楊文兵，杜莉梅

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京210046）

從輸血到造血：我國城鄉(xiāng)教育資源配置的走向研究

楊文兵，杜莉梅

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京210046）

傳統(tǒng)的改變城鄉(xiāng)教育資源不均衡配置的方式通常依賴于治標(biāo)不治本的輸血方式，這種方式并不能完全改變城鄉(xiāng)教育資源配置中的各種差異問題，甚或使問題更加嚴重。為徹底改變這一狀況，應(yīng)在資源配置機制上逐步實現(xiàn)由輸血方式向造血方式過渡。

教育資源配置；輸血；造血

城鄉(xiāng)教育資源均衡配置是實現(xiàn)從教育大國向教育強國轉(zhuǎn)變的重要條件。目前我國城鄉(xiāng)教育資源配置過程仍存諸多問題，為提高我國教育資源使用效率，本文認為應(yīng)從重塑資源配置機制入手，以實現(xiàn)從“輸血”到“造血”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換。

一、城鄉(xiāng)教育資源配置存在的問題

（一）城鄉(xiāng)教育本身配置的差異

人們往往更多地關(guān)注教育活動過程中資源的配置問題，而忽視了教育本身也是一種資源形態(tài)的存在。個人和社會可以通過教育提升個人能力和國民素質(zhì)，尤其伴隨著知識經(jīng)濟時代的到來，教育的需求量越來越大，使得教育躋身于稀缺資源之列。作為稀缺資源的教育，在城鄉(xiāng)之間配置的差異尤為明顯，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.教育供需的差異。近年來中國教育統(tǒng)計年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)表明，在基礎(chǔ)教育階段，農(nóng)村、縣鎮(zhèn)、城市的各級基礎(chǔ)教育學(xué)校數(shù)量在遞減，同時在校生數(shù)也在遞減。這說明教育的等級越高，教育本身便越稀缺，為獲取教育所需付出的成本和形成的競爭便越高越激烈。

2.教育結(jié)構(gòu)的差異。教育結(jié)構(gòu)的差異主要體現(xiàn)在農(nóng)村所辦的教育基本以基礎(chǔ)教育為主，高等教育以及其他形式的教育寥若晨星，即便有也都是教學(xué)檔次低、辦學(xué)不正規(guī)、社會認可度低的學(xué)校。而在城市，各級各類學(xué)校一應(yīng)俱全。尤其是高等教育的水平，遠遠超越農(nóng)村的水平。

3.入學(xué)機會差異。入學(xué)機會的平等體現(xiàn)了教育起點公平的理念，這是保證教育公平的最基礎(chǔ)層面。每個公民都有平等接受教育的權(quán)利，盡管我國的義務(wù)教育法和教育法都有相關(guān)法規(guī)來予以保障，但“教育平等并不是政治權(quán)利平等的自然衍生物，法律條文所確定的教育平等并不意味著人人有受教育的機會，人人都能受同樣的教育”[1]。城鄉(xiāng)入學(xué)機會的差異使得農(nóng)村的學(xué)生無法平等地享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源，為更多的教育不公平埋下隱患。

（二）城鄉(xiāng)師生資源配置的差異

在有形的教育資源中，人是唯一具有主觀能動性的資源。對人力資源的有效配置和管理能產(chǎn)生一加一大于二的積極效應(yīng)，反之則產(chǎn)生負面的消極效應(yīng)。城鄉(xiāng)師生資源配置的差異主要體現(xiàn)在以下兩反面。

