大突破了自治的范疇，如何規(guī)范、明確這些新興調(diào)解組織的地位、對象、范圍等，都是立法時亟待解決的問題。

第三，調(diào)解人員素質(zhì)偏低。從目前情況來看，人民調(diào)解委員會的委員多為當(dāng)?shù)氐赂咄氐哪觊L者或基層自治組織的成員。他們主要依靠對當(dāng)?shù)鼐用竦牧私狻Φ胤綉T例和規(guī)范的熟悉及自身的生活經(jīng)驗和個人的影響力進(jìn)行糾紛調(diào)解，基層人民政府和法院極少進(jìn)行指導(dǎo)培訓(xùn)。如北京市石景山區(qū)的2279名調(diào)解委員中，年齡在50歲以上的占1727人，具有大專以上學(xué)歷的僅228人，高中文化程度的446人，初中以下的達(dá)1605人。除司法局工作人員兼任的調(diào)解員外，其他人員均未受過系統(tǒng)法律教育[3](P508)。這種缺乏制度保障的個人權(quán)威型調(diào)解模式在面對當(dāng)今社會結(jié)構(gòu)的全面調(diào)整、利益分配機制的重新架構(gòu)時，其作用日趨弱化。

第四，調(diào)解協(xié)議的效力缺失。調(diào)解協(xié)議是記錄雙方當(dāng)事人糾紛的解決所達(dá)成合意的書面協(xié)議，是雙方當(dāng)事人達(dá)成一致協(xié)議的憑證，是人民調(diào)解委員會調(diào)解成功的憑證，也是雙方當(dāng)事人履行義務(wù)的憑證[5](P523)。《民事訴訟法》第16條和《人民調(diào)解委員會組織條例》第9條一方面規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行調(diào)解協(xié)議，另一方面又都規(guī)定達(dá)成協(xié)議后反悔的，可以向人民法院起訴，即人民調(diào)解協(xié)議在被肯定的同時又受到可以“反悔”的否定。這種表述存在語義矛盾，缺乏可操作性，失去了法律應(yīng)有的嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范。最高人民法院2002年9月頒布的《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議民事案件的若干規(guī)定》，通過規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議的合同性質(zhì)，強化了協(xié)議的法律效力，具有一定的積極意義。但是，這一規(guī)定無論在理論上還是實踐上都可能面臨一些問題，都會造成悖論，從而影響人民調(diào)解作用的發(fā)揮[6](P49-50)，而新出臺的人民調(diào)解法也沒有解決好這一問題。

第五，調(diào)解資金的嚴(yán)重短缺。根據(jù)《人民調(diào)解委員會組織法》的規(guī)定，人民調(diào)解組織系群眾性自治組織，這一定性使人民調(diào)解與政府相分離，人民調(diào)解不能列入行政管理編制享受財政撥款；同時，由于我國人民調(diào)解實行不收費制度，致使調(diào)解工作陷入無經(jīng)費的困境。這種免費制度源于革命根據(jù)地及解放初期的政治需要，在解決糾紛、減少沖突、緩和矛盾、維持穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)人民中起到了積極作用。但是，也引發(fā)了當(dāng)事人不尊重人民調(diào)解、把人民調(diào)解作為討價還價的機會或拖延時間的手段等問題的出現(xiàn)，并產(chǎn)生調(diào)解工作經(jīng)費緊張、效率低下以及優(yōu)秀調(diào)解人員流失的負(fù)面影響。我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)乃至思想意識都發(fā)生了巨變，必然要求各項制度建設(shè)隨之而作出相應(yīng)的改變，墨守成規(guī)的做法顯然不合時宜。

