沈惠章，王 焱，張建平，薛香君

（江蘇警官學(xué)院；江蘇 南京 210012）

論流動人口管理的地區(qū)間警務(wù)交流與協(xié)作

沈惠章，王 焱，張建平，薛香君

（江蘇警官學(xué)院；江蘇 南京 210012）

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會的大變革和人財(cái)物的大流動，各類刑事犯罪活動越來越突破時空的概念，呈現(xiàn)出跨區(qū)流竄、快進(jìn)快出的基本特征。加強(qiáng)地區(qū)間的警務(wù)交流與協(xié)作，在目前顯得更為重要與迫切。

流動人口；動態(tài)管理；警務(wù)協(xié)作

流動人口進(jìn)城創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)模擴(kuò)大的產(chǎn)物。當(dāng)前，全國范圍內(nèi)的人口大流動，已成為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求和顯著特征。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，至2009年，我國流動人口規(guī)模已達(dá)1.8億。由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和戶籍管理制度的影響，我國公安機(jī)關(guān)目前的管理模式還遠(yuǎn)不能適應(yīng)人口大遷徙、大流動的新形勢，表現(xiàn)在對流動人口的管理中情況不熟、信息不通、被動應(yīng)付。流動人口之所以難管理，其根本原因在于流動人口的流動性強(qiáng)，幾乎處于游離狀態(tài)。流動人口數(shù)量龐大和工作、生活不穩(wěn)定的特點(diǎn)，使跨區(qū)域流動表現(xiàn)得非常突出。由于對流動人口信息掌握的不及時、不全面，從而出現(xiàn)“人戶不一致”的情況。無可非議，在社會治安的視野下，當(dāng)前的流動人口管理出現(xiàn)了瓶頸性問題。這方面的研究雖然已取得了不少成果，但從警務(wù)協(xié)作角度探討流動人口動態(tài)管理問題的著述仍屬鳳毛麟角。同樣，就警務(wù)協(xié)作機(jī)制而言，對我國與國外警界在反恐、打擊跨國犯罪等方面的警務(wù)協(xié)作研究相對較多，而對國內(nèi)的警務(wù)協(xié)作尤其是對流動人口動態(tài)管理方面跨區(qū)域協(xié)作的探討基本上是空白。為創(chuàng)新社會管理，切實(shí)服務(wù)好、管理好這一動態(tài)治安環(huán)境下的流動群體，及時、全面地掌握流動人口信息，著力提高“人戶一致”率，建立動態(tài)治安環(huán)境下流動人口服務(wù)、管理的跨地區(qū)警務(wù)協(xié)作的新格局，江蘇現(xiàn)代警務(wù)研究中心和江陰市公安局就此進(jìn)行了合作，研究不同區(qū)域公安機(jī)關(guān)之間打破傳統(tǒng)上條塊分割的封閉狀態(tài)對流動人口進(jìn)行動態(tài)管理的課題。江陰作為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)城市，一直以來，堅(jiān)持用開放、包容、友善的姿態(tài)，熱忱歡迎前來投資、創(chuàng)業(yè)、務(wù)工的各方人士，吸引了近百萬的流動人口，并且正以每年20%左右的速度遞增，使之成為典型的犯罪輸入型城市。該市公安局把流動人口跨區(qū)域動態(tài)管理作為創(chuàng)新社會管理的重中之重，大膽探索嘗試，積極謀求突破，開全國縣級公安機(jī)關(guān)之先河，于3月中旬成功舉辦了由全國8省29縣（市）公安機(jī)關(guān)參加的流動人口服務(wù)管理協(xié)作座談會。他們讓流出地公安機(jī)關(guān)對本轄區(qū)外出務(wù)工時間在一個月以上的重點(diǎn)年齡段的流動人口，積極開展身份核查工作，其中屬于工作對象、高危人群、經(jīng)濟(jì)反常的，及時把相關(guān)信息傳遞給流入地公安機(jī)關(guān)；而流入地公安機(jī)關(guān)對本轄區(qū)暫住的流動人口，定期向流出地公安機(jī)關(guān)反饋經(jīng)濟(jì)收入、現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)、違法犯罪等情況。通過協(xié)作雙方信息互通、優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)了對流動人口真實(shí)、動態(tài)情況的有效掌控，及時發(fā)現(xiàn)和打擊了違法犯罪活動，創(chuàng)造了流動人口跨區(qū)域動態(tài)管理的新經(jīng)驗(yàn)。

