胡肖華，謝忠華

(湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105)

馬克思曾說：“問題就是時代的口號，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實際的呼聲。”［1］P289－290無論是“華南虎照”事件，還是“釣魚執(zhí)法”事件，都在很大程度上折射出現(xiàn)今政府信用的危機(jī)性。政府行為具有強(qiáng)烈的公共性，政府行為的誠信度與公民對政府行為的信賴度呈正相關(guān)的關(guān)系。如果政府失信于民，輕者可以引起公民對政府的不信任，導(dǎo)致公民和政府的不合作，影響社會和經(jīng)濟(jì)健康的發(fā)展，重者則可能引發(fā)政府的信用危機(jī)，引起社會混亂，造成政府崩潰?；诖?，構(gòu)建誠信政府也逐漸在全國形成了共識，成為政府行政改革和發(fā)展的必然趨勢。筆者試從憲政角度對誠信政府理論內(nèi)涵展開研究，為誠信政府的構(gòu)建鋪墊法理基石。

一、誠信政府的憲政元素解讀

所謂誠信政府就是指在民本理念指導(dǎo)下，基于公意產(chǎn)生的政府在行使國家行政權(quán)力、實施公共管理中，必須堅持誠實守信的原則，并以此規(guī)范和約束自身的行為方式，同時也表明了政府在自身能力限度內(nèi)的實際踐約狀態(tài)。政府誠信意味著政府必須對公眾懷有善良之動機(jī)、政府須取得公眾之信任、政府須對公眾有忠誠之行動、政府不可以說謊、政府工作人員須有善德［2］P340－346。政府應(yīng)信守承諾，忠誠服務(wù)于人民利益是政府誠信的本質(zhì)要求。從經(jīng)濟(jì)層面上說，政府誠信是指國家機(jī)關(guān)在社會經(jīng)濟(jì)管理活動中能夠依法履行契約合同，不依靠壟斷特權(quán)作為微觀經(jīng)濟(jì)主體參與市場競爭或與民爭利;從政治層面上來說，政府的權(quán)力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層特別是弱勢群體提供一個安全、平等和民主的制度環(huán)境，全心全意為人民服務(wù)，做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，實現(xiàn)有效的治理;從社會層面上說，政府要從社會長遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務(wù)教育和社會保障服務(wù)，調(diào)節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會健康發(fā)展。簡言之，誠信型政府就是“陽光政府”、有限政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府和法治政府。

(一)憲政意義上的誠信政府是“陽光政府”?！瓣柟庹笔钦\信政府的行為和形象選擇，是構(gòu)建誠信政府的邏輯前提。誠信型政府必須切實保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實行政務(wù)公開，接受社會監(jiān)督，讓公民知道政府在做什么、怎么做的、做到什么程度，滿足公民對政務(wù)信息的需要，解決公眾信息不對稱的問題［3］。公開是公正的前提，陽光是最好的防腐劑。政府的各項政策措施，特別是與人民群眾利益密切相關(guān)的行政事項，除涉及國家機(jī)密、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的以外，都應(yīng)向社會公開，給人民群眾以更多的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)透明度和公眾參與度，從而增強(qiáng)公民對政府的認(rèn)同感和信任感。這也意味著政府行政行為要告別傳統(tǒng)的暗箱操作，政府難于繼續(xù)保持神秘感或神圣感。此外還應(yīng)注意到，政府信息的公開不僅僅是政府事務(wù)的公開，也不是簡單的政府行政公文、政府制定的政策規(guī)章規(guī)則的公開，更重要的是要公開政策制定的背景和過程，讓公民不僅知道政府的政策，還要使他們明白公共政策的制定過程，這樣更能取得他們的理解和支持?！瓣柟庹钡囊x有兩點：一是信息透明，二是程序透明。在現(xiàn)代社會，公共信息與每一個公民的利益直接相關(guān)，因而具有廣泛的社會性。公共信息又有極強(qiáng)的時間性，尤其是突發(fā)性事件的公共信息，稍事耽擱都會對社會造成不可估量的危害，如“非典”和“三鹿奶粉”等事件便是明證。因此，建立信息公開制度，讓全社會及時了解公共信息，并由此提高全社會應(yīng)對各類突發(fā)性事件的能力。隨著時代的發(fā)展，增強(qiáng)政府公共信息透明度成為必然。西方發(fā)達(dá)國家非常重視政府信息公開，美國早在1966年就使知情權(quán)正式走上法律舞臺。隨后，許多國家紛紛制定法律，規(guī)定本國政府信息公開制。可喜的是，我國的《政府信息公開條例》也已于2008年5月1日正式施行，這為“陽光政府”的建構(gòu)提供了制度上的保障。但政府信息公開制度只是為社會公眾參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供前提條件，而在現(xiàn)實生活中如何貫徹實施則至為關(guān)鍵。政府信息不僅要公開，而且還要以公眾看得見的方式公開，這就需要程序的保障。其中重中之重就是政府運作過程的公開，尤其是政府的重大決策和涉及公共利益的決策必須公開，使政府決策逐步走向民主、透明，使社會公眾能夠直接參與決策過程，對公共決策提出意見和建議，增強(qiáng)公眾對這些領(lǐng)域的了解，樹立政府的誠信形象。

