李先波，楊志仁

（湖南師范大學，湖南長沙，410083）

當代中國農村法治

農村法治建設的困境和出路

李先波，楊志仁

（湖南師范大學，湖南長沙，410083）

專欄主持人語：三農走向現(xiàn)代化，是整個現(xiàn)代化進程必須跨越的峽谷。

計劃經濟對三農的束縛尚未徹底解除，市場經濟的自由競爭機制已席卷農村。正視農村沖突，梳理農村法治困境，探尋農村政策，反思民間規(guī)則，各個角度都使我們在三農這一命題面前惶恐不已。

千絲萬縷，唯有一破一立。破除城鄉(xiāng)二元結構，積極穩(wěn)妥推進城市化，這一思路是明晰的，前景的展示也使人倍受鼓舞。破不易，立更難，在破與立中尋求一個平衡點，我們還有很多的路要走。

關注當代中國，請關注當代中國農村！

農村法治建設是建設社會主義法治國家的重要組成部分。近年來，農村法治建設取得了可喜的成就，但也面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。為走出農村法治建設困境，加快農村法治建設進程，我國應從以下方面努力：充分認識新形勢下農村法治建設的重要性，緊抓發(fā)展第一要務，破除城鄉(xiāng)二元化格局，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；加強農村法制建設，完善農村法律體系，樹立法律權威；尊重農民在農村法治建設中的主體地位，確立政府協(xié)調、多方推動、共同參與的農村法治建設格局，進一步拓寬農村法律服務渠道；規(guī)范基層政權的依法行政工作，努力打造法治政府和服務型政府；加強和改進普法教育，建立普法長效機制；完善矛盾糾紛多元化解機制，主動依法維護群眾利益，提升社會管理科學化水平

農村；法治建設；困境；出路

黨的十一屆三中全會以來，我國的法治建設取得了可喜的成就，特別是上世紀90時代以來，法治建設進入了歷史發(fā)展的快車道，隨著依法治國被寫入《憲法》，法治建設成了中國政治文明建設中的重要著力點。經過三十余年的發(fā)展，我國法治建設所取得的成就有目共睹，迄今，已經形成了比較完備的社會主義法制體系，民主法治進程穩(wěn)步推進。毋庸置疑，法治建設的成績值得肯定。但是，我國的法治建設也存在一些不盡如人意之處，如農村的法治建設。在法治建設過程中，農村法治化占據著重要地位，抓住了農村，也就抓住了依法治國的主要環(huán)節(jié)。[1]

一、農村法治建設的困境現(xiàn)狀分析

（一）農村法治建設不平衡性明顯

不難發(fā)現(xiàn)，我國的法治建設存在較大的地域性差異，法治水平極不平衡。農村法治建設的不平衡性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是與城市相比，農村地區(qū)的法治建設明顯處于落后狀態(tài)，農村與城市的法治建設嚴重不平衡。二是農村之間橫向比較，我們會發(fā)現(xiàn)農村與農村之間的法治建設同樣存在差距，不同地區(qū)的農村法治建設的水平和發(fā)展程度不盡相同，總體而言，法治建設的水平與經濟發(fā)展水平基本一致，經濟發(fā)展較好的農村地區(qū)，法治建設的發(fā)展狀況相對較好，反之亦然。正是由于受限于經濟發(fā)展狀況，相比城市而言，農民缺乏足夠的話語權，在推動法治建設的過程中，很難參與其中表達自己的利益訴求，中國現(xiàn)行的法治建設大多數是由具有話語權的城市居民通過各種渠道推動的，農民在法治建設過程中要起推動作用，往往要付出沉重的代價，這也影響了農民參與法治建設的積極性。