第六，多元化糾紛解決機制不協(xié)調(diào)。多元化的矛盾必然要求多元化、多層次的糾紛解決機制，多元化、多層次的糾紛解決機制也必然要求內(nèi)在的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。我國當(dāng)前存在傳統(tǒng)的人民調(diào)解、新興的社會中介調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟調(diào)解、仲裁及訴訟等多種調(diào)解方式，但對各種方式在受案范圍、效力以及彼此關(guān)系等問題上都不甚明了。特別是人民調(diào)解未能與訴訟實現(xiàn)有效銜接，這在一定程度上影響了人民調(diào)解協(xié)議的效力及人們對人民調(diào)解的信賴。而新出臺的人民調(diào)解法只是規(guī)定基層人民法院、公安機關(guān)對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛,可以在受理前告知當(dāng)事人申請人民調(diào)解；人民調(diào)解委員會對調(diào)解失敗的糾紛,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護(hù)自己的權(quán)利。由此可見，它仍然沒有解決好這一困惑已久的難題。

三、完善我國人民調(diào)解制度的思考

我國的人民調(diào)解制度有多部法律規(guī)定，但都不完備，且過于原則，缺乏國家基本法層面的立法。面對日新月異的新形勢，我國建立在計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的人民調(diào)解顯然已不適應(yīng)時代的潮流、歷史的需要，影響了人民調(diào)解工作的健康發(fā)展。因此，應(yīng)結(jié)合我國實際情況，總結(jié)我國人民調(diào)解的歷史經(jīng)驗，借鑒國外、境外訴外調(diào)解的成功做法，以《憲法》、《民事訴訟法》等法律為依據(jù)，制定《人民調(diào)解法》，并對《民事訴訟法》等法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)修改，對人民調(diào)解的性質(zhì)、對象、范圍、形式、管理、保障、程序以及組織機構(gòu)和調(diào)解人員的設(shè)置、職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等進(jìn)行明確規(guī)定，推進(jìn)人民調(diào)解的規(guī)范化、制度化、專業(yè)化、社會化建設(shè)，為發(fā)揮人民調(diào)解在構(gòu)建和諧社會進(jìn)程中的作用奠定良好基礎(chǔ)。

1.科學(xué)界定性質(zhì)和功能

我國的人民調(diào)解制度發(fā)展到今天，由于缺乏法律的充分支持和物質(zhì)條件的切實保障，已經(jīng)陷入了尷尬困境。在實踐中，各種自發(fā)的、利用國內(nèi)外或境外捐助資金或自籌資金進(jìn)行“民間調(diào)解”的組織如雨后春筍般涌現(xiàn)，在糾紛解決中發(fā)揮了重要作用，但卻不為我國傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度所涵蓋，其活動也無所規(guī)制，造成了事實與法律的悖論。人民調(diào)解無論是從組織形式還是調(diào)解對象、內(nèi)容和范圍等方面都已大大突破了自治的性質(zhì)，調(diào)解活動的本身已由“自治性”向“自律性”方向發(fā)展。事實上，人民調(diào)解作為一個政治色彩極其濃厚的語詞已經(jīng)失去了其生存的社會語境，應(yīng)該還其民間調(diào)解之本來面目，在加強村（居）民調(diào)解委員會的同時，逐步建立健全行業(yè)調(diào)解委員會、專業(yè)調(diào)解委員會、區(qū)域性調(diào)解委員會、聯(lián)合調(diào)解委員會以及特殊群體調(diào)解委員會等組織，把所有民間調(diào)解組織納入到統(tǒng)一的法律規(guī)制之中，構(gòu)建覆蓋全社會的民間調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，確立調(diào)解、仲裁、訴訟三足鼎立的糾紛解決格局。與此同時，剝離強加于民間調(diào)解的過多政治功能，實現(xiàn)民間調(diào)解保護(hù)權(quán)利和解決糾紛的功能單一化。其他如防止矛盾激化、維護(hù)社會穩(wěn)定作用只是調(diào)解活動的附帶產(chǎn)品，不能作為調(diào)解活動的目標(biāo)追求，從而避免民間調(diào)解成為政治附庸，真正實現(xiàn)民間調(diào)解在構(gòu)建和諧社會中的積極作用。