(二)憲政意義上的誠信政府是有限政府。建立有限政府是構(gòu)筑誠信政府的關(guān)鍵。有限政府是相對于“全能政府”和“無限政府”而言的，它是指在權(quán)力、職能、規(guī)模上都受到法律明確規(guī)定和社會有效控制的政府，其“核心內(nèi)容是指以憲政制度來規(guī)定政府權(quán)力的作用范圍和具體運作程序，以保證政治權(quán)力與社會的合理互動，從而使政府權(quán)力的運作獲得合法性”。［4］“有限政府”的理念是在資產(chǎn)階級革命時期通過政治思想家的努力而逐漸確立和發(fā)展起來的，它不僅指政府依賴于人民主權(quán)，而且指政府權(quán)力有明晰的限制——不論是通過寫成的文件還是通過普遍分享的信念。建立有限政府是構(gòu)筑誠信政府的關(guān)鍵，因為一個權(quán)力無限、權(quán)力濫用的政府本身就是對誠信的踐踏，惟有有限的、以法為界的政府才能講求誠信。有限政府意味政府職能和權(quán)力有限。政府的職能主要分為統(tǒng)治職能和社會公共管理職能。政府職能的有限性意味著統(tǒng)治職能的有限和社會公共管理職能的有限。我國憲法對于一府兩院的制度設(shè)計本身就表明政府的統(tǒng)治職能有限。政府在社會管理職能方面的職能必須嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域，主要是維護(hù)社會公正和市場秩序。市場具有盲目性，有限政府的職能就是彌補市場失靈所造成的危害，必須把自己的職能限定在涉及公共利益的公共事務(wù)及管理上，而不是肆意侵犯公共領(lǐng)域。即一方面政府在以法律為核心的制度規(guī)制下逐漸淡出市場角逐，使市場價值得以回歸，效率原則得到強(qiáng)調(diào)，同時這也宣告了政府管理目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域，政府從以控制管理為要務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡鬏敺?wù)為要務(wù);另一方面，有限政府在處理自身與市場的關(guān)系時，必須遵循市場優(yōu)先的原則，市場先于政府是有限政府的基礎(chǔ)，作為擴(kuò)展秩序的市場延伸到哪里，政府的范圍就應(yīng)該收縮到哪里，正如哈耶克所言：“政府的任務(wù)是保證市場基本條件的穩(wěn)定、消除市場發(fā)展道路上的障礙等”。政府要從干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動上升到創(chuàng)造微觀經(jīng)濟(jì)活動公開、公平、公正進(jìn)行的環(huán)境，把工作重點從具體干預(yù)企業(yè)活動脫離出來，為企業(yè)的自由發(fā)展提供公共制度安排。綜上可見，在提供公共服務(wù)方面，有限政府可以緩解政府職能的越位和缺位;在公共決策方面，有限政府必須不斷放權(quán)給企業(yè)和社會組織，這樣可以充分發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，并不斷增強(qiáng)決策的科學(xué)性和可行性;在公共管理方式上，有限政府可以保證政府從以人治手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)手段、法律手段為主上來，不斷加大行政行為的透明度，真正做到“言必信，行必果”，樹立政府誠信的良好形象。