（二）與農村相關的法律制度不夠健全

古希臘先哲亞里士多德對法治進行了界定：“法治應包括兩重含義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定的良好的法律。”[2]中國特色社會主義法律體系已基本形成，我國法治建設取得了舉世矚目的偉大成就，但毋庸諱言，與農村相關的法律制度仍然不夠健全，這是農村法治建設中不容回避的客觀現(xiàn)實。現(xiàn)行的農村立法側重于維護農民當家做主的政治地位，多數屬于原則性的、宣言性的規(guī)定，而對于農民具體權益維護等微觀方面缺乏應有的重視，特別是在一些重要領域還沒有法律規(guī)定，另外一部分法律已經嚴重落后于農村的發(fā)展，沒有及時立改廢。許多法律規(guī)定帶有一定的計劃經濟色彩，不具有現(xiàn)實可操作性，部分法律位階較低，完全不能發(fā)揮其應有的作用。從2003年以來，中央一號文件連續(xù)八年鎖定“三農”問題，一方面說明中央對“三農”工作給予了極大的關注和重視，另一方面也從側面反映了我國農村相關法律制度不夠健全，還需要用一號文件這種政策形式來彌補相關法律制度的不足。

（三）農村居民法治意識淡薄，信仰權力大于信仰法律

農民的法治意識和觀念嚴重影響著農村法治建設的進程。在農村地區(qū)，受中國傳統(tǒng)文化影響較深，法即為刑的觀念在很大程度上存在，在某些落后地區(qū)，一些人仍然將法視為不祥之物，將打官司視為做丟人現(xiàn)眼的缺德之事，盡量遠離法律而不是信仰它。在許多人心目中，權大于法是一種普遍的觀念。正如有觀點指出：現(xiàn)在農民所具有的法律意識基本是模糊的、非規(guī)范化的法律意識，權利意識淡薄，對法律存在認識上的片面性，更注重于使用道德力量來調節(jié)和解決糾紛，人治意識強于法治意識。受傳統(tǒng)思想的影響，中國農民普遍接受了性善論，由此導致中國法治文化產生深入開掘內心資源的內傾傾向。這種文化傳統(tǒng)造就了中國農民模糊的、極不規(guī)范的法律意識。[3]農民法律意識導致法治觀念很難在其內心得到內化和認同，從而不能用法治的觀念來規(guī)范和指導自身的行為。

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。[4]中國有幾千年的封建傳統(tǒng)，在封建社會，國人對權力的崇拜和追捧達到了無以復加的程度，民國時期國民黨的獨裁統(tǒng)治使這一傾向進一步加劇，建國后受文化大革命的影響和破壞，民主和法治遭到嚴重的踐踏，甚至出現(xiàn)了“法律虛無主義”等極端觀點。長期以來，中國的農民習慣了服從于權力，而忽視了維護自己的權利，權力至上觀念較為盛行。十一屆三中全會以后，文化大革命中的錯誤觀點和思想得到澄清，法律的功能受到前所未有的重視，法治已經提高到治國基本方略的高度。國人信仰權力的現(xiàn)象得到了一定程度改變，這一點在城市體現(xiàn)得比較明顯，法律是用來制約權力的法治核心觀點得到了較普遍的認同。然而，在廣大農村地區(qū)，對權力的信仰仍然大于對法律的信仰。這一點可以從以下方面清楚地看出：一是老百姓心中難舍“青天”觀念，對于問題的解決總是寄希望于“青天”主持公道；二是農民更喜歡用上訪的方式表達訴求，從而尋求問題的解決。在農村，出現(xiàn)侵害農民權益的行為，作為受害人的農民首先想到的不是通過正當的法律途徑維權，而是通過不斷上訪反映問題，尋求解決之道。實際上，信訪反映的問題很多是能夠而且應當訴諸法律解決。在法治社會，法律應當是解決一切法律糾紛的最后手段和防線，信訪則是解決法律不能解決的問題。在我國農村地區(qū)，使用法律這一武器維權的并不多見，人們對法律缺乏信仰，這是農村法治建設的一大困境。