1.教師資源配置的差異。第一，農(nóng)村教師的相對數(shù)量低于城市。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村、縣鎮(zhèn)和城市的師生比呈逐降態(tài)勢，說明農(nóng)村的教師資源相對最缺乏，教師負擔(dān)更重，教學(xué)質(zhì)量最難提高。第二，農(nóng)村教師的質(zhì)量遠低于城市。從教師的學(xué)歷水平看，在基礎(chǔ)教育階段，無論城市還是農(nóng)村，都存在高學(xué)歷教師極少，以專科及以下學(xué)歷教師為主的現(xiàn)象。第三，農(nóng)村教師的穩(wěn)定性低于城市。從謀求個人職業(yè)發(fā)展角度看，農(nóng)村教師會傾向于流向待遇好、聲譽高的城市學(xué)校?！皳?jù)調(diào)查，高達42.36%的農(nóng)村教師打算調(diào)動工作。農(nóng)村教師的不合理流動，加劇了農(nóng)村教師短缺的矛盾，降低了農(nóng)村教師隊伍的整體素質(zhì)，使得優(yōu)質(zhì)教師資源在城鄉(xiāng)之間的分布更加不均衡?！盵2]

2.學(xué)生資源配置的差異。任何一所學(xué)校都希望能爭取到優(yōu)秀的生源，提高辦學(xué)質(zhì)量和聲譽。從這一角度而言，優(yōu)秀的學(xué)生成為一種受歡迎的教育資源。然而，在吸引優(yōu)質(zhì)生源方面，農(nóng)村顯然不如城市。一方面，由于農(nóng)村本身的教學(xué)效果就比城市差，所能產(chǎn)生的優(yōu)質(zhì)生源就較少；另一方面，許多名校都集中在城市，而且有些基礎(chǔ)教育階段的名校在招生時，對生源地及招生名額都有限定。這使得農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)生源一方面比較難流入城市，一方面又都削尖腦袋拼命擠向城市的學(xué)校。這樣的配置效果必然導(dǎo)致農(nóng)村的教育每況愈下，城市的教育蒸蒸日上。

（三）城鄉(xiāng)教育經(jīng)費配置的差異

教育經(jīng)費的稀缺性和需求的無限性是一對無法徹底消除的矛盾。一方面教育經(jīng)費本身是有限的，而其又必須權(quán)衡在各個不同維度進行配置的矛盾；另一方面，國家、社會組織和個人對教育的需求是無限的，而教育對經(jīng)費的需求亦是無限的。城鄉(xiāng)教育經(jīng)費配置的差異就是這一矛盾的具體外現(xiàn)。

1.教育經(jīng)費總量短缺。我國是典型的“窮國辦大教育”，據(jù)有關(guān)學(xué)者研究，“近些年我國年度公共教育經(jīng)費一直維持在170億美元左右，約占世界公共教育經(jīng)費總數(shù)的1.5%，而這1.5%比例的公共教育經(jīng)費，卻用于培養(yǎng)占世界20%的教育人口，即大約2.4億全日制在校學(xué)生的教育”[3]。教育經(jīng)費和教育規(guī)模的極不對稱，某種程度上，只能說是在維持教育的存在，而無法談及教育的發(fā)展。

2.教育經(jīng)費配置失衡。教育經(jīng)費配置失衡是指教育經(jīng)費配置重城市、輕農(nóng)村，重高等教育、輕基礎(chǔ)教育。這兩個輕重并不相互背離，因為高等教育基本集中于城市，教育經(jīng)費中用于高等教育的比例越多，流向城市的教育經(jīng)費亦越多。但僅從城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入來看，也體現(xiàn)論嚴重的“重城市、輕農(nóng)村”這一現(xiàn)象。

（四）城鄉(xiāng)物力資源配置的差異

物力資源，顧名思義，就是以實物形態(tài)存在的固定資產(chǎn)，主要包括土地、房產(chǎn)、設(shè)備、圖書等，是日常教學(xué)和管理活動的物質(zhì)基礎(chǔ)。因而，優(yōu)質(zhì)的物力資源能有效提高教學(xué)效果，城市的教育產(chǎn)出高于農(nóng)村的，與物力資源的完備不無關(guān)系。相關(guān)統(tǒng)計資料表明，農(nóng)村的生均計算機、生均圖書藏量、生均校舍面積、生均固定資產(chǎn)值均依然低于城鎮(zhèn)的，其中生均固定資產(chǎn)值，城市高于農(nóng)村近兩倍?？梢?，在基礎(chǔ)教育階段，農(nóng)村學(xué)生所享受的辦學(xué)條件遠差于城市學(xué)生，盡管在名義上他們均接受著義務(wù)教育，而在教育的實際質(zhì)量上卻相差甚遠。