2.完善人民調(diào)解的程序

程序是制度化的基石。人民調(diào)解程序的構(gòu)建應(yīng)發(fā)揚人本傳統(tǒng)，以當(dāng)事人為中心，確立當(dāng)事人的主體地位，遵循被動原則、及時原則、靈活原則、保密原則。

在具體的程序設(shè)計上，既要保證調(diào)解的順利進(jìn)行和結(jié)果的公正，又不能過于剛性，破壞調(diào)解靈活方便之先天優(yōu)勢，具體可分以下幾個步驟進(jìn)行。一是當(dāng)事人申請調(diào)解，書面形式、口頭形式、電話形式、委托他人均可，盡可能給群眾以方便。二是調(diào)解員的確定，可參照仲裁的方式進(jìn)行。三是做好情況調(diào)查。與訴訟、仲裁不同，人民調(diào)解以實質(zhì)正義作為價值目標(biāo)，因此，不能以證據(jù)規(guī)則為判斷準(zhǔn)則，還應(yīng)綜合考慮社會風(fēng)俗人情、道德感情等因素。為此，調(diào)解員必須親自到糾紛發(fā)生地，向當(dāng)事人、知情人調(diào)查了解收集第一手材料，做好筆錄，并要求被調(diào)查人員簽名蓋章。如果被調(diào)查人員拒絕，應(yīng)在筆錄上予以說明。這是做好調(diào)解工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。四是調(diào)解委員會召開調(diào)解會議，制定調(diào)解方案。要制定一份科學(xué)可行的調(diào)解方案，必須要對通過調(diào)查獲得的信息進(jìn)行逐個具體分析和整體上的綜合分析[7](P121)，并要考慮可能發(fā)生的意外情況及應(yīng)對措施，確保調(diào)解順利進(jìn)行。五是調(diào)解可以不拘形式，靈活多樣，但調(diào)解人員一定要充分保障當(dāng)事人辯論的權(quán)利，滿足其傾訴的欲求，耐心細(xì)致疏導(dǎo)，明之以法、曉之以理、動之以情，促使當(dāng)事人消除隔閡，尋找共識，在雙方自愿基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議。六是調(diào)解結(jié)束。如果調(diào)解成功，調(diào)解委員會要及時制作調(diào)解協(xié)議，調(diào)解協(xié)議經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字生效；若調(diào)解不成功，調(diào)解委員會也要制作調(diào)解證明書，當(dāng)事人憑證明向法院起訴。

3.加強人民調(diào)解的隊伍建設(shè)

人民調(diào)解隊伍不穩(wěn)、素質(zhì)低下、不能適應(yīng)時代需要是我們不容回避的問題。建設(shè)一支穩(wěn)定的高素質(zhì)調(diào)解隊伍，可從以下幾個方面著手。一是建立人民調(diào)解員準(zhǔn)入制度。在遵循人民調(diào)解員基本任職資格的前提下，應(yīng)按照地域、行業(yè)調(diào)解組織的不同確定調(diào)解人員學(xué)歷、經(jīng)歷等具體任職條件。二是加強對人民調(diào)解員的培訓(xùn)。各地司法行政部門負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)人民調(diào)解員的指導(dǎo)培訓(xùn)，通過安排旁聽法庭審判、講座、專門培訓(xùn)班等形式，對調(diào)解人員不斷進(jìn)行知識更新和業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)。三是推行首席人民調(diào)解員和等級認(rèn)證制度。首席人民調(diào)解員因其具有較高的素質(zhì)，可以提高公民對人民調(diào)解的信任度，并可以在人民調(diào)解制度內(nèi)起到“傳、幫、帶”的作用。人民調(diào)解員等級認(rèn)證制可以通過考試或考核的辦法進(jìn)行等級劃分，規(guī)定不同的權(quán)利待遇，以調(diào)動調(diào)解員的工作積極性，促使其鉆研業(yè)務(wù)、提高專業(yè)水平。四是規(guī)范和鼓勵律師、基層法律工作者和中介鑒定人員參與調(diào)解中的非訴訟代理和鑒定活動。五是建立人民調(diào)解員的激勵制度和責(zé)任體系，培養(yǎng)人民調(diào)解員的職業(yè)道德感，增強調(diào)解能力。