（四）農民參與法治建設主動性不高

農民是農村的主體，在農村，任何一項制度離開了農民的積極參與都難以順利推進?？梢哉f，農民是農村法治建設的內在推動力和主要參與者，農民參與的程度直接影響到農村法治建設的成就。在我國的廣大農村，農民對法治建設的關注程度不高、認識不夠已經成為了一個較普遍的現(xiàn)象。絕大多數農民對我國整個法律制度體系和訴訟司法體系比較陌生，沒有一個比較清晰和系統(tǒng)的了解。正如費孝通先生所指出：“中國正處在從鄉(xiāng)土社會蛻變的過程中，原有對訴訟的觀念還是很堅固地存留在廣大的民間，也因之使現(xiàn)代的司法不能徹底推行?！盵5]從現(xiàn)狀而言，在農村普及程度較高的主要是《刑法》和《婚姻法》，對于其他的法律則知之較少，更加沒有認識到法律實際上涉及到日常生活的方方面面，從而嚴重影響了農民參與法治建設的積極性和主動性。如果不是被逼無奈，農民一般不會考慮使用法律武器維權，更不用說主動參與法治建設。

（五）社會矛盾凸顯，法治建設難度加大

隨著國內外環(huán)境境和社會經濟的不斷變化發(fā)展，中國社會各個領域都進入了轉型發(fā)展的階段，各種社會矛盾和兩難問題日益凸顯，利益訴求不斷增多，利益格局深刻調整，社會管理難度不斷加大，這些新特征對我國法治建設產生了重要影響，特別是對尚處于初級階段的農村法治建設更是如此。為了化解禮會矛盾，解決突出問題，協(xié)調各種利益訴求，維護社和會和諧穩(wěn)定，各類違法的行為也時有發(fā)生。如部分地方對上訪人員采取圍追堵截的辦法予以阻止，更有甚者則動用司法、行政手段進行不正當干預。在某些情況下，化解社會矛盾、維護補會穩(wěn)定往往成為了實施違法行為、破壞法治建設的借口。這些觀象在法治本就不發(fā)達的農村尤為突出，正是這些個不正?，F(xiàn)象的存在，嚴重影響了群眾對法治的看法，增加了農村讓法治建設的難度。

二、農村法治建設產生困境的成因

（一）社會經濟發(fā)展狀況不平衡

社會經濟發(fā)展狀況不平衡是阻礙農村法治建設的主要原因。近年來，隨著整個法治建設進程的不斷深入推進，農村的法治建設也得到了一定程度的發(fā)展，但是和經濟建設和發(fā)展水平一樣，我國的法治建設也存在著發(fā)展不平衡的特點。最為典型的是農村的法治建設水平與城市相比存在較大的差距。在法治建設領域同樣存在著城鄉(xiāng)二元結構的特征。

法治社會是在市場經濟的基礎上產生和發(fā)展起來的，與市場經濟的發(fā)展密切相關，經濟基礎是法治建設的土壤。缺乏肥沃的土壤，法治建設之樹定然不能茁壯成長。在我國的大部分農村地區(qū)，尚處于自然經濟向市場經濟的過渡期，沒有進入真正意義上的市場經濟社會，自給自足的自然經濟特征較為明顯，農村對法治的需求還不夠強烈，這直接導致了農村地區(qū)法治建設的滯后狀況出現(xiàn)。可以毫不夸張的說，社會經濟的發(fā)展程度直接決定法治建設的狀況。在這種狀況下，農村地區(qū)對法律的需求程度不如城市高，使農村的法治建設與城市相比存在較大的差距。

社會經濟狀況發(fā)展的不平衡還會衍生一系列的問題，如受限于經濟的發(fā)展狀況，信息傳播速度和方式定然會受到影響。在農村地區(qū)，由于互聯(lián)網的普及程度還不夠高，信息傳播主要依靠廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)的途徑和方式，這在一定程度上阻礙了農村法治建設的發(fā)展。

