徐淑霞

(中共濱州市委黨校,山東 濱州 256600)

我國行政問責制的缺陷與完善

徐淑霞

(中共濱州市委黨校,山東 濱州 256600)

目前,我國的行政問責制度建設在理論和實踐中都取得了一定的成效,但從整體來看,行政問責制的研究還處于初級階段,行政問責法制建設還存在行政問責法律體系不健全、行政問責主體缺位、行政問責客體狹窄、行政問責程序不統(tǒng)一等缺陷。針對這些缺陷和問題,筆者提出了完善行政問責制的措施:構建統(tǒng)一的行政責任法、明確行政問責主體、規(guī)范行政問責客體、完善行政問責程序。

行政問責制;權力;措施

行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的,并要求其承擔否定性結果的一種規(guī)范[1]。筆者認為要在我國建立真正的行政問責制,讓行政問責制充分發(fā)揮出應有的功效,必須建立一套健全的行政問責法律體系,方能使行政問責制真正得到落實。

一、我國行政問責制的成效與意義

(一)我國行政問責制的成效

1.我國行政問責制的理論成效

行政問責制在理論層面首次得到重視,始于 2001年 4月 21日,國務院頒布實施《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》。這一文件的頒布與實施標志著我國行政問責制在理論上的開端。近幾年,我國在行政問責制的制度規(guī)定上取得了卓越的成效,中央和地方相繼出臺了一系列的規(guī)定。2010年以來我國國務院和總理溫家寶都在文件和會議講話中表達了對行政問責制的重視。2010年 8月 27日,在北京召開的全國依法行政工作會議上,溫家寶總理要求嚴格行政問責,他強調(diào)指出:“近年來我們加大了這方面的工作力度,但有些重大責任事故仍然沒有及時處理,有的甚至不了了之。對有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為,導致一個地區(qū)、一個部門發(fā)生重大責任事故或嚴重違法行政案件的,要嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任,督促和約束政府機關和工作人員依法行使職權、履行職責。同時要研究行政問責立法相關問題,推進這項工作法制化?！?010年 10月 10日,國務院發(fā)布了《關于加強法治政府建設的意見》?！兑庖姟芬蟆皣栏裥姓栘煛栏駡?zhí)行行政監(jiān)察法、公務員法、行政機關公務員處分條例和關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定,堅持有錯必糾、有責必問”[2]。

2.我國行政問責制的實踐成效

在具體實踐落實上,一般認為,行政問責制在我國的啟動始于 1979年的“渤海二號”鉆井船沉船事件。該事件造成 72人遇難身亡,直接經(jīng)濟損失 3 735萬元。事后,國務院解除了石油部部長宋振明的職務,并給主管石油工業(yè)的副總理康世恩記大過處分。行政問責制真正被公眾所認識,則是 2003年的“非典”時期。由于未能恪盡職守且存在諸多隱瞞,包括前衛(wèi)生部部長張文康、前北京市市長孟學農(nóng)在內(nèi)的多名行政官員被查處。這標志著我國行政問責制的實踐邁出了重要的一步。近幾年,行政問責的力度不斷加強,行政問責的對象已從行政首長向行政機關普通工作人員擴大,行政問責的方式由“上級問責”向“制度問責”轉變,而且問責范圍從安全生產(chǎn)領域逐漸向其他領域擴大。

(二)完善我國行政問責制的意義

1.有利于遏制政府權力濫用

任何一個國家、任何一種體制、任何一個執(zhí)政黨都會面臨公權力泛濫成災的威脅,都會反對公權力的濫用、提倡公權力的廉潔,因為這是關系國家興衰、體制存廢、執(zhí)政黨能否持續(xù)執(zhí)政的關鍵。我國建立并完善行政問責制體系,既是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容,也是建設責任政府的必然要求,還是構建新型行政倫理,培育新型行政文化的重要途徑。尤其是通過行政問責制的建立和實踐,有助于政府樹立科學發(fā)展觀,促使政府官員時刻保持對生命、對權力、對人民的敬畏之心,從而從根本上遏制權力濫用。