4.保障人民調(diào)解的活動經(jīng)費

調(diào)解資金嚴(yán)重短缺是制約人民調(diào)解發(fā)展的瓶頸，它阻礙了人民調(diào)解工作的有效開展，也不利于吸收高素質(zhì)的人才參加到調(diào)解工作中來，使人民調(diào)解工作長期停留在較低水平。采取多種形式建立健全人民調(diào)解的經(jīng)費保障制度，突破資金瓶頸，是人民調(diào)解發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。為此，一是需要將人民調(diào)解的經(jīng)費納入政府預(yù)算。二是改革人民調(diào)解一律不收費的制度。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，民間糾紛的性質(zhì)發(fā)生了較大變化，道德倫理型家庭家族糾紛相對減少，商品經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)生的財產(chǎn)型糾紛日益增加。在現(xiàn)代社會中，人民調(diào)解若一律不收取費用，由他人為少數(shù)人的私權(quán)糾紛買單，不僅不合理，甚至還可能被當(dāng)事人濫用作為討價還價、拖延時間的手段。因此，針對商品經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)生的財產(chǎn)型糾紛應(yīng)收取適當(dāng)?shù)馁M用，以彌補我國人民調(diào)解工作資金的不足，這樣更符合社會的公平正義。三是推進(jìn)人民調(diào)解工作社會化。把社會能辦的事交給社會去辦，積極培育和發(fā)展行會、商會、消費者協(xié)會等新興行業(yè)調(diào)解組織，建立健全社會的專職調(diào)解機構(gòu)，政府則可以通過購買服務(wù)等方式解決人民調(diào)解經(jīng)費問題，這符合“小政府、大社會”的理念，也是社會改革發(fā)展的趨勢。四是積極宣傳，多途徑廣泛籌集社會資金。

5.拓寬人民調(diào)解的受案范圍

司法部2002年9月26日頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第20條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間，公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議的各種糾紛?！边@一規(guī)定已不能滿足社會生活的實際需要，理當(dāng)加以拓寬。首先，把法人之間的糾紛排斥在人民調(diào)解之外沒有任何根據(jù)。法人作為擬制人，是市場經(jīng)濟(jì)中最活躍、最基本、最重要的主體，其間的糾紛與個人之間的糾紛并無本質(zhì)不同，其領(lǐng)域也純屬私人領(lǐng)域，其糾紛解決方式的選擇權(quán)似乎也不應(yīng)被法律強行剝奪。其次，社會生活中有許多違反社會公共道德而引起的糾紛，既不違法、也不涉及權(quán)利義務(wù)，但都具有很大的危害性，極易激化和轉(zhuǎn)化，我國現(xiàn)行立法對此卻熟視無睹，實為不當(dāng)。其實，義重于利，關(guān)注道德層面甚于權(quán)利義務(wù)正是中國傳統(tǒng)文化中調(diào)解的本質(zhì)和精髓，我們不應(yīng)當(dāng)忽視不涉及權(quán)利義務(wù)之爭的糾紛。再次，社會矛盾呈現(xiàn)多元化趨勢，新型矛盾層出不窮，如農(nóng)民與村集體之間的承包合同糾紛、計劃生育、征收等引起的干群糾紛以及勞務(wù)糾紛、勞資糾紛、拆遷糾紛等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了民事權(quán)利義務(wù)的范圍，人民調(diào)解要勇于面對現(xiàn)實，充分發(fā)揮其解決糾紛的作用，把新型矛盾糾紛都納入到工作范圍，構(gòu)筑“大調(diào)解”格局。最后，應(yīng)當(dāng)將刑事案件納入到調(diào)處范圍。刑事調(diào)解在我國亙古有之，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，有利于犯罪人改造，確保了當(dāng)事人的合法權(quán)益。我國在建國后，特別是上世紀(jì)90年代后，對其進(jìn)行限制和禁止。但即便如此，目前我國農(nóng)村發(fā)生刑事案件后進(jìn)行私了的占農(nóng)村犯罪案件的25%以上[8](P341)?？v覽當(dāng)今世界，許多國家都允許一定范圍內(nèi)的刑事調(diào)解，我國不能無視社會現(xiàn)狀和世界趨勢。