二、城鄉(xiāng)教育資源配置的走向分析

從均衡城鄉(xiāng)教育資源配置對策的作用機制上看，我們可以將其分為“輸血”式措施和“造血”式措施。前者著重于問題的表層，效果直觀，見效快，但治標(biāo)不治本；后者著重于問題的深層，能從根本上解決問題，但實施困難，見效慢。所以，為徹底解決城鄉(xiāng)教育資源不均衡配置的問題，應(yīng)將兩種措施相結(jié)合。

（一）“輸血”式措施

1.加大農(nóng)村教育投資。經(jīng)費是所有教育資源中最基礎(chǔ)的資源，對其他人力、物力資源的配備起到先導(dǎo)和鋪墊作用。因而，要發(fā)展教育，政府就必須繼續(xù)加大對教育經(jīng)費投入的力度。各級政府在為各項社會事業(yè)配置資金時，優(yōu)先考慮教育事業(yè)；在教育經(jīng)費的城鄉(xiāng)配置之間，同等考慮城市和農(nóng)村，甚至可以偏向農(nóng)村。這樣既解決各級教育投入總量不足的問題，又確保教育經(jīng)費的均衡配置，堅持作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的教育事業(yè)在資源配置時所應(yīng)堅持的公平優(yōu)先、兼顧效率的原則。

2.改造農(nóng)村教師隊伍。農(nóng)村與城市教師的差別主要體現(xiàn)在數(shù)量和質(zhì)量上，要改造農(nóng)村教師隊伍也應(yīng)從這兩方面著手。要解決數(shù)量問題，最直接的措施是提高農(nóng)村教師的待遇和福利，從物質(zhì)上吸引更多的教師到農(nóng)村執(zhí)教。要解決質(zhì)量問題，首先，應(yīng)提高農(nóng)村現(xiàn)有教師的專業(yè)化水平。專業(yè)化的教師并不是任何一個具有一定學(xué)歷水平的人都能勝任的，它包括教師學(xué)科知識、技能的專業(yè)化，教育科學(xué)素養(yǎng)的專業(yè)化和職業(yè)道德的專業(yè)化。其次，通過優(yōu)勝劣汰的聘任機制和“能者上，庸者下”的晉升機制，確保農(nóng)村教師隊伍在管理上不落后于城市，并通過這些機制留住優(yōu)秀的教師，使農(nóng)村教師的整體素質(zhì)達到穩(wěn)定水平。

3.共享城鄉(xiāng)教育資源。城鄉(xiāng)教育資源的共享是“把城鄉(xiāng)教育置于一個開放的大系統(tǒng)中，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合考慮，實現(xiàn)教育資源在城鄉(xiāng)之間的合理流動與共同享用，以提高城鄉(xiāng)教育資源的利用效率，實現(xiàn)效用的最大化?！盵4]首先，城鄉(xiāng)之間可以利用現(xiàn)代遠程教育、多媒體軟件教學(xué)等現(xiàn)代教育手段實現(xiàn)教育“軟實力”的互通有無。其次，通過出臺相關(guān)政策促進城鄉(xiāng)優(yōu)秀教師資源的流動，主要是城市對農(nóng)村的補給。最后，以城市為基準(zhǔn)點，與其鄰近的農(nóng)村學(xué)校共享基礎(chǔ)設(shè)施，如圖書資源、計算機資源、活動場地等。

（二）“造血”式措施

1.大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑已成為不爭的事實，要從根本上解決問題，就要從基礎(chǔ)上做文章，即發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。農(nóng)村自身的經(jīng)濟得到發(fā)展，地方財政實力提高，物質(zhì)資源豐富化，教育資源也自然隨之增多，教育發(fā)展問題也會迎刃而解。因而“政府應(yīng)制定有利農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略，加大對農(nóng)村經(jīng)濟的投入和大力引進外資，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展”[5]。