2.有利于保障公民權利

在我國受公權力侵犯的公民權利的保障尤顯艱難,一方面因為我國行政法制建設遠不如民商法制建設完備,另一方面自古來官重民輕的思想根深蒂固、官強民弱的局面尚未改變,從而造成官侵民易、民告官難。所以公民權利易于受到侵害而難以實現(xiàn)救濟的主要領域存在于公權力對私權利的侵犯。行政問責制的完善,有利于遏制權力的濫用,實際上防止了公權力對私權利的侵犯,對不當或者非法行為的懲罰,實質上實現(xiàn)了對公民權利的保障。通過行政問責制的實施為公民權利的保障救濟提供了有效的途徑,也有利于提高公民的權利意識,從根本上加強公民權利保障的思想基礎。

3.有利于社會主義法治建設

依法治國的重心在于依法治理國家機器,而國家機器的運行主要依賴于國家公權力的直接行使者,即各級國家官員,在我國主要表現(xiàn)為各級行政工作人員,所以要建設社會主義法治國家,行政工作人員必須首先遵守法律、依法辦事。行政問責制的完善通過公平、公正、公開的方式實現(xiàn)對行政工作人員進行問責,有利于破除“官本位”的思想、建設現(xiàn)代法治文化,真正做到法律面前“官民平等”。

二、我國行政問責制的缺陷

盡管從 2003年“非典”事件后,我國的行政問責法制建設取得了顯著的成效和發(fā)展。但從我國行政問責制的法制化發(fā)展和行政問責體系的法律規(guī)范上看,我國的行政問責制還存在以下的缺陷:

(一)行政問責法律體系不健全

從目前我國對行政問責制度的規(guī)定上看,我國僅在《公務員法》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》中有部分的規(guī)定。還有諸多的行政問責制的規(guī)定大多以規(guī)章制度的形式散見于各類政策性文件中,法律層面的效力較低,且缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性的正式法律來調(diào)整規(guī)定行政問責的問題。由于缺乏實際的可操作的行政問責的法律規(guī)范,行政問責制逐漸淪為了緊急危難事件發(fā)生后的一種臨時公眾應對措施,缺乏行政問責制應有的長效性、穩(wěn)定性以及規(guī)范性。同時由于我國法律對行政問責中責任追究的規(guī)定不全面,對行政人員的責任的追究往往重在追究其行政責任,而忽視對其法律責任的追究。在處理事故上也往往注重行政人員的認錯態(tài)度,而忽視對事故發(fā)生后的處罰力度,這也造成許多行政官員在事故發(fā)生后存在僥幸心理,通過各種手段逃避責任的追究,甚至出現(xiàn)不少地方官員在事故責任發(fā)生后尋找他人頂替承擔責任的現(xiàn)象。這不僅難以發(fā)揮出行政問責制的威懾性和懲戒功效,同時還助長了官員中的權力腐敗,將行政問責制流于形式,破壞政府的公信力和執(zhí)行力。

(二)行政問責主體缺位

在我國,行政問責主體是誰?溫家寶總理在十屆人大二次會議上的政府工作報告中已經(jīng)作出了明確的回答:“政府的一切權力都是人民賦予的”,“只有人民監(jiān)督政府,政府才不會懈怠”。但具體到每一個官員的問責操作上,我國的行政問責具體形式的主體主要由黨委或上級政府來啟動,以同體問責為主,屬于典型的“自上而下”的問責體制運作。但在我國上級官員承擔連帶責任體系下,此種上級追究下級責任的問責機制顯然會導致行政問責制失去公平性和公正性。此外,從我國各地的行政問責的實施情況來看,各地方承擔問責權利的主體行政機關十分混亂,有的地方由監(jiān)察部門承擔,有的地方由立法部門承擔,有的地方直接由行政首長擔任,這不僅造成了各個行政部門之間的權能不清,職責不明,同時行政問責制難以實現(xiàn)具體操作,不能發(fā)揮出行政問責制應有的功效。