6.解決好多元化糾紛機制的對接與配合

社會矛盾的多元化、層次化必然要求糾紛解決機制的多元化、層次化。訴訟只能作為糾紛解決的最后手段，而不可能也不應(yīng)該是唯一手段。我們當(dāng)前存在著人民調(diào)解、行政調(diào)解、法庭調(diào)解、仲裁、訴訟等多種糾紛解決方式，為保障各項糾紛解決機制的有機銜接、協(xié)調(diào)配合，在制度構(gòu)架中必須堅持以下原則。第一，獨立原則，即各種機制作為社會的合理存在都有其自身的存在基礎(chǔ)、自身價值和活動模式，在各自的領(lǐng)域中獨立運行，任何機制都不能對其進(jìn)行隨意干涉。第二，不重復(fù)原則，即糾紛的解決，除訴訟作為社會正義的最后屏障，有權(quán)依法對其他形式的活動和結(jié)果進(jìn)行審查外，當(dāng)事人可以任意自由選擇其中一種處理方式，經(jīng)選定，則不容輕意更改，一旦作出決定則應(yīng)遵守而不能再行選擇其他方式，以免重復(fù)判斷，耗費資源。第三，調(diào)解前置原則。調(diào)審分離的觀點在我國司法改革中由來已久，法院調(diào)解難免存在以壓代調(diào)的做法，且可能先入為主，影響公正判決。為此，可構(gòu)建一個以人民調(diào)解與法院審判相對接的調(diào)審分離制度，將民事調(diào)解作為民事案件的前置程序，從而取消審前調(diào)解，讓法官專心于審判。第四，司法審查原則。司法審查具有最終判定力，但是，司法審查的對象應(yīng)該是糾紛解決的結(jié)果，而非糾紛本身，否則，必將導(dǎo)致多次判斷，從而削弱其他方式的權(quán)威和效力，浪費社會資源，降低效率。具體于人民調(diào)解制度而言，就是“在承認(rèn)人民調(diào)解正當(dāng)性的前提下，經(jīng)過一定的程序設(shè)計使協(xié)議獲得一種執(zhí)行力”①參見齊金艷碩士論文：《論人民調(diào)解程序的構(gòu)建》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)2004年。。

[1]孫展.調(diào)解：沒落還是復(fù)興[J].中國新聞周刑，2007，（4）.

[2]胡澤君.人民調(diào)解工作的改革與發(fā)展[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2006，（6）.

[3]《中國法律年鑒》編輯部.中國法律年鑒（1990—2000年）[Z].北京：法律出版社，2000.

[4]范愉.非訴訟糾紛解決機制研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

[5]何文燕.民事訴訟法學(xué)[M].長沙：湖南人民出版社，湖南大學(xué)出版社，2001.

[6]楊榮新.訴訟理論與實踐[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1996.

[7]張衛(wèi)平.人民調(diào)解：完善與發(fā)展的途徑[J].法學(xué)，2002，（12）.

[8]陳光中.中國司法制度的基礎(chǔ)理論專項研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.

（責(zé)任編輯 周吟吟）

D9 25.3

A

1671-7155（2011）06-0045-06

孫青平（1973-），女，河南許昌人，上海政法學(xué)院法律系講師，武漢理工大學(xué)博士研究生，主要研究司法制度；吳傳毅（1963-），男，湖南衡陽人，湖南省行政學(xué)院教授，主要研究法學(xué)理論。

2011-09-10

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.06.009