（二）政策的權威性高于法律

在我國，政策的權威性高于法律是比較普遍的現(xiàn)象，這是影響農村法治建設進程的體制原因。政策是指國家、政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的任務和目標而規(guī)定的行動準則和行動方向。相對于法律而言，政策具有原則性、可變性等特點，在實施過程中經常會隨著情況的變化而不斷變更。依據現(xiàn)代法治理論，法治相對于政策而言，具有更強的穩(wěn)定性、權威性、可預見性和可操作性，是一種更可靠、更優(yōu)的治理方式。然而，在廣大農村地區(qū)，農民更愿意相信政策，相信“紅頭文件”。在上訪等各類反映問題的過程中，依據不是法律法規(guī)，而是各級黨委、政府和相關職能部門所制定的有關政策。甚至在一些訴訟活動過程，當事人所依據的也不是法律法規(guī)，而是有關政策。不可否認，政策在現(xiàn)代中國農村社會治理結構中發(fā)揮了特殊的重要作用，但是，依靠政策治理農村具有明顯的局限性。由于政策的制定和執(zhí)行主體存在多種可能，許多政策沒有像法律一樣經過嚴格的程序進行審查和討論，甚至在合法性方面都存在問題。一些政策，特別是一些地方性政策與法律發(fā)生沖突的情況時有發(fā)生，在一定程度上阻礙了法治建設的進程。

（三）農民主體作用發(fā)揮不夠，多方參與機制尚未形成，缺乏專業(yè)法律人推動農村法治建設

在我國農村法治建設的進程中，農民并沒有完全被當做法治建設的主體對待，在許多情況下，農民往往是被動地參與法治建設，某些情況下甚至被當作法治建設的客體，這嚴重制約了農民參與法治建設的積極性和主動性，也不利于農民主體作用的發(fā)揮。

任何一項事業(yè)要前進和發(fā)展必須有推動力量，農村法治建設也不例外。法治社會是人類社會的發(fā)展趨勢，但法治建設不是一蹴而就，也不是順其自然就能水到渠成的，需要推動者和實踐參與者，特別是需要專業(yè)法律人的推動。在我國的法治建設進程中，法律專家、律師、法官、檢察官等專業(yè)法律人起了十分重要的推動作用。然而，近年來，專業(yè)法律人對法治建設的推動和關注多局限于城市地區(qū)，對廣大農村卻缺乏應有的重視。產生這一現(xiàn)象主要是農村地區(qū)的法律服務需求不高，專業(yè)法律人在農村缺乏廣泛的市場。

在農村，農民權益受到侵害的現(xiàn)象時有發(fā)生，但受傳統(tǒng)倫理觀念、利用法律維權成本過高等因素的影響，農民往往不愿意使用法律這一重要的武器維權。中國是個典型的“熟人”社會，這一點在農村更為明顯，一旦發(fā)生糾紛首先想到的是找人“了難”，或糾集親友、族人施壓。在熟人社會中，交易并不需要契約，交易雙方對彼此的情況十分了解，交易是建立在“情況熟悉”的基礎上。正是由于缺乏契約觀念，使農村的法治建設舉步維艱，正如蔣先福教授指出：“可以把契約文明視之為法治文明的文化源頭，或者說，契約范疇是法治的邏輯起點和歷史起點?！盵6]中國正是由于“熟人”社會特征明顯，“契約”社會的觀念尚未完全形成，導致了法治建設發(fā)展緩慢。在西方則恰恰相反，羅梭在其名著《社會契約論》里，將社會的最理想模式界定為契約社會?？梢?，在西方人的心目中，契約觀念是普遍存在的，這也是西方法治發(fā)達的一個重要原因。正是如此，導致在中國，特別是在農村地區(qū)，出現(xiàn)有關法律事務和糾紛，當事人想到的并不是通過法律途徑解決問題，大多數情況下，調解或和解成為了農村解決法律糾紛的重要方式，在當地有威望的人或村組干部往往充當了仲裁者或中間人的角色，專業(yè)的法律人根本無法介入其中。許多問題的處理是按照傳統(tǒng)的經驗，雙方本著互諒互讓的態(tài)度協(xié)商解決，沒有也不需要專業(yè)法律人的介入，糾紛的具體解決也不需要遵循嚴格的法律程序和法律規(guī)定進行。在農村大多數地區(qū)，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的司法員成為了當地的法律權威人士，在解決具體糾紛過程中發(fā)揮了重要的作用。然而，他們許多都是兼職，沒有接受過系統(tǒng)的法律教育，自身并不見得懂多少法律，整體法律素質偏低。

