肖子焱 周艷海

(1.招商銀行石家莊分行,河北石家莊050091;2.石家莊郵電職業(yè)技術(shù)學(xué)院,河北石家莊050021)

存款保險制度是市場經(jīng)濟條件下金融領(lǐng)域一項重要的基礎(chǔ)性制度安排。我國加入WTO后,優(yōu)勝劣汰的市場法則將不可避免地使我國一些經(jīng)營效益長期低下的金融機構(gòu)退出市場。從我國金融業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展來看,政府隱性存款保險制度轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性存款保險制度,是維護我國金融體系長期穩(wěn)定的必然選擇。作為金融安全網(wǎng)(存款保險制度、金融監(jiān)管當(dāng)局的審慎監(jiān)管、中央銀行的最后貸款人功能)的三大基本要素之一,存款保險制度是防范和化解金融風(fēng)險、維護金融體系穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)。在我國存款保險制度即將“浮出水面”之際,應(yīng)該充分地認(rèn)識到該制度實行過程中引發(fā)的道德風(fēng)險,并且采取有效措施加以防范和化解,以最大限度地發(fā)揮存款保險制度的優(yōu)勢。

一、存款保險制度實施過程中引發(fā)的道德風(fēng)險

存款保險制度在實施過程中會誘導(dǎo)存款者忽視金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況和風(fēng)險,增強銀行冒險的積極性,還可能導(dǎo)致金融監(jiān)管機關(guān)過分依賴存款保險制度而放松自身的監(jiān)管職責(zé)。存款保險制度在上述三個方面造成的道德風(fēng)險問題已經(jīng)成為該制度在實行過程中不得不考慮的一個重要問題。從經(jīng)濟學(xué)的角度來說,道德風(fēng)險是指從事經(jīng)濟活動的人在最大限度地增進(jìn)自身效用時做出的不利于他人的行為。存款保險制度引發(fā)的道德風(fēng)險問題主要有以下幾個方面。

(一)存款者的道德風(fēng)險

存款保險制度是指由經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu),按照所吸收存款的一定比例,向特定的保險機構(gòu)繳納一定的保險金,當(dāng)投保金融機構(gòu)出現(xiàn)支付危機、破產(chǎn)倒閉或者其他經(jīng)營危機時,由特定的保險機構(gòu)通過資金援助、賠償保險金等方式,保證其清償能力的制度[1]。其目的在于防止存款者因個別金融機構(gòu)倒閉而對其他金融機構(gòu)喪失信心,由此導(dǎo)致擠兌,引發(fā)銀行危機。可見,存款人是存款保險制度建立后最終的受益者。由于存款保險制度直接保護了存款者的經(jīng)濟利益,所以存款者在選擇金融機構(gòu)時只是對某家金融機構(gòu)的高收益率(利息率)感興趣,以期獲得較高的收益,而并不積極關(guān)心該金融機構(gòu)的經(jīng)營業(yè)績和安全性,更不會關(guān)心和監(jiān)督存款機構(gòu)日常的業(yè)務(wù)活動,對該存款機構(gòu)的風(fēng)險也會掉以輕心,甚至當(dāng)存款機構(gòu)出現(xiàn)清償風(fēng)險時缺乏積極地把自己的存款從該存款機構(gòu)及時取出的意識?？梢姶婵畋ｋU降低了存款者監(jiān)督存款機構(gòu)的自我保護意識,使經(jīng)營不善甚至資不抵債的存款機構(gòu)能夠持續(xù)吸收公眾存款,同時存款金融機構(gòu)以低利率與競爭者爭奪市場份額,加大了金融體系內(nèi)部的風(fēng)險。

