劉 偉

(洛陽師范學(xué)院,河南洛陽471022)

2011年3月11日,日本發(fā)生了史上最為強(qiáng)烈的地震,級別達(dá)到里氏9.0。這次強(qiáng)震接著引發(fā)了海嘯、火山噴發(fā)、核電站爆炸。一時(shí)間,日本經(jīng)歷了生與死的考驗(yàn)。看到日本經(jīng)歷如此巨大的災(zāi)害,我們不禁想到我們自己。這幾年,我國也經(jīng)歷過巨大的環(huán)境災(zāi)害,例如1998年的洪災(zāi)和2008年的冰凍災(zāi)害、地震,至今仍讓我們記憶猶新。所以,在援助日本的同時(shí),我們也得居安思危,反思我國的環(huán)境危機(jī)管理體制是否健全,還存在哪些疏漏,并不斷彌補(bǔ)這些疏漏,完善環(huán)境危機(jī)管理體制,為人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全加固“保險(xiǎn)”。

一、從日本地震分析中國環(huán)境危機(jī)管理

近年來,環(huán)境問題已經(jīng)成為人類關(guān)注的焦點(diǎn)。據(jù)新華社報(bào)道,美國威斯康星大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與地球環(huán)境中心教授喬納森·帕茨發(fā)表報(bào)告說,伴隨著全球氣候的變暖和人類對地球環(huán)境的不當(dāng)開發(fā),極端天氣發(fā)生的頻率將會顯著增加。近年來,全世界熱浪、風(fēng)暴、洪水和干旱發(fā)生的次數(shù)明顯增加,特別是2004年夏季歐洲暴發(fā)的熱浪導(dǎo)致約3萬人喪生,這種常規(guī)的氣候模式是難以解釋的[1]。盡管有些環(huán)境災(zāi)害,例如地震、海嘯,是人類難以預(yù)測和不可操控的,但是還有絕大部分環(huán)境災(zāi)害是我們可以預(yù)測和防止的,例如2008年的冰凍災(zāi)害。當(dāng)這些環(huán)境災(zāi)害發(fā)生時(shí),完善的環(huán)境危機(jī)管理體制能夠最大限度地減少災(zāi)害帶給人類的損失。

日本自古是一個(gè)多災(zāi)多難的國家,加上其特殊的地理位置,使日本人民養(yǎng)成了一種強(qiáng)烈的憂患意識,形成了特點(diǎn)明顯的危機(jī)管理機(jī)制,例如法律體系完備、信息渠道暢通、危機(jī)意識深入人心等。這次日本地震,也充分展示了日本危機(jī)管理體制的特點(diǎn)以及日本國民的良好素質(zhì)。結(jié)合日本的情況,反觀我國的環(huán)境危機(jī)管理體制,發(fā)現(xiàn)其仍然存在一些不足之處,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)環(huán)境危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)尚不健全

危機(jī)預(yù)警是整個(gè)危機(jī)管理機(jī)制的第一環(huán),是實(shí)施危機(jī)管理的依據(jù)和基礎(chǔ)。完善的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)能夠?yàn)檎块T制定科學(xué)決策提供充分的依據(jù)。就拿2008年冰凍災(zāi)害為例,由于我國的環(huán)境危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)尚不健全,缺少明確的危機(jī)評價(jià)指標(biāo),導(dǎo)致相關(guān)部門在冰凍災(zāi)害發(fā)生之前,未對冰凍災(zāi)害的嚴(yán)重性予以充分的認(rèn)識。盡管受到技術(shù)條件的局限,氣象部門還無法準(zhǔn)確預(yù)報(bào)未來一周內(nèi)的天氣情況,但是對未來兩三天內(nèi)的天氣做出準(zhǔn)確的預(yù)報(bào),應(yīng)該是可以做到的。那次降雪持續(xù)時(shí)間那么長,強(qiáng)度那么大,但是由于缺少參照系和明確的危機(jī)評價(jià)指標(biāo),氣象部門未能針對天氣的變化對冰凍災(zāi)害的發(fā)生進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測,提醒人民群眾做好防災(zāi)的準(zhǔn)備,這不能不說是一個(gè)疏漏。