此外，在農村地區(qū)，司法機構仍不健全。農村地區(qū)最重要的司法機構是法院的各類派出法庭，然而，法庭也不是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有，在許多偏遠的鄉(xiāng)村，特別是中西部地區(qū)，不僅法庭稀少，法官等專業(yè)法律人才同樣奇缺，許多地方百姓打個官司都可能要跋山涉水，極為不便。法律援助等重要的惠民制度在廣大農村地區(qū)落實的并不盡人意，除部分刑事案件外，農村居民能夠得到法律援助的比例極低。

（四）基層政權對依法行政重視不夠

經過多年法制宣傳和教育，基層政府及其工作人員依法行政的能力和法治觀念有了較大的提升，但是仍然沒有達到讓人滿意的程度。特別是在農村，部分基層干部缺乏應有的法治觀念，對依法行政認識不夠、重視不足，依法行政并未落到實處，以言代法、以權代法的現(xiàn)象仍有發(fā)生。隨著近年來經濟社會的不斷發(fā)展，在農村地區(qū)，征地拆遷和新農村建設在農村如火如荼的進行，絕大多數的事務性工作都落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層政權身上?；鶎诱嘭撠熅唧w與人民群眾打交道，他們的一言一行直接影響人民群眾的利益。然而部分基層政權法治觀念淡薄，工作作風過于簡單和粗暴，開展工作和執(zhí)法脫離了法治的軌道，損害人民群眾利益的事件時有發(fā)生。一旦基層政權不依法行政、甚至出現(xiàn)明顯違反法律的行為，將嚴重損害法律在人民群眾中的威信，破壞法治建設的正常進行。

（五）普法教育流于形式

隨著全民普法教育活動的深入推進，廣大農村地區(qū)的普法教育也在如火如荼地進行。農民可以通過電視、報紙、各類法律書籍以及法律宣傳等各種途徑獲取有關法律知識，接受普法教育。然而，我國的普法教育并沒有完全根據農村的實際情況開展，許多普法教育往往是運動式的，有流于形式的嫌疑。首先，農村普法教育沒有注重其實質內容和效果，沒有根據農村和農民的實際需要來進行，普法教育的廣度和深度還有進一步挖掘的必要。普法注重的主要是說教，側重于教育農民遵守法律、不要違反法律以及違法的后果等，而不是從根本上培養(yǎng)他們的法治意識和法治觀念。其次，農村普法教育的手段和方式有局限性。各種傳統(tǒng)媒體和方式在農村的普法教育中占據絕對統(tǒng)治的地位，普法宣傳的方式和載體較為單一，受限于農村的實際情況，像網絡這樣的新型方式在農村的普法教育中仍然少見，簡單的說服教育宣傳成為了普法宣傳的主要方式。再次，農村普法教育缺乏長效機制。2006年開始的“五五”普法規(guī)劃首次將農村地區(qū)的普法教育作為今后五年的一個重點，對農村普法教育起到了一定的推動作用，然而，受到多種因素影響，農村普法教育的長效機制并未完全建立起來。現(xiàn)階段，農民的科學文化素質相對較低，法律的專業(yè)性比較強，普法教育還難以做到讓大多數的農民能夠理解法律的精神實質，許多情況下僅僅是一種機械性的接受，這也是我國普法教育的一個客觀現(xiàn)象。

三、農村法治建設的出路

（一）充分認識新形勢下農村法治建設的重要性，緊抓發(fā)展第一要務，破除城鄉(xiāng)二元化格局，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

農村和城市社會經濟發(fā)展的二元結構是農村法治建設不盡如人意的經濟基礎，要提升農村的法治發(fā)展水平，關鍵是要在科學發(fā)展觀的指導下，加快農村社會經濟狀況的發(fā)展。科學發(fā)展觀，第一要務是發(fā)展。發(fā)展是解決農村法治建設相對落后的總鑰匙。法治建設作為上層建筑的重要組成部分，是不能離開經濟基礎的。要推進農村法治建設，最為重要的就是要實現(xiàn)農村社會經濟的飛速和可持續(xù)發(fā)展。農村經濟的飛速發(fā)展不僅是市民社會的生長點，而且也是判定市民社會程度的標志。因為市場經濟強調的是主體的獨立與自由，權利和地位的平等，市場經濟能增強社會主體的民主法治意識和能力，從而培養(yǎng)農村市民社會的主體。[7]現(xiàn)階段，可以通過改革戶籍制度、借助市場手段完善農村土地承包經營權的有序流轉、深化農村土地制度改革等一系列方式進一步解放和發(fā)展農村生產力，推動農村地區(qū)發(fā)展，盡量減小農村與城市之間的差距，為農村法治建設奠定經濟基礎。