(二)投保銀行的道德風(fēng)險

存款保險制度只對銀行存款人提供保險保護,不保護非存款債權(quán)人或倒閉銀行股東的利益。但是對存款人的保護就意味著存款人擠兌的威脅對存款機構(gòu)造成的破產(chǎn)危機不可能發(fā)生。存款保險制度的存在將導(dǎo)致投保銀行在制定自身經(jīng)營策略時不可避免地將存款保險視為重要的依賴因素,在經(jīng)營過程中傾向于從事利潤高、風(fēng)險較大的金融業(yè)務(wù),如盲目放貸、擅自拓寬授信范圍等,從而增加了其承受的金融風(fēng)險。同時,由于存款保險公司保險費的征收實行的是統(tǒng)一費率,并不與銀行風(fēng)險程度掛鉤,也不考慮銀行的規(guī)模大小和資信等級,這就使得規(guī)模相同但經(jīng)營風(fēng)險較大的銀行不需要支付額外的保險費,但該銀行面臨的風(fēng)險將和經(jīng)營穩(wěn)健的銀行共同承擔(dān),客觀上造成風(fēng)險小的銀行向風(fēng)險大的銀行進(jìn)行補貼。根據(jù)博弈論,這樣就會促使穩(wěn)健經(jīng)營的銀行改變以往的穩(wěn)健經(jīng)營策略,改為更為激進(jìn)、冒險的經(jīng)營策略。存款保險制度客觀上使銀行采取冒險行動的沖動和動機增強了[2]?？梢?對存款者的保護扭曲了銀行本身的行為,存款保險機構(gòu)成了各家存款機構(gòu)破產(chǎn)時的“救命稻草”。特別是當(dāng)一家銀行出現(xiàn)擠兌危機而未被關(guān)閉時,該銀行就易于無視風(fēng)險而孤注一擲,因為這時全部的損失將由存款保險公司承擔(dān)。金融經(jīng)營者之所以能夠轉(zhuǎn)移風(fēng)險,源于外部風(fēng)險分散機制所引發(fā)的風(fēng)險制造者與風(fēng)險承擔(dān)者的分離。從制度上尋源一是固定保險費率制度,二是存款保險制度從客觀上降低了銀行的破產(chǎn)概率,偶爾的直接補貼以阻止問題銀行破產(chǎn),使銀行在不需要改變成本函數(shù)的前提下,提高了資產(chǎn)配置的風(fēng)險收益。這樣整個銀行體系將陷入惡性循環(huán),最終導(dǎo)致金融體系的崩潰。

(三)金融監(jiān)管機構(gòu)的道德風(fēng)險

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱銀監(jiān)會)自2003年4月28日起正式行使原由中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職權(quán)。《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(以下簡稱銀監(jiān)法)自2004年2月1日開始正式施行。我國獨立金融監(jiān)管機構(gòu)(銀監(jiān)會)的設(shè)立以及金融監(jiān)管法律(銀監(jiān)法等)正式實施的最終目的是確保我國金融體系的安全與穩(wěn)定,促進(jìn)我國金融業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展,而評價金融監(jiān)管效果成效如何最明顯的標(biāo)志是沒有銀行等金融機構(gòu)倒閉事件的發(fā)生。存款保險制度的建立,使得銀行由于無視風(fēng)險、經(jīng)營不善造成客戶擠兌而瀕臨破產(chǎn)、倒閉的風(fēng)險大大減小,因此客觀上就會造成金融監(jiān)管機構(gòu)對存款保險制度的依賴。金融監(jiān)管機構(gòu)過分依賴存款保險制度的結(jié)果之一是放松自身對金融機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé),具體表現(xiàn)為:一是對高風(fēng)險的銀行等金融機構(gòu)的監(jiān)管職能大大地弱化,漠視風(fēng)險的存在與發(fā)生;二是對銀行等金融機構(gòu)的違規(guī)行為采取容忍或默認(rèn)的態(tài)度,甚至出于自身目的掩蓋存在或發(fā)生的問題。金融監(jiān)管機構(gòu)的失職將造成非常嚴(yán)重的后果,人為延誤了解決銀行危機的最佳時機,直接威脅到社會的穩(wěn)定[3]。

二、防范與化解存款保險制度中道德風(fēng)險的措施

我國在建立存款保險制度中應(yīng)該充分關(guān)注道德風(fēng)險問題,尤其是投保銀行的道德風(fēng)險問題。因此,應(yīng)該結(jié)合我國國情和國外存款保險制度建立過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn),采取有效措施防范和化解該制度實行過程中的道德風(fēng)險。