(二)政府及群眾的環(huán)境危機(jī)意識還很薄弱,缺少應(yīng)對環(huán)境危機(jī)的必要知識和技能

近幾年來,我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)取得很大的成就,人民生活水平也在總體上達(dá)到了小康水平。但是不容置疑的是,在取得這些顯著進(jìn)步的同時(shí),我國的社會發(fā)展還面臨著許多可知的和未可知的問題,例如,環(huán)境問題就是擺在我國面前、阻礙我國社會進(jìn)一步發(fā)展的不容回避的一個(gè)問題。這些問題隨時(shí)可能演變?yōu)橛绊懮鐣l(fā)展和穩(wěn)定的危機(jī)。例如,每年夏天,南方地區(qū)都會發(fā)生不同程度的水災(zāi)。知道如此,政府就應(yīng)該重視水災(zāi)。但是為什么1998年的水災(zāi)還會造成那么嚴(yán)重的后果呢?又比如2003年突如其來的“非典”疫情。當(dāng)時(shí)許多人只是把SARS病毒引起的病癥當(dāng)作常見的感冒發(fā)燒癥狀,因而在開始時(shí)未對“非典”予以足夠的重視。而當(dāng)疫情得到確定以后,大多數(shù)群眾卻不知道如何防止“非典”的傳播,以至于“大災(zāi)之后,謠言四起”似乎成了定律。當(dāng)時(shí)有人說喝綠豆湯能防止“非典”,于是人們爭先恐后地購買綠豆,造成綠豆價(jià)格高漲,影響人民的日常生活。究其原因,一方面是因?yàn)獒t(yī)療機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)也不知道如何有效預(yù)防“非典”;更重要的一方面是因?yàn)榻^大多數(shù)人民群眾缺乏危機(jī)意識和應(yīng)對危機(jī)的必要技能,以至于在危機(jī)到來時(shí)人云亦云,不知所措。

(三)各個(gè)地區(qū)之間缺少有效的溝通和聯(lián)系,難以形成合力共同抵御環(huán)境災(zāi)害

日本早在1986年中曾根康弘時(shí)期就形成了從中央到地方的政府危機(jī)管理體系。一旦危機(jī)發(fā)生,整個(gè)政府系統(tǒng)會協(xié)調(diào)運(yùn)作,形成應(yīng)對危機(jī)的合力。我國在這方面做得還不夠。這個(gè)問題早在2003年“非典”期間就已經(jīng)暴露出來了。當(dāng)時(shí),在疫情開始初期,有些地方官員為了保住頭頂?shù)摹盀跫喢薄?故意隱瞞疫情,知情不報(bào),結(jié)果導(dǎo)致疫情擴(kuò)散,釀成嚴(yán)重后果?？墒?這個(gè)問題并未引起足夠的重視。2008年冰凍災(zāi)害期間,這個(gè)問題再次凸顯。因?yàn)槟谴伪鶅鰹?zāi)害發(fā)生在春節(jié)前后,大量的群眾趕著回家鄉(xiāng)過年。在如此惡劣的天氣條件下,面對那么大規(guī)模的人口流動,地方之間的溝通和聯(lián)系顯得十分重要。但是有些地方卻發(fā)生這樣的情況:飛機(jī)場把旅客往火車站推,火車站把旅客往汽車站推,汽車站卻又把旅客往飛機(jī)場推,如此循環(huán);廣州的災(zāi)民向湖南轉(zhuǎn)移,湖南的災(zāi)民向廣州轉(zhuǎn)移;有些身處北方的群眾因?yàn)椴幻髑闆r,向南方轉(zhuǎn)移,結(jié)果進(jìn)入災(zāi)區(qū)而無法脫身,等等。面對環(huán)境災(zāi)害,地方政府各自為戰(zhàn),難以形成合力,肯定會降低應(yīng)對危機(jī)的效果。

二、完善我國環(huán)境危機(jī)管理體制的建議

從日本的地震、海嘯到我國的洪災(zāi)、冰凍災(zāi)害,我們可以得出一個(gè)結(jié)論:隨著全球環(huán)境的變化,極端的自然災(zāi)害和環(huán)境問題將會發(fā)生得越來越頻繁。因此,建立健全我國的環(huán)境危機(jī)管理體制已經(jīng)迫在眉睫。鑒于我國環(huán)境危機(jī)管理的現(xiàn)狀,我認(rèn)為,建立健全環(huán)境危機(jī)管理體制,可以從以下幾個(gè)方面入手。