（二）加強農村法制建設，完善農村法律體系，樹立法律權威

完善與農村有關的法律制度建設。法治應當是良法之治。有制定的良好的法律是實現(xiàn)法治的前提，有關農村的立法應當與時俱進，及時進行立改廢，確保與農村有關的法律制度符合農村發(fā)展的需要。一是要廢除和修改與農村發(fā)展現(xiàn)實不相符合的法律法規(guī)，確保法律能夠適應新農村建設發(fā)展的需要，特別是與農村土地承包經營權和戶籍制度改革有關的法律一定要跟上時代的發(fā)展；二是要正確處理政策和法律的關系，盡快將有關政策轉變?yōu)榉?，增加其穩(wěn)定性和可預見性。特別是那些經過實踐檢驗已經成熟的政策，應當盡快將其轉化為正式的法律法規(guī)，從而減少政策與法律之間所產生的沖突，維護法律權威。三是要著重制定與農村密切相關的法律，如盡快制定農村養(yǎng)老保險等社會保障方面的法律法規(guī)，將近年來一號文件的有關精神和做法轉變?yōu)榉梢?guī)定，彌補制度空白。

建立健全農村司法機構。注重農村司法機構的合理架構。進一步加強人民法庭和基層司法所建設，特別要從人力、物力和財力等各個方面加大對農村地區(qū)人民法庭的建設，最好是能夠借鑒公安派出所的模式，實現(xiàn)警力下沉，確保農村地區(qū)司法機構能夠正常運行，保證農民能夠便捷的行使訴訟權利，真正做到“以人為本、司法為民”。

突出法律在農村治理中的重要作用。一直以來，甚至在將來較長的一段時間內，政策在農村社會治理中發(fā)揮了重要的作用，也產生了顯著的效果，這是不容否認的。然而，隨著農村經濟的快速發(fā)展以及我國市場經濟體制的逐步建立，應當實現(xiàn)從主要“依靠政策治理”向主要“依靠法律治理”轉變，突出法律在整個農村社會中的重要作用，樹立法律的權威，發(fā)揮法律的應用功能。

（三）尊重農民在農村法治建設的主體地位，確立政府協(xié)調、多方推動、共同參與的農村法治建設格局，進一步拓寬農村法律服務渠道

在廣大農村地區(qū)，農民是法治建設的主體，這一點必須得到承認和尊重，應當在堅持農民主體地位的基礎上，充分發(fā)揮他們的首創(chuàng)精神，緊緊依靠農民開創(chuàng)農村法治建設新局面。

為了更好地推進法治建設進程，應當積極地采取措施，拓寬農村法律服務渠道。只有讓農民從法律之中獲得真正的實惠，他們才能真正認識到法律的價值，才能改變對法律的看法，才能理解法治建設的必要性。從現(xiàn)階段農村的現(xiàn)狀出發(fā)，確立政府協(xié)調、多方推動、共同參與的農村法治建設格局可以從以下方面入手：

一是加大對農村的法律援助力度。法律援助是指由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員，為經濟困難或特殊案件的人給予減免收費提供法律服務的一項法律保障制度。該制度對于保護社會弱勢群體，實現(xiàn)法律的公平正義價值有著重要的作用。農民由于受到農村經濟發(fā)展狀況的制約，在經濟上處于弱勢地位，亟需法律援助制度的支持和幫助。因此，有關部門應當根據農村的實際情況，加大對農村的法律援助力度。

二是加大法律專業(yè)人對農村法治的推動力度。進一步拓寬法律服務渠道應當采取政府主導下的專業(yè)法律人積極參與的模式。政府應當在這一過程中起主要推動作用，將其作為履行政府公共服務職能的重要手段，法官、律師、法學專家學者等專業(yè)法律人也應當增加積極性和主動性，配合政府的相關行為，將推動農村法治建設作為專業(yè)法律人自身的一項重要任務。