(三)憲政意義上的誠信政府是責(zé)任政府。建立責(zé)任政府是構(gòu)筑誠信政府的重心。責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，它伴隨民主政治的發(fā)展而產(chǎn)生，也是一種對政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排，更是政府誠實守信的重要體現(xiàn)。政府責(zé)任是對政府權(quán)力的一種控制措施，是基于“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的理論邏輯與法治理念、服務(wù)公民密切相關(guān)的維度［5］。政府只有真正履行其職責(zé)時才是合法正當(dāng)?shù)?。民主政府必須是?zé)任政府。它要求政府必須回應(yīng)社會和公眾的基本要求并積極采取行動加以滿足，履行政府在整個社會中的法律義務(wù)，并承擔(dān)責(zé)任。也就是說，政府提供公共服務(wù)是法定權(quán)力，也是神圣的職責(zé)。不僅政府行使的每一項權(quán)力都連帶責(zé)任，而且拒絕行使法定的權(quán)力也要承擔(dān)責(zé)任。因此，責(zé)任政府本質(zhì)上體現(xiàn)了一種責(zé)任追究制度，正如弗雷德里克·莫舍曾經(jīng)說：“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，‘責(zé)任’一詞是最為重要的。”效率是社會進(jìn)步的經(jīng)濟(jì)標(biāo)志，公平是經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的社會標(biāo)志，而責(zé)任政府是誠信政府現(xiàn)代性的理性統(tǒng)合，在平衡和整合這兩種不同的價值取向的過程中，兩種明顯的責(zé)任落在責(zé)任政府的頭上：其一，發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，增進(jìn)效率;其二，合理分配社會財富，實現(xiàn)共同富裕，促進(jìn)公平。這兩項責(zé)任是責(zé)任政府的內(nèi)在目的性要求，也是誠信政府的本質(zhì)屬性要求，具有直接性、外顯性和現(xiàn)實性。建設(shè)誠信型的責(zé)任政府，制度是關(guān)鍵。不鏟除不規(guī)則的利益導(dǎo)向和非誠信的行政空間，那些以非誠信、反誠信方式行政的現(xiàn)象就存在滋生的土壤，我們對誠信的倡導(dǎo)就不會取得良好的成效。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，建設(shè)社會誠信體系必須立法先行，規(guī)范社會失信行為。建構(gòu)責(zé)任政府要求政府通過選舉、質(zhì)詢、罷免等程序明確政治責(zé)任;通過制定法律規(guī)范明確政府及其工作人員的法律責(zé)任，明確在行政行為中，失信的法律邊界是什么，失信到什么程度將給予何種程度和形式的制裁;建立政府及其工作人員行政失信責(zé)任追究制，讓所有失信于民的行為都得到應(yīng)有的懲處;建立失信賠償制度，對言而無信的行政行為，依法追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任，給予受損害方相應(yīng)的補償;加強(qiáng)各級人大對政府工作的監(jiān)督，完善政府官員述職評議制度和質(zhì)詢制度;完善領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度，對失職瀆職的領(lǐng)導(dǎo)干部絕不姑息，切實追究其法律責(zé)任，警示不負(fù)責(zé)任的行為;加強(qiáng)輿論監(jiān)督，促使政府官員對民情民意迅速做出回應(yīng)。只有將權(quán)力牢牢限制在一定范圍，并為其設(shè)定嚴(yán)格的責(zé)任，才能實現(xiàn)權(quán)力政府向責(zé)任政府的真正轉(zhuǎn)變，［6］P212才能真正建構(gòu)起誠實守信的責(zé)任政府。