(一)完善存款保險制度的法律法規(guī)體系

目前,人民銀行會同財政部、銀監(jiān)會、國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委正在起草《存款保險條例》,這必將對我國存款保險制度的建立提供法律保證。條件成熟時,可組織相關(guān)專家起草制定《中華人民共和國存款保險法》,進(jìn)一步明確存款保險機構(gòu)的職能、運作模式、援助方法等問題,避免和現(xiàn)有的金融監(jiān)管機構(gòu)的職能重復(fù)。同時,隨著我國存款保險制度的建立、發(fā)展與完善,還應(yīng)該結(jié)合我國實際,制定具體的實施細(xì)則,例如《存款保險公司管理辦法》、《存款保險金繳納管理辦法》等。完善的存款保險法律法規(guī)體系,將使我國存款保險制度在建立之初就步入良性發(fā)展的軌道,從而有效維護金融體系的穩(wěn)定,促進(jìn)金融業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。

(二)完善銀行信用評級制度和設(shè)置權(quán)威評估機構(gòu)

美國聯(lián)邦存款保險機構(gòu)在進(jìn)行監(jiān)管過程中,通過檢查發(fā)現(xiàn)問題銀行(指財務(wù)有困難的銀行),并依據(jù)駱駝評級(CAMEL)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類,針對不同等級的銀行,采取相應(yīng)監(jiān)管方法。從目前情況看,我國可以成立一家國家級信用評級機構(gòu),負(fù)責(zé)評估國內(nèi)外金融機構(gòu)的信用等級。也可以通過公開招標(biāo)的辦法選擇民間的信用評級機構(gòu)(類似美國的標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪,日本的R&T)對目標(biāo)銀行進(jìn)行風(fēng)險和信用評級,為我國的存款保險機構(gòu)提供經(jīng)營決策的依據(jù)。同時,我國的存款保險機構(gòu)也應(yīng)建立自己的一套銀行業(yè)風(fēng)險和信用評級標(biāo)準(zhǔn),通過深入研究經(jīng)濟變量來劃定風(fēng)險種類,參考權(quán)威評級機構(gòu)的指標(biāo)數(shù)據(jù),對資本充足性、資產(chǎn)質(zhì)量、管理水平、盈利能力、流動性等指標(biāo)進(jìn)行分級評定,監(jiān)測銀行業(yè)的風(fēng)險狀況,按每個銀行的風(fēng)險狀況確定差別費率。評價良好而資本充足的銀行交納的保險費最低,評價不好而又資本不足的銀行交納的保險費最高,從而增加后者的經(jīng)營成本,避免道德風(fēng)險。同時,還應(yīng)該會同有關(guān)部門對投保銀行依據(jù)風(fēng)險監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行適時檢查,及時發(fā)現(xiàn)有財務(wù)問題的銀行,督促其采取改進(jìn)措施,改善不良狀況或為進(jìn)一步采用其他措施奠定基礎(chǔ)。

(三)合理確定保險費率

目前,實施存款保險制度的國家基本上采用簡便易行的存款保險固定費率制度。固定保險費是根據(jù)銀行存款余額來確定的,與銀行自身經(jīng)營狀況及風(fēng)險等級無關(guān),這不符合激勵相容原則。在存款保險制度的風(fēng)險分散機制正好給銀行進(jìn)行資產(chǎn)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁提供了可能的條件下,很容易使投保銀行出現(xiàn)道德風(fēng)險。在美國,銀行資產(chǎn)的高風(fēng)險配置所引起的資產(chǎn)損失使聯(lián)邦存款保險公司在20世紀(jì)80年代遇到了基金威脅,迫使聯(lián)邦保險公司對存款保險費率進(jìn)行了重大變革,即根據(jù)銀行的風(fēng)險等級來確定浮動保險費率,以此克服固定費率的缺陷。因為風(fēng)險不同的銀行機構(gòu),其經(jīng)營失敗的概率是不同的,所以浮動費率相對于固定費率來講,讓風(fēng)險程度高的銀行交納更多的保費,不僅能夠有效地抑制銀行的冒險行為,而且能夠體現(xiàn)公平原則。盡管浮動保險費率具有各種優(yōu)勢,但由于其計算程序過于復(fù)雜,到目前為止,推行存款保險制度的國家,大多還在摸索探討之中。對于我國而言,在推行存款保險制度過程中,在銀行評級制度不完善時,根據(jù)各家存款機構(gòu)風(fēng)險等級采用浮動保險費率是不現(xiàn)實的[4]?；谖覈y行體系大中小金融機構(gòu)并存的實際情況,目前可以在依據(jù)存款余額確定基本保險費率的基礎(chǔ)上,根據(jù)不同類型銀行的風(fēng)險抵御能力和資產(chǎn)規(guī)模,采取“機構(gòu)類別差異費率”,即保險費率在與銀行風(fēng)險結(jié)構(gòu)掛鉤的同時,還要考慮到資產(chǎn)規(guī)模,資產(chǎn)規(guī)模相近的劃分為一個層次,實行統(tǒng)一的保險費率。等銀行評級制度完善、風(fēng)險控制條件成熟時,再轉(zhuǎn)向按照銀行風(fēng)險等級確定不同保險費率的辦法。