2.矯正教育發(fā)展理念。城鄉(xiāng)教育資源的配置應(yīng)秉承公平與效率并重、統(tǒng)一與協(xié)調(diào)并舉的發(fā)展理念。然而城鄉(xiāng)教育事實上的諸多差距使得這一理念不堪一擊，現(xiàn)行的以城市為中心的指導(dǎo)思想已完全偏離這一軌道。因而必須對這種以偏概全的失衡理念予以矯正，重新將城市與農(nóng)村擺在天平的兩邊，讓城市反哺農(nóng)村，直至平衡。城鄉(xiāng)教育資源配置要摒棄片面的、獨立的、主觀的配置理念，構(gòu)建符合“以人為本”的、可持續(xù)發(fā)展的均衡健康的教育發(fā)展觀。

3.完善城鄉(xiāng)教育體制。教育體制涉及教育的方方面面，要從體制上解決城鄉(xiāng)教育資源配置的不均衡，需要從以下三方面入手。（1）完善城鄉(xiāng)教育財政體制。這要求作為教育主體的各級政府（中央政府、省級政府、地市縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)）要按照各地區(qū)的差異及教育的客觀需求制定各自在教育投資中的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。其中，中央應(yīng)加大對以基礎(chǔ)教育為主的農(nóng)村的投資份額，加大對稅費改革地區(qū)和農(nóng)業(yè)稅減免后的農(nóng)業(yè)大省的財政轉(zhuǎn)移支付力度，并且設(shè)立對中西部貧困地區(qū)的農(nóng)村教育專項資金。（2）完善城鄉(xiāng)教育管理體制。盡管當(dāng)前以政府辦教育為主體，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，政府可以嘗試開拓市場力量進行教育資源配置，使教育經(jīng)費的來源多樣化。如政府采購教育服務(wù)、制定優(yōu)惠政策吸引個人或企業(yè)投資農(nóng)村教育等。（3）完善城鄉(xiāng)教育監(jiān)督體制。對于城鄉(xiāng)教育經(jīng)費的配置，人們更多地關(guān)注其配置的誰多誰少、公平與否，卻忽視了經(jīng)費的使用監(jiān)督情況。教師工資是否拖欠、資金是否被挪用等這些問題在農(nóng)村出現(xiàn)的頻率遠比城市多，因而建立對教育經(jīng)費的投入保障情況和使用效益的監(jiān)督機制十分必要。

4.落實教育法律法規(guī)。教育法律法規(guī)是對涉及教育相關(guān)事宜的強制性規(guī)定，保障和規(guī)定辦教育者和受教育者的權(quán)利和義務(wù)。要良好地落實教育法律法規(guī)，首先要有一部本身較為完善是的法律法規(guī)，其次是執(zhí)行力的問題，我國的教育在這兩方面都有待完善。因而“各級人大要做好教育立法工作，各級政府對現(xiàn)有的教育法律法規(guī)的執(zhí)行情況要做好監(jiān)督和檢查，確保各項教育法律法規(guī)的落實，切實解決好教育投資、教師工資、學(xué)生輟學(xué)等突出問題”[5]。

（注：本文系江蘇省教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃項目《城鄉(xiāng)教育資源均衡配置的綜合戰(zhàn)略政策研究》的部分研究成果，項目編號：D/2009/01/084）

[1]張愛梅.關(guān)于教育公平的幾點思考[J].江蘇高教，2003，（1）.

[2]桂麗.我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距分析與對策思考[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展，2008，（11）.

[3]楊東平.中國教育公平的理想與現(xiàn)實[M].北京大學(xué)出版社，2006.

[4]張金英，陳通.我國城鄉(xiāng)教育資源配置的實證分析[J].中國農(nóng)機化，2009，（6）.

[5]陳回花.芻議城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距及其對策[J].教學(xué)與管理，2004，（11）.