(四)憲政意義上的誠信政府是服務(wù)政府。建立服務(wù)政府是構(gòu)筑誠信政府的目標(biāo)?，F(xiàn)代政府的本質(zhì)是人民實現(xiàn)其權(quán)利的工具和代理人，服務(wù)是政府的根本理念和最重要的價值目標(biāo)。正如潘恩所言：“政體應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)被視為服務(wù)的問題，而不是權(quán)利的問題。”［7］“在當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，……政府只有通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價值與合法性。沒有服務(wù)就沒有現(xiàn)代政府?！保?］P24－30誠信政府要增大其政治合法性，必須以服務(wù)為基點，在服務(wù)(履行職責(zé))過程中達(dá)至與公眾的和諧互動，協(xié)調(diào)公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，增加公民對其的共識和政治認(rèn)同感，這樣其權(quán)威性才能獲得廣大公眾的承認(rèn)，合法性也進(jìn)而得以確認(rèn)和提升。政府作為最大的社會組織，掌握著最多的社會資源，首先必須具備守護(hù)公共利益、為社會提供服務(wù)的能力和素養(yǎng)。政府要認(rèn)真履行好職責(zé)，應(yīng)注重實際工作績效，特別是顧客公眾的滿意程度。因為在民主政體中，人民是權(quán)力的所有者，行政部門是為主權(quán)所有者服務(wù)的。政府應(yīng)該處于人民的控制之下，政府的政策和行為必須以人民的意志為依歸，對人民負(fù)責(zé)?！爸挥挟?dāng)受治者同治者的關(guān)系遵循國家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國家，政府為人民存在而不是相反這樣的原則時，才有民主制度存在?！倍叭绻窨刂浦麄兊念I(lǐng)導(dǎo)人，就可以假定后者對(必須對)前者負(fù)責(zé)。”［9］P38如果政府沒有很好地為公民服務(wù)，那就必須根據(jù)國民的一般意志，通過一定的方式來控制行政機(jī)關(guān)及其活動，防止其肆意追求特殊利益，并對失職行為作出相應(yīng)的制裁。如果離開這種制裁行為，政府責(zé)任在很大程度上就失去其權(quán)威和對行政過程有效的保障約束作用，政府就毫無誠信可言了。服務(wù)政府只有做到以下幾點方符合誠信政府的意蘊：服務(wù)政府必須代表最廣大人民的根本利益，要公平和公正地對待公民、法人和其他組織，做到對社會誠信;服務(wù)政府拋棄了以往的治民觀念和為民做主的觀念，確立為人民服務(wù)和人民當(dāng)家作主的新理念，做到對人民誠信;服務(wù)政府要以社會為本位，在市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的實踐中培育社會自主運行機(jī)制，擴(kuò)大社會自治范圍，即便是干預(yù)社會事務(wù)也是從屬于服務(wù)的目的，做到管理誠信;服務(wù)政府的服務(wù)定位在根本上排除了權(quán)力爭奪和責(zé)任推諉現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)工作人員之間和行政機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)工作有充足的內(nèi)在動力，政府規(guī)模將在整體上成為最優(yōu)最小的政府。建設(shè)服務(wù)型政府是我國當(dāng)前行政改革的總方向，也是各級政府轉(zhuǎn)變職能的最佳途徑。政府誠信是政府的生命線，是政府傾力構(gòu)筑善政的資本。善政實際上就是對契約的依法履行、對代理責(zé)任的有效承擔(dān)、對公眾期待的良性回應(yīng)。而善治，即良好的治理，是使公共利益最大化的社會管理過程，本質(zhì)在于政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系。善治實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程［10］。