一、跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作反映了流動人口管理的全新理念

江陰市公安局堅(jiān)持理念先行，他們統(tǒng)一思想，為跨區(qū)域?qū)嵸|(zhì)性協(xié)作引路、架橋。由于獨(dú)特的地理區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)，讓江陰成為典型的犯罪輸入型城市，在每年抓獲的刑事作案人員中，外來人員比例一直保持在65%以上。然而在以塊為主的現(xiàn)行公安管理體制之下，各地總體來講是“各人自掃門前雪”，外出辦案不被對方理解，當(dāng)?shù)夭慌浜稀⒉恢С值那闆r也不同程度地存在著。針對現(xiàn)有流動人口服務(wù)管理模式存在的實(shí)有底數(shù)不清、信息資源封鎖、跨區(qū)辦案不便、聯(lián)動協(xié)作困難等實(shí)際情況，他們在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，作出了探索建立流動人口原籍地與暫住地公安機(jī)關(guān)聯(lián)管聯(lián)控長效協(xié)作機(jī)制的決策。他們按照各地流動人口在江陰的數(shù)量和高危等級進(jìn)行梳理排序，從中選定了河南、江西、山東、湖南、貴州、四川、安徽以及我省蘇北等8省29個縣（市）作為協(xié)作對象，舉辦了流動人口原籍地公安機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制座談會。座談會遵循“平等、協(xié)作、共贏、發(fā)展”的主題，在相互尊重、相互信任、相互理解的基礎(chǔ)上，就新形勢下共同加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理、打擊跨區(qū)流竄犯罪進(jìn)行了深入探討，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，他們分別與應(yīng)邀到會的29個縣（市）公安局簽署了《協(xié)作備忘錄》。

跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作是創(chuàng)新流動人口管理的高招，通過動態(tài)管控實(shí)現(xiàn)對流動人口實(shí)時的、及時的管理，真正將流動人口定位管理落到實(shí)處。我們應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持“只有服務(wù)和管理好流動人口，才能服務(wù)大局和管好治安”的理念，始終堅(jiān)持熱情服務(wù)與嚴(yán)格管理并舉，既最大限度地保護(hù)守法敬業(yè)人員的創(chuàng)業(yè)激情，又最大限度地打擊外來違法犯罪的囂張氣焰，以此維護(hù)好社會治安秩序穩(wěn)定。當(dāng)今社會，隨著經(jīng)濟(jì)社會的大變革和人財(cái)物的大流動，各類刑事犯罪活動越來越突破時空的概念，呈現(xiàn)跨區(qū)流竄、快進(jìn)快出的特征，各地公安機(jī)關(guān)面臨著增強(qiáng)駕馭動態(tài)治安能力的共同課題，加強(qiáng)地區(qū)間的警務(wù)交流與協(xié)作，顯得更為重要與迫切。同時，科技強(qiáng)警日新月異、信息警務(wù)快速發(fā)展，為密切地區(qū)警務(wù)聯(lián)系合作，提供了更多的機(jī)遇，開辟了更為廣闊的空間，流動人口跨區(qū)域動態(tài)協(xié)作已經(jīng)可行。江陰的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：要做到動態(tài)管控，單靠流動人口暫住地公安機(jī)關(guān)的力量是不夠的，我們應(yīng)當(dāng)發(fā)動一切可以動員的力量，尤其是流動人口輸出地公安機(jī)關(guān)的力量，不斷創(chuàng)新管理工作才能達(dá)到動態(tài)管控的要求。誠然，通過對技防設(shè)施的巨額投入，建設(shè)設(shè)備一流的技防監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，建立情報(bào)研判、指揮互動、社會面巡防的各項(xiàng)新機(jī)制固然重要，但要從根本上改變流動人口違法犯罪中的“人難管”、“案難防”的被動局面，還需要我們與流動人口輸出較為集中的重點(diǎn)地區(qū)建立全面的警務(wù)協(xié)作機(jī)制。當(dāng)前的公安工作正面臨著新的形勢，特別需要公安機(jī)關(guān)創(chuàng)新發(fā)展思路，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