(一)政府設(shè)立專門的環(huán)境危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和部門,并制定環(huán)境危機(jī)評價(jià)體制,配置專項(xiàng)資金

1.政府設(shè)立專門的環(huán)境危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和部門。專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和部門,可以在災(zāi)害面前最大限度地集中所有的資源,去幫助那些受災(zāi)最嚴(yán)重的地區(qū)和群眾,避免了各個(gè)地區(qū)“單打獨(dú)斗”的局面,降低抗擊災(zāi)害的成本,體現(xiàn)出政府宏觀調(diào)控的優(yōu)越性。目前,世界上許多國家都已經(jīng)建立了以政府為主導(dǎo)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu),如美國、加拿大、日本等。中國在2003年“非典”期間,也曾建立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)全國的救災(zāi)工作,收到了很好的效果。可以說,這是從實(shí)踐中總結(jié)出來的有效經(jīng)驗(yàn)。2003年之后,中國開始建立全國性的應(yīng)急管理系統(tǒng),但是還遠(yuǎn)未完善。2008年冰凍災(zāi)害發(fā)生后,中央成立的專門的領(lǐng)導(dǎo)小組,協(xié)調(diào)各個(gè)地區(qū)之間的工作,相比之前各個(gè)地區(qū)各自為戰(zhàn)的情況,同樣起到了明顯的效果。這再次證明了建立專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和部門的重要性和緊迫性。

2.加緊制定符合中國國情的科學(xué)的環(huán)境危機(jī)評價(jià)體系,配置專項(xiàng)的環(huán)境危機(jī)管理資源。制定科學(xué)的環(huán)境危機(jī)評價(jià)體系,使其量化為具體的指標(biāo),便于為政府部門衡量災(zāi)害的破壞性提供可靠的依據(jù)。2003年,歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織就提出了“巨災(zāi)”的概念,其涵義是指某一災(zāi)害發(fā)生后,發(fā)生地已無力控制災(zāi)害造成的破壞,必須借助外部力量才能進(jìn)行處置。按照這一概念,造成死亡50人以上或經(jīng)濟(jì)損失在50億元人民幣以上的災(zāi)害,在我國就可以稱為“巨災(zāi)”。當(dāng)然,制定環(huán)境危機(jī)評價(jià)體系,必須結(jié)合我國的實(shí)際國情,以及我國的氣候條件等,必須體現(xiàn)“中國特色”,而不能脫離我國的實(shí)際,甚至照搬其他國家的模式。

同時(shí),政府還要設(shè)立專項(xiàng)的環(huán)境危機(jī)管理資源,包括日常生活用品的儲備、煤電等能源的儲備、救災(zāi)設(shè)備的儲備以及專項(xiàng)基金儲備等內(nèi)容。一旦發(fā)生危機(jī),這些危機(jī)管理資源將會及時(shí)被送往災(zāi)區(qū),發(fā)揮保證人民群眾的日常生活、穩(wěn)定人心、爭取救災(zāi)時(shí)間等重大作用。如果缺少這些資源,后果將是難以想像的。2008年冰凍災(zāi)害,沒有像有些國外人士預(yù)言的那樣造成中國社會的動蕩,就是因?yàn)檎畵碛凶銐虻奈C(jī)管理資源來穩(wěn)定社會,凝聚人心。

3.加緊培養(yǎng)跨學(xué)科的綜合性人才。借鑒生物學(xué)中“生物鏈”的概念,我國學(xué)者馬宗晉和史培軍在1989年提出了“災(zāi)害鏈”的概念,用于指那些由一種極端自然災(zāi)害引發(fā)的一系列次生災(zāi)害。實(shí)踐證明,這個(gè)概念是站得住腳的。原新在《環(huán)境危機(jī)與環(huán)境保護(hù)》中概括出生態(tài)學(xué)的四種法則,其中第一種法則就是地球上的每一事物都與其他事物相互聯(lián)系[2]8。