(五)憲政意義上的誠信政府是法治政府。建立法治政府是構(gòu)筑誠信政府的保障。法治已經(jīng)成為世界各國為民施政的重要理念，正是這種價值追求使政府的一切行為都納入到了法律的框架內(nèi)。國家行政機(jī)關(guān)是法治的客體，而公民和社會是法治的主體，政府的一切權(quán)力的來源、政府的運行和政府的行為都受制于法律。法治下的政府必須承擔(dān)法律責(zé)任，受法律監(jiān)督。政府的行政行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按法定程序?qū)嵤?，?yán)格依法行政，其核心是政府權(quán)力的組織與運行要受法律的制約，人民依法監(jiān)督政府的行為，政府的違法行為必受法律的追究，正如美國著名法學(xué)家博登海默所說：“在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事”。［11］法治是誠信型政府的前提和基礎(chǔ)。在法治理念支配下的政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，有其利益追求。從某種意義上說，政府是三重利益的代表，即國家的利益、某個政府部門的利益和某個具體官員的利益的代表。在利益的驅(qū)使下政府并不總是善意的，會與民爭利、以權(quán)謀私、背離社會福利最大化的要求。而“用法律的形式將政府的權(quán)限范圍及政府權(quán)力運行的各個具體環(huán)節(jié)固定下來，是保障政府取信于民的最好辦法”［12］。法治政府是在有限政府基礎(chǔ)上秉承誠信觀念從事具體行政行為。如果說有限政府主要是一種具有法律外在限制的政府的話，那么誠信政府就是法治政府在超越外在限制后，通過自我反思形成的一種思維的具體形態(tài)，它是法治政府內(nèi)在維度的思維具象，是法治政府自我反思的內(nèi)在現(xiàn)代性。政府如果不誠信必然造成政府違約——政府的法定職責(zé)不履行或是政府侵權(quán)——超越自己的法定權(quán)力范圍而侵犯人民利益，因此法治政府是誠信型政府的題中之意。法治政府誠信的本質(zhì)是對人民的誠信，是政府的自我覺醒和自我意識，主要表現(xiàn)為政府執(zhí)政理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，政府意識到政府代表的是公眾的意愿和利益。法治政府還意味著政府以主動的姿態(tài)，公平的理念所建構(gòu)的一系列約束機(jī)制，這一系列約束機(jī)制是圍繞著政府權(quán)力的運行而展開的，主要包括科學(xué)民主的決策機(jī)制、政府政務(wù)公開機(jī)制和行政救濟(jì)程序正當(dāng)機(jī)制。沒有救濟(jì)，就沒有權(quán)利，行政救濟(jì)是保障行政相對人權(quán)利和公眾利益的一個重要途徑。法治政府建設(shè)對行政救濟(jì)的一個根本要求就是程序正當(dāng)，我國《綱要》也明確提出要按程序正當(dāng)?shù)幕疽蟊Ｕ闲姓芾硐鄬θ恕⒗骊P(guān)系人的救濟(jì)權(quán)。只有行政管理相對人的權(quán)利得到了切實的保障，政府對人民的誠信才能真正體現(xiàn)出來。