(四)確定合理的投保標(biāo)準(zhǔn)和賠付限額

針對目前我國金融業(yè)的發(fā)展實際,筆者認(rèn)為存款保險機構(gòu)只能對運行穩(wěn)健、資產(chǎn)質(zhì)量良好的金融機構(gòu)承擔(dān)儲蓄存款保險職責(zé),不能為經(jīng)營風(fēng)險已經(jīng)高度積累的風(fēng)險機構(gòu)承擔(dān)保險職責(zé),這樣能夠促使存在風(fēng)險的存款機構(gòu)努力提高自身經(jīng)營水平。同時,原來投保銀行如果在經(jīng)營管理過程中達(dá)不到投保標(biāo)準(zhǔn)的下限,存款保險機構(gòu)有權(quán)撤銷其投保銀行的資格,并加以公告。這樣不僅有效地保證了存款保險機構(gòu)的安全,而且體現(xiàn)了市場的優(yōu)勝劣汰法則,促進(jìn)了我國金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。鑒于此,存款保險機構(gòu)確定的投保最低標(biāo)準(zhǔn)可規(guī)定為投保銀行正常資本充足率的50%,一般為4%～5%,同時根據(jù)存款機構(gòu)的規(guī)模有所區(qū)別。當(dāng)銀行資本充足率低于最低投保標(biāo)準(zhǔn)時,存款保險機構(gòu)便應(yīng)堅決撤保,除非該商業(yè)銀行立即清盤、“退出”。

確定存款保險賠付限額,實際上是在保護存款人利益與避免銀行道德風(fēng)險兩個目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡,較高的賠付標(biāo)準(zhǔn)可以擴大保護面,有利于維護銀行體系穩(wěn)定,但相應(yīng)降低了存款人的風(fēng)險意識,增加了投保銀行的負(fù)擔(dān)。為了達(dá)到既要保護存款人的利益,又不使銀行失去謹(jǐn)慎經(jīng)營的責(zé)任心,去經(jīng)營一些高風(fēng)險的資產(chǎn)業(yè)務(wù),從而產(chǎn)生道德風(fēng)險,大多數(shù)國家都實行有限額的存款保險制度。我國也可以借鑒發(fā)達(dá)國家的做法,實行限額存款保險制度。根據(jù)央行2005年4月的調(diào)查,存款在10萬元以下的賬戶占全部存款賬戶的98.3%,所以筆者認(rèn)為對于每個自然人賬戶的保險最高限額宜確定在10萬元左右,自然人賬戶上存款總額在10萬元以內(nèi)的,進(jìn)行全額賠償;超過最高限額的,按一定的比例賠償,例如15%。根據(jù)不同的存款數(shù)量讓儲戶和存款保險機構(gòu)共同承擔(dān)不同份額的風(fēng)險,采用這樣的方式,一方面保護存款人利益;另一方面避免存款人尤其是大額存款人盲目依賴銀行,從而通過大額存款人選擇銀行等行為,起到監(jiān)督存款銀行的作用,促使存款銀行經(jīng)營務(wù)求安全、穩(wěn)健。