二、跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作共享了流動人口的信息資源

隨著公安信息化建設(shè)的長足推進(jìn)，各地都在自身管轄范圍內(nèi)打破警種界限，實(shí)現(xiàn)了信息資源的整合共享。但在省市之間，除了公安部八大數(shù)據(jù)庫全國共享之外，一些信息資源更為豐富、鮮活的省級庫、市級庫、縣級庫，仍然設(shè)有查詢權(quán)限，一定程度上制約了日常管理、偵查破案的效率，有時甚至因?yàn)橐豁?xiàng)關(guān)鍵信息無法獲取，導(dǎo)致整個偵查計(jì)劃被迫“擱淺”。信息化環(huán)境下的警務(wù)協(xié)作，各類信息數(shù)據(jù)的互通共享是核心，也是基礎(chǔ)。江陰建立全面的警務(wù)協(xié)作機(jī)制，使信息資源多方面共享。他們圍繞流動人口管理和流竄犯罪打擊這兩方面的工作，重點(diǎn)建立了三個方面的常態(tài)化信息傳遞交流機(jī)制。一是流動人口信息共享的常態(tài)化信息傳遞交流機(jī)制。他們與協(xié)作地公安機(jī)關(guān)定期互換流動人口流出流入信息，重點(diǎn)關(guān)注工作對象、高危人群、經(jīng)濟(jì)反常人員，定期反饋經(jīng)濟(jì)收入、現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)、違法犯罪情況，通過信息互通、優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)對流動人口的動態(tài)實(shí)時管控。目前，他們已在春節(jié)民工高峰期、人口普查等兩個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，向協(xié)作地發(fā)出重點(diǎn)流動人口信息2萬余條，均得到了及時回應(yīng)，同時為安徽阜南等協(xié)作單位提供重點(diǎn)人員信息核查11批135人次。二是刑事發(fā)案信息共享的常態(tài)化信息傳遞交流機(jī)制。他們與流動人口流出地公安機(jī)關(guān)互通流竄性、系列性刑事案件線索和盜、搶、騙、假幣犯罪等高危人群信息，交流犯罪新形式、新手段、新趨向。特別是從逃犯的社會關(guān)系入手，由戶籍地公安機(jī)關(guān)全面收集梳理家屬、親友信息，并及時傳遞給辦案地公安機(jī)關(guān)，如果家屬、親友也在辦案地的，據(jù)此進(jìn)行針對性布控，從而有效提高了逃犯的緝捕率。通過與協(xié)作地公安機(jī)關(guān)緊密配合，已抓獲協(xié)作地籍逃犯18名，破獲案件近200起。三是刑事技術(shù)信息共享的常態(tài)化信息傳遞交流機(jī)制。與所有協(xié)作單位建立雙方采集的現(xiàn)場指紋信息、現(xiàn)場痕跡信息、高危人員指紋捺印信息定期傳送比對“綠色通道”，互相利用對方資源破案，從而節(jié)省有限的警力和經(jīng)費(fèi)。同時建立重大指紋協(xié)查案件快速比對通道，對協(xié)作單位案件現(xiàn)場指紋比對要求，優(yōu)先查詢、及時反饋。他們與28個協(xié)作單位建立了重點(diǎn)人員指紋信息數(shù)據(jù)交流平臺，通過公安內(nèi)網(wǎng)FTP，定期互換現(xiàn)場指紋信息、現(xiàn)場痕跡信息、高危人員指紋捺印信息，供對方串并比對，實(shí)現(xiàn)互相利用對方資源破案，有效節(jié)省了警力和經(jīng)費(fèi)。此外，在逃人員信息也共享。近年來，“三逃”人員日趨增多，有的返回原籍，逍遙法外，追捕困難較大。這方面的協(xié)作，他們除了加強(qiáng)對通報(bào)對象的協(xié)查外，還有重點(diǎn)地在市與市之間，省與省之間定期通報(bào)“三逃”人員名單，實(shí)行雙向就地追捕。這樣既省去大量的人力、物力、財(cái)力，又便于追捕工作的開展。他們破解了“流出地公安機(jī)關(guān)管不到、流入地公安機(jī)關(guān)管不好”的難題。

跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作是創(chuàng)新流動人口管理的高招，它切中要害，抓住了當(dāng)前社會治安管理的“牛鼻子”，找到了新時期轉(zhuǎn)變警務(wù)發(fā)展方式的突破口。現(xiàn)代警務(wù)作為一種全新的警務(wù)理念、警務(wù)機(jī)制和警務(wù)模式，核心是信息警務(wù)，基礎(chǔ)是合成警務(wù)。信息警務(wù)，要求我們順應(yīng)公安信息化建設(shè)與應(yīng)用潮流，實(shí)現(xiàn)各類信息資源的大采集、大流通、大整合、大共享、大應(yīng)用，通過信息流與業(yè)務(wù)流的高度融合，改革警務(wù)流程、創(chuàng)新警務(wù)模式、提升警務(wù)效能。合成警務(wù)也即協(xié)作警務(wù)，要求我們打破傳統(tǒng)的公安機(jī)構(gòu)條塊分割的封閉狀態(tài)，拓寬工作視野，突破人為界限，加強(qiáng)警種之間、地區(qū)之間的警務(wù)交流與協(xié)作。事實(shí)上，信息警務(wù)與協(xié)作警務(wù)相輔相成，協(xié)作是信息化條件下的協(xié)作，重點(diǎn)是各類信息資源的協(xié)作；信息資源也只有在大開放、大協(xié)作環(huán)境下，才能從根本上破除體制機(jī)制、思想理念的束縛和禁錮，最大限度地實(shí)現(xiàn)自由流動、優(yōu)化組合、高度共享、充分應(yīng)用，釋放它的最佳效能。江陰的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：只有通過建立跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作機(jī)制，使各類信息資源交流共享，使各類成功經(jīng)驗(yàn)的交流互鑒，才能形成打擊流竄犯罪的聯(lián)動協(xié)作機(jī)制。