(三)行政問責客體狹窄

我國目前正處于政治體制改革的轉型時期,行政體制具有的一定的特殊性,導致黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任劃分有時并不明確。一些部門“齊抓共管”、“集體決策”的事情,對個人行政責任的劃定相當困難,甚至可能會出現(xiàn)逃避責任追究的現(xiàn)象。雖然目前在我國的行政問責體制中被問責的對象并不僅局限于行政官員,但公眾還是普遍認為行政問責就是問官員的責任。在我國地方對行政問責制的規(guī)定中也集中規(guī)定了對行政長官的問責。事實上,從行政首長到一般行政人員,從管理層到執(zhí)行層,都有可能存在行政違法或者行政失當?shù)男袨?因此都有可能成為行政問責的客體。理論上來說只要有行政失當?shù)男袨?都應該成為行政問責的對象。因此筆者認為應當在行政問責制中納入一般行政公務人員,否則一般行政公務人員被排除在行政問責的對象之外,將不利于對行政權力的有效制約。

(四)行政問責程序不統(tǒng)一

從我國目前行政問責的實施來看,我國行政問責的程序缺乏一套統(tǒng)一、公開、詳細的問責事由標準,同時問責方式?jīng)]有法律統(tǒng)一明確的規(guī)定。從我國已有的各種政策、行政法規(guī)和規(guī)章中,對問責事由的規(guī)定過于彈性,沒有一個科學的公開統(tǒng)一細則的一套問責事由標準,對于問責種類也沒有法規(guī)的明確規(guī)定。問責的關注度也大都停留在了重大安全責任生產(chǎn)事故上和重大公共安全事故上,而對于一些用人決策的失誤和領導過失事故上則鮮有涉及。這也造成了行政問責具有了較大的隨意性和偶然性,缺乏應有的法律規(guī)范的標準使得行政問責制缺乏了威懾力。同時由于我國目前對于行政問責制的規(guī)定來看主要散見于黨的條例和政府的規(guī)則中,缺乏統(tǒng)一性的規(guī)定,因此對于如何開啟行政問責和行政問責應當遵循的具體程序我國也都缺乏規(guī)范性的規(guī)定。

三、完善我國行政問責制的措施

實踐中由于我國行政問責存在諸多缺陷,法律制度又有許多不健全的地方,行政問責主體缺位、行政問責客體不清楚以及行政問責程序不統(tǒng)一等問題,導致了我國在落實官員問責上存在諸多障礙,問責面前不平等、問責客體狹窄、問責主體缺失等直接影響了我國行政問責制建設和我國“透明可問責”政府的建設。要建立真正的行政問責制并使其充分發(fā)揮出應有的功效就必須具備一套健全的制度和一個操作性強的行政問責法律體系,使行政問責制的落實有法可依,有章可循。

(一)構建統(tǒng)一的行政責任法

要使行政問責制能真正有效實施,我國必須建立科學性、規(guī)范性、操作性強的行政問責法,在法律上給予強制力支持,依據(jù)完備的法律規(guī)定和法律程序來問責。在具體行政問責法的規(guī)定上,我國亟須通過法律的形式將行政問責的主體、對象、程序、具體認定的標準、行政問責的責任以及行政問責中官員復出等都給予具體的規(guī)定,并對行政問責進行全國性的統(tǒng)一立法。這樣才能真正地做到行政問責有法可依,有章可循,使我國的行政問責制走向科學化、法制化。

由于缺乏統(tǒng)一的行政問責責任法的規(guī)定,各個地方在問責事故的問責程序和問責依據(jù)上存在有極大的不統(tǒng)一、不規(guī)范的現(xiàn)象。“法治取決于一定形式的正當過程,正當過程又主要通過程序來體現(xiàn)?！盵3]對于我國行政問責制的實施也一樣,需要一套統(tǒng)一的行政問責的程序的規(guī)定。因此只有通過法律的規(guī)定將行政問責的程序給予明確的統(tǒng)一的規(guī)定,才能在實踐中充分的踐行行政問責制,并發(fā)揮出行政問責制的應有功效。