二、誠信政府的理論基石闡釋

(一)社會契約理論：倡導(dǎo)政府誠信的邏輯起點

政府為什么應(yīng)該守信，這必須有一個理論支撐。從法哲學(xué)的邏輯淵源上看，政府誠信的觀點主要來自自然法的社會契約論思想。近代社會契約論的思想主要在“自然狀態(tài)”的假設(shè)前提下，解決公共權(quán)力的起源問題，也即政府的起源問題，以霍布斯、洛克、盧梭等為代表?；舨妓拐J(rèn)為，處于自然狀態(tài)的人們，其欲望和價值都常?；ハ嗝?，以至于人與人之間時刻處于一種緊張狀態(tài)，即“戰(zhàn)爭狀態(tài)”。但是，在自然法的啟示下，人類的行為都會遵循這樣一個目的：生命的保存。這種共同的愿望使人們超出自然狀態(tài)而避免死亡的威脅。因此，人們通過相互簽約自愿放棄自己的一切權(quán)利，把它交給一個或一些人組成的會議，這個被授權(quán)的個人和會議作為社會的最高權(quán)威，來保障人們的和平和安全。國家就是這樣通過契約產(chǎn)生的。在洛克的自然狀態(tài)中，個人均處于一種完美無缺的自由、平等、獨立狀態(tài)，人們在自然法的指引下生活在一起，享有生命、自由和財產(chǎn)等基本權(quán)利。他們在自然法的范圍內(nèi)按照自己認(rèn)為的適當(dāng)方式?jīng)Q定自己的行動，不需要其他人的認(rèn)可。但是，自然狀態(tài)也存在著不安全、不方便的缺陷，如“缺少一種確定的、規(guī)定了的、眾所周知的法律”等。正因為自然狀態(tài)存在著這些不便，人們愿意訂立契約，組成國家來避免戰(zhàn)爭的出現(xiàn)。盧梭認(rèn)為人在自然狀態(tài)中是自由的，人與人之間是平等的。但是，由于自然狀態(tài)中存在著不利于人類生存的種種障礙，在阻力上已超過了每個個人在那種狀態(tài)中為了自存所能運用的能量，于是，那種原始狀態(tài)便不能繼續(xù)維持。人類只能作出改變生存方式的唯一選擇，新的生存方式就是訂立契約，建立政治社會，于是就產(chǎn)生了國家。

綜上可見，政府實際上是掌握國家權(quán)力的人與公民訂立契約的產(chǎn)物，公民和政府之間存在著政治委托——代理關(guān)系：公眾將行政權(quán)委托給政府行使，同時期望能夠獲得維持其根本利益的政府產(chǎn)品，這就是政府的職責(zé)。在委托——代理關(guān)系已經(jīng)發(fā)生或已經(jīng)存在的情況下，政府誠信就成為決定這種委托——代理關(guān)系存續(xù)的最重要因素。如果政府無法回應(yīng)公眾的期待和信任，就會出現(xiàn)信任危機(jī)，政府不能獲得公眾的信任甚至失去公眾的信任，就會威脅到委托——代理關(guān)系的存續(xù)，這意味著政府對社會的違約。一旦其失約，不能取信于民，它就喪失了存在的理由，社會和公民就有權(quán)收回自己委托給政府的權(quán)力，甚至能夠推翻政府，因為政府的權(quán)力起源于契約和協(xié)議，以及構(gòu)成社會的人們的同意。因此，社會契約理論是政府守信的理論基石。現(xiàn)代民主國家中，如果政府要維護(hù)公共權(quán)力的合法性，就不得不信守承諾，保護(hù)公眾的天賦權(quán)利。從本質(zhì)上講，現(xiàn)代民主政治是契約政治，它不因政體的不同而有所差異。雖然，產(chǎn)生于西方政治學(xué)，孕育于西方社會的契約論與中國傳統(tǒng)社會中基于鄉(xiāng)土社會的身份信用有所區(qū)別。但是，在當(dāng)今政府由“強(qiáng)政府”向“弱政府”轉(zhuǎn)型，政府職能由“全能”向“有限”轉(zhuǎn)型的人民民主專政的社會主義國家中，以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨的政府機(jī)關(guān)是由人民代表大會產(chǎn)生。因此，完全可以認(rèn)為政府是在經(jīng)由人民同意的基礎(chǔ)上建立起來的。可以把政府與人民的關(guān)系視為一種契約關(guān)系。正是因為由契約而生的政府的目的是為了實現(xiàn)公意，那么它能否代表最廣大人民群眾的利益，能否履行職能，做出公正的判斷直接關(guān)系到政府是否成其為人民公認(rèn)的誠信政府的重要根據(jù)。

(二)政治合法性理論：政府權(quán)力來源的合法性基礎(chǔ)