三是要進一步推行訴訟收費制度改革。在農村，許多人不愿意拿起法律的武器維權一個重要的原因就是打官司花費過大，訴訟成本不是普通農民所能承受的。政府應根據農村地區(qū)的實際情況，進一步采取相應的措施，緩收、減收或免收有關訴訟費用，保障廣大農村群眾，特別是困難群眾的訴訟權利，不使他們因交不起訴訟費用而被司法機關拒之門外。

四是要支持和鼓勵各類社會組織和個人積極參與農村法治建設，如盡快推行公益訴訟制度。

（四）規(guī)范依法行政工作，努力打造法治政府和服務型政府

規(guī)范基層政權的依法行政工作，進一步改善農村的執(zhí)法體系是提升農村法治建設的重要途徑和任務。農村基層政府在權力運作中必須規(guī)范，要把法律的公正性原汁原味地呈現(xiàn)給農民，做到司法與行政的統(tǒng)一，彰顯司法公正。同時要在充分尊重農民意愿的基礎上，建立順暢的民意表達機制，讓農民有公共政策制定權、意見表達權、權力監(jiān)督權，促進新農村法治建設。[8]規(guī)范基層政權的依法行政工作，首先，要加強對基層干部的法治教育和培訓，提高依法行政的能力和水平。良好的法律政策制定之后，執(zhí)行就成了關鍵，而具體執(zhí)法的人員則是關鍵的關鍵。加強基層干部的民主法治培訓，提高他們依法行政的能力和水平，有助于法律的良好執(zhí)行，并能在人民群眾之中樹立法律的權威，增加他們對法律的信仰，推進法治建設進程。其次，全面規(guī)范基層政權的行政執(zhí)法行為。這一點，我省的有關做法已經走在了全國的前列。2008年以來，我省先后制定和起草了《湖南省行政程序規(guī)定》、《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》、《湖南省規(guī)范行政裁量權辦法》以及《湖南省政府服務規(guī)定（征求意見稿）》四個重要法律文件，雖然這些法律文件并非是針對農村的依法行政，但是農村基層政權的行政行為同樣是其規(guī)制對象，這些規(guī)定對農村的依法行政仍然發(fā)揮著重要的規(guī)范作用。湖南的做法在全國產生了廣泛的積極影響，各地可以結合本地區(qū)的實際來推廣湖南的先進經驗，規(guī)范基層政權的依法行政行為。再次，加強對基層政權依法行政的監(jiān)督力度。有關公權力機關以及新聞媒體等應當加大對基層政權依法行政的監(jiān)督力度，促進依法行政在基層的順利推進。

（五）加強和改進普法教育，建立普法長效機制

鄧小平同志曾指出：“加強法治重要的是要進行教育，根本問題是教育人?！盵9]現(xiàn)在，我國政府正在實施五五普法規(guī)劃，普法教育取得了明顯成效，但是也存在一些不容忽視的問題。在農村，由于信息傳播方式等多種因素影響，農村的普法教育受到一定程度的限制。從現(xiàn)狀而言，農村地區(qū)的普法教育仍然有進一步加強和改進的必要，具體而言，可以從以下兩方面入手：

第一，改運動式的普法教育模式為有針對性的模式。我國的普法教育形式上轟轟烈烈，呈現(xiàn)出一種運動式的形式，但是在實質內容上，普法的針對性并不強，并不符合農村發(fā)展的實際情況，導致實際效果甚微?，F(xiàn)階段，農村的普法教育并不適合宣傳具體的法律法規(guī)，而應側重于培養(yǎng)農村的法治意識、民主意識、權利意識，在此基礎上，再結合農村的具體實際，宣傳一些與農民生產生活密切相關的法律法規(guī)，激起農民參與法治的積極性和主動性。同時，要側重于加強農民的法治意識和思維的培養(yǎng)，不能將農民作為法治建設的客體以及被教育對象，而要將農民作為法治建設的主體來對待。