(五)完善存款機構(gòu)的信息披露制度和市場退出制度

完善的信息披露制度能夠保證廣大儲戶的知情權(quán),使其能夠根據(jù)每家存款機構(gòu)的經(jīng)營狀況和自己的判斷進(jìn)行自由選擇,同時還可以促使存款機構(gòu)保持穩(wěn)健的經(jīng)營。目前,雖然《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》(以下簡稱辦法)已經(jīng)正式實施,但是無論辦法內(nèi)容本身還是在實際執(zhí)行過程中都存在許多不足之處。例如,《辦法》第29條規(guī)定,“資產(chǎn)總額低于10億元人民幣或存款余額低于5億元人民幣的商業(yè)銀行,可免于披露信息。中國人民銀行鼓勵此類商業(yè)銀行按照本辦法規(guī)定披露信息?！边@就使得不少地方性的小商業(yè)銀行不進(jìn)行信息披露。各家商業(yè)銀行在進(jìn)行信息披露時,通常是由總行披露,而各分支行則不披露。這樣就使廣大公眾不能及時了解存款與存款機構(gòu)的相關(guān)情況。而且信息披露時過多的面向?qū)I(yè)人士,廣大公眾不能夠清楚理解披露的內(nèi)容,這也使得披露效果大打折扣。所以,筆者認(rèn)為,商業(yè)銀行的信息披露制度適用于我國境內(nèi)所有的商業(yè)銀行,包括郵政儲蓄銀行、外資銀行和農(nóng)村信用社等金融機構(gòu),同時信息披露的機構(gòu)應(yīng)該更加細(xì)化,即總行和分支行都應(yīng)該按期進(jìn)行信息披露,最小的單位可暫定為支行,而且披露的內(nèi)容應(yīng)該通俗易懂,對內(nèi)容中的重點指標(biāo)和數(shù)據(jù)應(yīng)該給以詳盡的解釋。

同其他工商企業(yè)一樣,金融機構(gòu)在市場經(jīng)濟活動中,也要遵循優(yōu)勝劣汰的競爭法則,也要在競爭中求得生存和發(fā)展。有競爭就會有淘汰,金融業(yè)如果只能進(jìn)不能出,勢必會淡化金融機構(gòu)的風(fēng)險意識,制約其經(jīng)營活力,并造成風(fēng)險積累。因此,隨著我國市場化水平的不斷提高,金融機構(gòu)的市場退出是不可避免的。但金融機構(gòu)在經(jīng)濟生活中的核心地位及其業(yè)務(wù)的特殊性質(zhì),決定了其破產(chǎn)退出將會給經(jīng)濟社會帶來巨大的損失和震動,所以應(yīng)該結(jié)合我國的國情逐步建立金融機構(gòu)的退出機制。這樣,在我國存款保險制度建立的過程中,就會糾正銀行等存款機構(gòu)的錯誤預(yù)期,促使其為了自身和股東的利益而穩(wěn)健經(jīng)營,客觀上避免了道德風(fēng)險的發(fā)生。

(六)明確金融監(jiān)管機構(gòu)的職能責(zé)任,提高公眾的責(zé)任意識

在我國存款保險制度建立和完善的過程中,應(yīng)該建立中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會和存款保險機構(gòu)的聯(lián)席會議制度,定期通報、交流存款機構(gòu)的經(jīng)營狀況和對其的監(jiān)督管理情況。同時還應(yīng)該通過立法等手段,明確存款保險機構(gòu)的職能責(zé)任,使其能夠與其他金融監(jiān)管機構(gòu)尤其是銀監(jiān)會有明確的分工,做到各司其職,各負(fù)其責(zé),避免推諉責(zé)任、監(jiān)管真空等情況的發(fā)生。

在存款保險制度建立的過程中,應(yīng)該積極宣傳存款保險制度的基本知識,使廣大公眾充分認(rèn)識、了解到存款保險制度的優(yōu)勢和弊端,不能對存款保險制度報以不切實際的期望,以一種正確的心態(tài)來面對存款保險制度,樹立公民意識和大局意識,避免“用腳投票”。

[1] 屈琳.我國存款保險制度模式探討[J].商業(yè)研究,2008,(11).

[2] 李華民.存款保險制度的辯證評價與中國的選擇[J].中國軟科學(xué),2004,(5).

[3] 陳巖峰.存款保險制度的效應(yīng)分析及我國的理性選擇[J].現(xiàn)代商業(yè),2009,(8).

[4] 邱泉.我國存款保險制度問題研究[J].財經(jīng)科學(xué),2004,(6).