政治合法性是政府誠信行為的最終歸屬。政治合法性是一個古老和永恒的話題，亞里士多德、阿奎那、盧梭以及社會學(xué)家韋伯等都對這個問題作了探究。需要注意的是這里的政府合法性不是指合乎法律的要求，而是指一個政府的政治統(tǒng)治被民眾認(rèn)可的程度。學(xué)者們通常把政治合法性理論歸納為三個流派：以盧梭為代表的規(guī)范主義合法性理論、以韋伯為代表的經(jīng)驗主義合法性理論以及哈貝馬斯的重建性合法性理論。經(jīng)驗性政治合法性理論強(qiáng)調(diào)政治合法性的現(xiàn)實基礎(chǔ)，把政治合法性理解為公眾對政治權(quán)威的認(rèn)可和遵從而不在意這種認(rèn)可的價值所在。而規(guī)范性理論不關(guān)心政治系統(tǒng)的合法性在現(xiàn)實中應(yīng)如何建立和增進(jìn)，它偏重于價值判斷問題。重建性的合法性理論在這兩種理論的基礎(chǔ)上提出了自己的見解，在這種理論中，價值與經(jīng)驗被很好地結(jié)合在一起。一般來講，現(xiàn)代意義的合法性是指政治體系客觀上獲得了社會成員給予的內(nèi)心自愿的認(rèn)同、支持與服從，反映的是治者與被治者之間的一種互動、共認(rèn)理念，貫穿其中的核心問題始終是‘經(jīng)同意而統(tǒng)治’，而被統(tǒng)治者對于統(tǒng)治者的認(rèn)可、贊同和忠誠又是第一要件。［13］這種認(rèn)可實際上反映了人民對政府的信任程度，也即包含著人民對政府信用的評價?！叭魏握蜗到y(tǒng)，若具有能力形成并維護(hù)一種使其成員確信現(xiàn)行政治制度對于該社會最為適當(dāng)?shù)男拍?，即具有統(tǒng)治的合法性?！保?4］政府誠信與政治合法性是正比例關(guān)系，存在著一種此升則彼升、此降則彼降的關(guān)系。如果政府失去信用，人民是不會信任政府的，政府的統(tǒng)治得不到認(rèn)可，那么這種統(tǒng)治就失去了它的合法性基礎(chǔ)。無論哪個時代的政府，都會為自己的統(tǒng)治尋找和增進(jìn)政治合法性。此外我們還可以看到，政府誠信對政治合法性的正相關(guān)影響有一個緩釋期，在這個緩釋期內(nèi)政府可以通過一定措施逐步改善不良的政府誠信，也可以放任自流，任由政府誠信、政府信用繼續(xù)惡化。而政府既有信用狀況、誠信程度、政府和民眾的行動能力、社會文化心理等多種因素的綜合作用又決定了這個緩釋期的長短。如果緩釋期結(jié)束以后，政府的信用狀況并未得到改善，政府解體就會成為現(xiàn)實，這時霍布斯、洛克和盧梭他們論述的政府解體的種種情況就會真實發(fā)生。因此，提高政府自身的信用能力，提升公眾對政府的信任度，確立政府誠信的形象，以及其在公眾心中的“合法地位”已經(jīng)成為各國行政改革的重要動力和最終目標(biāo)。

政府取得政治權(quán)力的方式無非有兩種：一種是和平的方式，一種是暴力的方式。但在取得統(tǒng)治權(quán)力后如何維護(hù)自己的統(tǒng)治成為了政府最根本的問題，任何一個政府都無法掉以輕心。因此，每個政府都要盡量獲得人民的認(rèn)可，增進(jìn)政治合法性。獲取政權(quán)可以通過強(qiáng)力的方式，但是要通過強(qiáng)力的方式來維持自己的統(tǒng)治是很困難的，它需要很高的成本，也無法長久，最終會被推翻，歷史長河中無數(shù)血淋淋的史實證明了這一真理。政府的信用是彌足珍貴的，其信用度越高，人民對其認(rèn)可越強(qiáng)，其統(tǒng)治就越具有合法性。所以說政府要維護(hù)自己的統(tǒng)治唯有取得人民的信任、增進(jìn)自己的合法性一途。