三、跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作體現(xiàn)了聯(lián)動打擊違法犯罪的明顯優(yōu)勢

江陰，享有“江南明珠”的美譽(yù)。改革開放以來，該市始終引領(lǐng)著中國縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展潮流，公安工作也一直保持了與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)的水平，平安和諧度在全國處于先進(jìn)行列。然而，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展快、開放程度高、人財(cái)物流量大，各種矛盾和問題來得早、來得多，反映到社會治安上，外來人員犯罪不斷增多，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的最大問題，成為左右刑事發(fā)案的主要因素。加強(qiáng)和改進(jìn)流動人口服務(wù)管理工作，日益成為當(dāng)前社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。對于公安機(jī)關(guān)而言，首當(dāng)其沖亟待解決的重大課題，就是預(yù)防和打擊流動人口違法犯罪。近年來，江陰每年抓獲的刑事作案人員中外來人員比例一直在65%以上，逮捕的人犯中外來人員比例在80%以上。出差辦案的民警到外地核查線索、緝捕犯罪嫌疑人，往往是風(fēng)里來、雨里去，千里迢迢、跋山涉水，特別由于交通環(huán)境不熟、風(fēng)土人情不熟、方言俚語不熟，一些當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)舉手之勞就能辦了的事情，往往也要費(fèi)九牛二虎之力，幾經(jīng)周折才能如愿，有時甚至無功而返。與此同時，出差辦案需要大量的警力、精力和經(jīng)費(fèi)，周期長、難度高、消耗大，辦案成本可想而知。

跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作有利于聯(lián)動打擊犯罪。江陰警方的協(xié)作機(jī)制，具有豐富的內(nèi)涵。一是查詢布控機(jī)制。他們建立了人員、物品、信息快速查詢布控機(jī)制，一方發(fā)出請求后，他方立即核查布控，結(jié)果及時反饋。查詢?nèi)藛T，主要是對涉案人員的真實(shí)身份、通訊方式、落腳地點(diǎn)、關(guān)系人員進(jìn)行查證反饋；查詢物品，主要是對可疑手機(jī)、可疑車輛等涉案物品進(jìn)行查證反饋；查詢信息，主要是對通訊話單、QQ號、網(wǎng)絡(luò)信息進(jìn)行查證反饋。涉案人員布控，主要對協(xié)作方通報(bào)的重大涉案嫌疑對象，及時落實(shí)布控抓捕措施；涉案物品布控，主要對可疑車輛、被盜搶物品，以及各類易銷贓重點(diǎn)場所陣地落實(shí)布控措施。二是跨區(qū)保障機(jī)制。他們?nèi)ΡＵ蠀f(xié)作單位跨區(qū)抓捕犯罪嫌疑人，積極配合對跨區(qū)涉案財(cái)物采取扣押、查封、凍結(jié)、追贓等措施。2010年4月29日，利港派出所接到協(xié)作單位安徽無為縣公安局電話，稱一名涉嫌詐騙23萬元的無為籍嫌疑人趙某某可能落腳利港，請求配合抓捕。利港所立即指令無為籍特情采取行動，于5月2日準(zhǔn)確掌握趙慶章行蹤，當(dāng)日即在利港鎮(zhèn)興港新村23幢將該犯抓獲，并移交無為警方。三是遠(yuǎn)程輔助機(jī)制。他們對嫌疑人已經(jīng)到案的跨區(qū)域案件，協(xié)作方做好案件核實(shí)、制作當(dāng)事人筆錄、調(diào)取嫌疑人前科證明等輔助性辦案工作。2010年初，他們在偵辦一湖南保靖籍黑社會性質(zhì)組織案件中，在協(xié)作單位湖南保靖縣公安局的支持下，迅速查明犯罪嫌疑人在保靖的落腳點(diǎn)，最終摧毀以唐亦明為首的12名湖南保靖籍涉黑團(tuán)伙，繳獲手槍1支，破獲開設(shè)賭場、尋釁滋事、敲詐勒索等案件34起。四是特情交流機(jī)制。在流動人口中精心物建一批秘密力量，并建立定期變更、良性循環(huán)機(jī)制，輔助協(xié)作方挖掘第一手情報(bào)線索，實(shí)現(xiàn)精確打擊、及時打擊。他們物建特情異地使用，輔助協(xié)作方挖掘第一手情報(bào)線索，并建立定期變更、良性循環(huán)機(jī)制。五是協(xié)同維穩(wěn)機(jī)制。發(fā)生涉及流動人口的重大群體性事件，戶籍地公安機(jī)關(guān)接到協(xié)助請求后，第一時間協(xié)調(diào)地方黨委政府前來，合力配合做好穩(wěn)定工作。

跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作是創(chuàng)新流動人口管理的高招，針對現(xiàn)行公安體制之下出差辦案存在的諸多困難，在基礎(chǔ)信息互通共享之上，抓捕、打擊等實(shí)戰(zhàn)也可以實(shí)現(xiàn)聯(lián)動，真正起到“遠(yuǎn)水解近渴”的作用。江陰的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：對于一些跨省市、流竄化、系列性犯罪團(tuán)伙作案，互通轄區(qū)內(nèi)刑事案件線索，共享犯罪規(guī)律、作案特點(diǎn)，將有助于形成打擊合力，減少隱案積案，提高打擊犯罪的綜合效益。

當(dāng)前，政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的區(qū)域合作、國際合作，已經(jīng)成為一種潮流。公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理、打擊流竄犯罪方面的跨地區(qū)交流與協(xié)作，從現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制的發(fā)展要求來看，也將成為一種理性選擇。公安機(jī)關(guān)迫切需要創(chuàng)新流動人口管理體制，積極探索符合各地實(shí)際情況的警務(wù)機(jī)制。江陰的協(xié)作模式，突破了傳統(tǒng)習(xí)慣做法，沖破了行政體制障礙，用真摯實(shí)在的公安“兄弟”情，開創(chuàng)了縣級公安機(jī)關(guān)跨省市大協(xié)作的新局面。江陰市局黨委一班人，在“全國優(yōu)秀公安局”這一高平臺上，堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，以敢為人先的勇氣，提出了三年打造“全國現(xiàn)代警務(wù)先導(dǎo)區(qū)、示范區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略，以勇爭一流的底氣，叫響了各項(xiàng)工作都要“無錫第一、全省領(lǐng)先、全國一流”的奮斗目標(biāo)。開展地區(qū)間警務(wù)交流與協(xié)作應(yīng)順勢而為，在交流中迸發(fā)新的理念，在協(xié)作中開辟新的空間。目前，我國流動人口的動態(tài)管控建立跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作機(jī)制正在浙江、廣東的部分地區(qū)進(jìn)行了初步嘗試，江陰的經(jīng)驗(yàn)具有重要的參考價值。在當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)，人口的流動仍有上升之勢，外來流動人口對流入地的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也越來越大。從某種意義上講，這種協(xié)作機(jī)制代表了未來流動人口管理模式的發(fā)展趨向，對其進(jìn)行深入研究不僅將有利于提升公安機(jī)關(guān)流動人口動態(tài)管控能力，而且也必將進(jìn)一步豐富和完善相關(guān)的警務(wù)協(xié)作理論。

Abstract:At present,with the rapid change of economic society and flow of human,financial and material resources,various kinds of criminal activities are of such basic features of going across regions and being fast in and fast out.It's more important and urgent to strengthen regional policing exchanges and cooperation at present.

Key words:floating population;dynamic management;policing cooperation

（責(zé)任編輯：王道春）

On Regional Policing Exchange and Cooperation of Floating Population Management

SHEN Hui-zhang,WANG Yan,ZHANG Jian-ping,XUE Xiang-jun

(Jiangsu Police Officer College,Nanjing,210012,Jiangsu)

D631.12

A

2095-1140（2011）01-0094-04

2010-12-08

江蘇現(xiàn)代警務(wù)研究中心警務(wù)研究合作課題《流動人口動態(tài)管控跨區(qū)域合作機(jī)制研究》，項(xiàng)目編號10JWYJ10。

沈惠章（1956- ），男，江蘇啟東人，江蘇警官學(xué)院教授；王焱、張建平，江蘇警官學(xué)院副教授；薛香君，江蘇警官學(xué)院講師。