日本地震引發(fā)的海嘯、火山噴發(fā)、核電站爆炸,充分說明了世界萬物是互相聯(lián)系的,各種災(zāi)害之間也存在著聯(lián)系。要妥善應(yīng)對今天的環(huán)境危機(jī),單靠某一門學(xué)科的知識是不夠的,需要多種學(xué)科知識的綜合利用。目前,這種跨學(xué)科、跨專業(yè)的綜合性人才在中國還是少數(shù)。因此,中國需要大量培養(yǎng)這種綜合性人才,以便為將來應(yīng)對危機(jī)準(zhǔn)備雄厚的人力資源。這也是增強(qiáng)國家綜合實(shí)力,建設(shè)創(chuàng)新性國家的題中之義。

(二)加強(qiáng)國家之間的交流與合作,積極吸收和借鑒國外有效的環(huán)境危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)

伴隨著全球化的趨勢以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的交流,世界各國越來越緊密地聯(lián)系在一起。有些環(huán)境問題,諸如全球變暖、南極冰山融化、酸雨等,需要各個(gè)國家聯(lián)合起來共同面對和解決。合作已經(jīng)成為各個(gè)國家的共識。因此,中國必須在改革開放的同時(shí),積極地與其他國家開展交流與合作,廣泛吸收和借鑒世界各國有效的危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn),取其精華,為我所用。例如,吸收日本重在預(yù)防的危機(jī)管理理念,借鑒美國和加拿大應(yīng)對冰凍災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn),引進(jìn)西方國家在融冰方面的技術(shù),等等。

(三)協(xié)調(diào)國內(nèi)不同地區(qū)的關(guān)系,建立全國范圍的聯(lián)動機(jī)制,共同應(yīng)對環(huán)境危機(jī)

在國內(nèi),應(yīng)該打破區(qū)域之間的分界,建立全國聯(lián)動的機(jī)制,協(xié)調(diào)不同地區(qū)、不同部門之間的關(guān)系,形成一個(gè)合力共同應(yīng)對危機(jī)。各自為戰(zhàn),一盤散沙,是我們應(yīng)該吸取的教訓(xùn)。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)已經(jīng)不允許我們站在某一個(gè)區(qū)域或某一個(gè)部門的立場上去考慮問題。構(gòu)建全社會統(tǒng)一的危機(jī)管理、指揮、協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)由單一管理向綜合管理的轉(zhuǎn)變,形成危機(jī)應(yīng)急管理的合力,這才是全球化背景下政府應(yīng)該做的[3]167。

(四)加大宣傳力度,使公民樹立危機(jī)意識,同時(shí)完善法制建設(shè)

在歷史上,中國有良好的危機(jī)意識,像“人無遠(yuǎn)慮,必有近憂”、“凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢”。建立健全環(huán)境危機(jī)管理體制,首先要在全社會大力宣傳危機(jī)觀念,普及應(yīng)對危機(jī)的知識和技能,使公民牢固樹立危機(jī)意識,居安思危,具備一定的自救能力。學(xué)?？梢栽O(shè)立相關(guān)課程,教授學(xué)生如何應(yīng)對突發(fā)事件和危機(jī),傳授學(xué)生應(yīng)對危機(jī)的技能。家長要以身作則,在平時(shí)的生活中給孩子灌輸危機(jī)意識,培養(yǎng)其應(yīng)對危機(jī)的能力和技巧。同時(shí),采取措施鼓勵(lì)社會成員與組織及時(shí)舉報(bào)可能存在的危機(jī),在政府和社會成員與組織之間形成良好的互動和溝通,爭取在最早最快的時(shí)間里處理危機(jī)。

另外,立法機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)法制建設(shè),建立健全與環(huán)境危機(jī)管理相關(guān)的法律規(guī)范。斯亞平認(rèn)為,中國迫切需要制定全國性的災(zāi)害管理的基本法律,即綜合的《災(zāi)害管理基本法》,還要完善部分法律法規(guī),使危機(jī)管理有法可依。針對在危機(jī)中的知情不報(bào)、隱瞞消息等行為,追究相關(guān)人員的責(zé)任,為專門的環(huán)境危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和部門提供法律保障,保證其在災(zāi)害發(fā)生時(shí)有必要的權(quán)力指揮各方面的工作等。

[1] 陳勇.美國科學(xué)家警告氣候變暖將引發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)[DB/OL].http://news.qq.com/a/20050221/000519.htm

[2] 原新.環(huán)境危機(jī)與環(huán)境保護(hù)[M].北京:中國大地出版社,2002.

[3] 斯亞平.公共危機(jī)管理體系研究[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2007.