(三)權(quán)力制衡理論：保障政府誠信的制度導(dǎo)向

權(quán)力制衡學(xué)說首創(chuàng)于洛克，孟德斯鳩集其大成。為防止政府越權(quán)和濫用權(quán)力，侵害人民的自然權(quán)利，洛克提出政府不僅應(yīng)實行分權(quán)制度，而且應(yīng)采取制衡原則。洛克認(rèn)為，無論是立法權(quán)還是行政權(quán)都源于基本人權(quán)，所以要受制于基本人權(quán)。如果同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們動輒要攝取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時，使法律符合他們自己的利益，因而他們就與社會的其余成員有不相同的利益，違反了社會和政府的目的。從這一角度出發(fā)，洛克認(rèn)為立法權(quán)與行政權(quán)必須互相制約。

孟德斯鳩認(rèn)為，自由就是做法律所許可的一切事情，在有法律的社會里，自由僅僅是一個人能夠做他應(yīng)該做的事情，而不被強(qiáng)迫去做他不應(yīng)該做的事情。如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因為其他人也同樣會有這個權(quán)利。對于自由與政府的關(guān)系，孟德斯鳩認(rèn)為政府存在的唯一目的就是為了保障個人的生命、自由和安全，而政府的權(quán)力只有在法律統(tǒng)治之下，并受到有效制約，均衡運行，自由才能實現(xiàn)。在孟德斯鳩看來，對自由侵害最大的莫過于專制制度，專制制度最大的特征就是沒有法治，一個單獨的個人依據(jù)他的意志和反復(fù)無常的愛好在那里治國。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的真理。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?；趯?quán)力的認(rèn)識，孟德斯鳩提出應(yīng)將政府權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，而且權(quán)力之間互相制約，相互平衡。惟有如此，公民自由才有望實現(xiàn)。立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一個機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了;如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也不存在了;如果同一個人或同一個機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，則一切都完了。不僅如此，如果行政權(quán)沒有制止立法機(jī)關(guān)越權(quán)的行為，立法機(jī)關(guān)將變成專制機(jī)關(guān)。孟德斯鳩提出的分權(quán)與制衡理論是保護(hù)個人自然權(quán)利和防止政府濫用權(quán)力的強(qiáng)有力的制度保障理論。就目前的趨勢來看，行政權(quán)力日益擴(kuò)大，委任立法增多，威脅到公民的自由和權(quán)利，因此加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任就顯得尤為必要。我國雖然不承認(rèn)“三權(quán)分立”，但并不意味中國的國家機(jī)關(guān)之間不存在權(quán)力的分工和制衡。自行政訴訟機(jī)制引入后，中國也確立了司法權(quán)對行政權(quán)的制約，權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定的變化。政府誠信也多了一種約束力量。雖然監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的最深刻的力量存在于人民手中，但如果不將這種監(jiān)督力量納入程序化和規(guī)范化的軌道，則其或者無法發(fā)揮作用，或者將陷入無序狀態(tài)。只有對政府加強(qiáng)權(quán)力制衡，才能使政府迫于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的壓力加強(qiáng)對自身誠信的要求。而這些力量都可以歸結(jié)為人民的要求，是人民迫使政府誠信。

三、結(jié)語

誠信，是各級政府的為政之道，執(zhí)政之基。從傳統(tǒng)非理性政府向現(xiàn)代理性政府轉(zhuǎn)換過程中，能否有效地解決政府的誠信問題，不僅事關(guān)中國的社會穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也關(guān)系到中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)能否實現(xiàn)長期高效有序的發(fā)展。我們只有從理論上加深對這個問題的認(rèn)識，為實踐提供深厚的理論底蘊，才能在實踐層面上有更大的操作力度，切實推進(jìn)我國政府誠信建設(shè)的進(jìn)程，化解公眾信任危機(jī)，提高政府公信力，重塑現(xiàn)代政府誠信的新形象。

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