第二，改進農村普法的的方式和途徑。普法并不是板著面孔的說教，而應當采取廣大農民群眾喜聞樂見、易于接受的方式進行。如法律咨詢的方式就很好，也能夠調動農民參與的積極性。宣傳法律法規(guī)必不可少，但不應成為普法教育的全部。知曉法律只是普法宣傳的目的之一，農村普法的最終目的是使廣大農民知法、守法、用法，進而為農村法治建設奠定堅實的基礎。在具體方式和載體方面，要以多元化的方式和載體宣傳法律，充分發(fā)揮多種宣傳媒介的積極作用，特別是在網絡高速發(fā)展的今天，要合理利用網絡等新興媒介來改進普法的方式和途徑。

（六）完善矛盾糾紛多元化解機制，主動依法維護群眾利益，提升法治建設和社會管理科學化水平

過多的社會矛盾不利于和諧社會的構建，同樣也不利于法治建設的順利推進?；馍鐣?，是維護社會和諧穩(wěn)定、推進法治建設和禮會管理科學化水平的重要抓手。在新的歷史條件下，我們必須加大力氣，完善農村矛盾糾紛多元化解機制，主動依法維擴群眾利益。既要維持農村地區(qū)現(xiàn)有的諸如調解、和解、仲裁等非訴訟糾紛機制，同時也要引導農民使用訴訟方式解決糾紛。要注意結合農村地區(qū)的實際情況，對現(xiàn)有的糾紛解決機制進行創(chuàng)新和發(fā)展，有些地方確立的“法官工作站”、“巡回審判點”等制度就屬于對訴訟制度的有益探索。要對各種矛盾糾紛化解機制進行相應整合，實現(xiàn)對接不能將其對立起來，而要建立有機聯(lián)系、相互協(xié)調、相互補充的多元化解機制。

農村法治建設是我國社會主義新農村建設和法治建設的重要組成部分，對于整個農村的發(fā)展和整個國家法治進程的順利推進都具有特殊的作用和意義，需要我們高度重視，積極探索。農村法治建設也是一項系統(tǒng)工程，不是單靠某一方面和某一種力量就能輕易前進的，我們需要在不斷總結經驗教訓，不斷整合相關力量的基礎上穩(wěn)步推進。我們相信，只要全社會高度關注、重視和支持農村法治建設，不斷為農村法治獻計獻策，農村法治定能在不久的將來順利實現(xiàn)。

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［9］鄧小平文選（第2卷）[Z].北京：人民出版社,1994.146.

Abstract:The ruling-by-law construction in rural areas is an important part of building socialist country ruled by law.In recent years,great achievements have been made in the ruling-by-law construction in rural areas,while confronting with many difficulties and challenges at the same time.To walk out of the predicament and accelerate the process of rural ruling-by-law construction,we should make our efforts from the following aspects:fully understand the importance of ruling-by-law construction in rural areas under the new situation,put development in the first place,break the dual rural and urban structure and plan the urban and rural development as a whole;strengthen rural legal construction,improve rural legal system,and establish the authority of law;respect farmers'supporting status in rural ruling-by-law construction,establish the pattern of ruling-by-law construction with government coordination and common participation,further widen channels of rural legal service;standardize the law-based administration of grassroots regime and set up law-based and service-oriented government;Strengthen and improve education to popularize law and establish sustainable mechanism of popularizing law;improving solving mechanism of contradiction and disputes,initiatively maintain the benefits of the mass according to the law and upgrade the scientific level of social management.

Key words:countryside;ruling-by-law construction;predicament;way-out

（責任編輯：葉劍波）

Predicament and Way-out of Ruling-by-law Construction in Rural Areas

LI Xian-bo,YANG Zhi-ren

(Hunan Normal University,Changsha,410083,Hunan)

D902

A

2095-1140（2011）01-0012-06

2011-01-21

李先波（1963－ ），男，湖南慈利人，湖南警察學院教授、湖南師范大學博士生導師，法學博士，主要從事國際法研究；楊志仁（1984-），男，湖南湘潭人，湖南師范大學國際法專業(yè)博士研究生。