(二)明確行政問責主體

我國目前的問責制度主要以同體問責為主,通過政府對其行政工作人員問責,上級對下級問責,屬于典型的“自上而下”的問責體制運作。但是問責權力本身缺乏有效的監(jiān)督,尤其在上級官員需要承擔連帶責任的體系下,極有可能出現(xiàn)官官相護、互相包庇的現(xiàn)象。因此筆者建議我國的行政問責主體不應當僅僅局限在黨組織和上級行政機關,還應包括異體問責主體如人大、司法機關等,實現(xiàn)問責主體的多元化,防止問責主體過于單一。從我國目前行政主體完善的重點來看,我國應當是充分保障和落實人大和司法機關對公務人員行政問責的權力和權利。因此,我國要充分完善行政問責主體的異體問責,“要通過人大行使立法權和監(jiān)督權,行使咨詢、調(diào)查、彈劾和罷免的權力,制定和完善約束公共權力、規(guī)范政府行為、懲治和預防腐敗行為的國家法律和地方性法規(guī),加強對‘一府兩院’及其工作人員的監(jiān)督”[4]。

我國在完善行政問責制的問責主體上應當建立同體問責與異體問責互相配合、功能互補的問責機制,而且關鍵在于異體問責,因為離開異體問責的問責制是不健全的,也是不徹底的,不可靠的,是缺乏持續(xù)性的問責制。

(三)規(guī)范行政問責客體

行政問責制的問責對象不僅僅限于行政首長或者行政高官,對于一般的行政機關的工作人員也應當就其擁有的行政公職履行相應的義務。當其發(fā)生違法或者失職行為時,一般的行政工作人員同樣要為其違法或者失職行為承擔責任。每個行政人員,不論其職務高低、權力大小,無一例外地都應當納入行政問責體系的問責對象中,并為其職務行為承擔必要的法律責任。在我國行政問責體系的構建中對行政問責的客體的規(guī)定務必全面,將履行公職的所有行政人員都納入行政問責體系中追究其違法或者失職行為的責任。

此外,在行政問責制的對象落實上,也可以根據(jù)不同崗位工作性質和內(nèi)容、責任輕重、難易程度、勞動強度、所需的知識技能等進行嚴格的界定和區(qū)分。

(四)完善行政問責程序

現(xiàn)代法治的核心問題就是程序,程序具有控制權力和保護權利的功能。因此對問責對象責任的追究不僅與該公職人員的自身權益密切相關,而且對國家的政治生活及社會管理也會帶來巨大影響[1]。由于我國目前對于行政問責制的規(guī)定主要散見于黨的條例和政府的規(guī)則中,缺乏統(tǒng)一性的規(guī)定來具體界定行政問責的具體標準和遵循的程序、問責方式等。因此我國行政問責立法有必要將行政問責的事由、標準以及應當遵循的步驟、時間、方式等都給予明確的規(guī)定。

筆者建議對于行政問責的具體流程規(guī)定上也可以考慮通過提案、立案、調(diào)查、決定以及救濟進行。要實現(xiàn)行政問責制的長效性就必須規(guī)范行政問責程序規(guī)定,可以從完善行政問責的主客體并且結合配套制度的角度,例如政府信息公開制度、人事考察制度以及合理的問職官員的進退機制等來規(guī)范行政問責制的進行和有效實施,從而實現(xiàn)保證行政問責的公正與效率,確保行政問責制沿著法治的軌道前進。

[1]周亞越.行政問責制的內(nèi)涵及其意義[J].理論與改革,2004,(7).

[2]國務院.關于加強法制政府建設的意見 [EB/OL]http://www.54-ok.com/show.asp?id=1471.訪問時間:2010-01-24.

[3]卞建林.刑事訴訟的現(xiàn)代化 [M].北京:中國法制出版社,2003:83.

[4]夏贊忠.加強對權力運行的制約和監(jiān)督[J].新華文摘,總(326).

Defects of Adm in istrative Accountability and the Improvements

XU Shu-xia

At present,the executive accountability system construction of our country has achieved some results in theory and practices,but on the whole,it is at the step of the primary stage,and there are some problems on the executive accountability system,as unhealthiness of legal system,subject is vacancy of the executive accountability,object is narrow of the executive accountability,the program is not unified of it,and so on.So the author brings up views how to perfect the executive accountability,as build the unified law of administrative responsibility,confirm the subject of the executive accountability,and normalize the object of it,to perfect the program in addition.

the executive accountability system;power;measure

DF31

A

1008-7966(2011)03-0033-03

2011-03-02

徐淑霞 (1971-),女,山東五蓮人,副教授,法律碩士,從事法理學、行政法研究。

[責任編輯:李 瑩 ]