李宏宇

(黑龍江司法警官職業(yè)學(xué)院,哈爾濱 150060)

我國(guó)行政立法監(jiān)督主體研究

李宏宇

(黑龍江司法警官職業(yè)學(xué)院,哈爾濱 150060)

現(xiàn)有的行政立法監(jiān)督主體有權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)兩大類,這兩類機(jī)關(guān)雖然都負(fù)有監(jiān)督的職能,但在監(jiān)督的職責(zé)以及各監(jiān)督主體間的協(xié)調(diào)和銜接等方面,卻沒有得到很好的解決,嘗試在我國(guó)建立專職的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)即立法監(jiān)督委員會(huì),以保證行政立法監(jiān)督的實(shí)效性。

行政立法;行政立法監(jiān)督主體;立法監(jiān)督委員會(huì)

一、行政立法及行政立法監(jiān)督的含義

關(guān)于行政立法,理論界已基本達(dá)成共識(shí),即行政立法不是法律術(shù)語,而是一個(gè)學(xué)理概念,因?qū)W者探究角度不同而顯得龐雜,對(duì)行政立法的界定大致有以下幾種:[1]第一種是從憲法所確立的立法權(quán)的意義上,將行政立法理解為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定行政法律的活動(dòng),它是相對(duì)刑事立法、民事立法或“經(jīng)濟(jì)立法”而言的;第二種是從法律文件性質(zhì)的意義上,將行政立法理解為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定調(diào)整行政關(guān)系的法律、法規(guī)的活動(dòng),這一概念比前一概念的外延寬泛得多;第三種是從形式意義上,將行政立法理解為行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。

本文所提到的行政立法是以第三種意義上的含義為準(zhǔn)的。行政立法作為一種動(dòng)態(tài)的活動(dòng),它應(yīng)包含兩部分內(nèi)容,一是活動(dòng)過程,表現(xiàn)為制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的過程;二是活動(dòng)結(jié)果,表現(xiàn)為行政法規(guī)和行政規(guī)章。綜上所述,行政立法應(yīng)是特定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。

行政立法監(jiān)督,簡(jiǎn)言之,就是對(duì)行政立法的監(jiān)督,是指有權(quán)主體依照法定的職權(quán)和程序,以國(guó)家強(qiáng)制力為保障,對(duì)行政立法活動(dòng)實(shí)施的監(jiān)察和督促。主要有以下幾方面的特征:

第一,行政立法監(jiān)督對(duì)象的特定性。行政立法監(jiān)督的對(duì)象是行政立法活動(dòng),既有對(duì)行政立法活動(dòng)過程的監(jiān)督,也有對(duì)行政立法活動(dòng)結(jié)果的監(jiān)督。

第二,行政立法監(jiān)督主體的法定性。行政立法監(jiān)督權(quán)并非是一種普通的法律權(quán)力,而是一項(xiàng)極為重要的國(guó)家權(quán)力。這一特點(diǎn)決定了能夠行使行政立法監(jiān)督權(quán)的主體只能是法律規(guī)定的特定的有權(quán)主體。

第三,行政立法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的確定性。只有明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn),才能使行政立法監(jiān)督落到實(shí)處?！读⒎ǚā返?87條即規(guī)定了對(duì)行政法規(guī)、行政規(guī)章的五項(xiàng)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。

第四,行政立法監(jiān)督職權(quán)的法定性。行政立法監(jiān)督權(quán)是由特定的監(jiān)督主體行使的國(guó)家權(quán)力。為保證實(shí)現(xiàn)行政立法監(jiān)督目的,首先行政立法監(jiān)督主體必須依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限實(shí)施監(jiān)督。行政立法監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)積極行使監(jiān)督權(quán),并不得濫用監(jiān)督職權(quán)。

第五,行政立法監(jiān)督的程序性和系統(tǒng)性。行政立法監(jiān)督的程序是對(duì)行政立法監(jiān)督權(quán)的保障,也是對(duì)行政立法監(jiān)督權(quán)的限制。嚴(yán)格的程序性,可以最大限度地保障行政立法監(jiān)督權(quán)力行使的合法性和合理性。因此,行政立法監(jiān)督主體要依照一定的程序進(jìn)行監(jiān)督。

第六,行政立法監(jiān)督具有強(qiáng)制性。行政立法監(jiān)督權(quán)只能由有權(quán)主體依法行使。非經(jīng)憲法和法律規(guī)定,其他任何國(guó)家機(jī)關(guān)或個(gè)人均無權(quán)行使行政立法監(jiān)督權(quán)。

綜上,行政立法監(jiān)督是一個(gè)系統(tǒng)工程,本文僅就行政立法監(jiān)督主體進(jìn)行闡述,以期對(duì)我國(guó)的行政立法監(jiān)督機(jī)制加以完善。

二、我國(guó)行政立法監(jiān)督主體的現(xiàn)狀與問題

何謂行政立法監(jiān)督主體?筆者以為可有廣義和狹義之說。從廣義上來講,在行政立法制定及實(shí)施的全過程中,一切國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、組織、公民個(gè)人均可成為行政立法的監(jiān)督主體,如《立法法》第 90條規(guī)定的異議審查主體即是從這個(gè)意義上而言的。從狹義上來說,行政立法監(jiān)督主體應(yīng)是有權(quán)審查、撤銷、改變行政法規(guī)或規(guī)章的主體。本文中的行政立法監(jiān)督主體是從狹義上使用的。

(一)我國(guó)行政立法監(jiān)督主體的現(xiàn)狀

根據(jù)我國(guó)《憲法》、《立法法》的規(guī)定,行政立法監(jiān)督主體主要有權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)兩類,而且監(jiān)督的權(quán)限及方式各不相同。

1.權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法監(jiān)督的現(xiàn)狀

(1)兩個(gè)層級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督。在我國(guó),權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督是最為廣泛的監(jiān)督,可以分為兩個(gè)層次:

第一,全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。根據(jù)《憲法》第 67條第五項(xiàng)和《立法法》第 88條第二項(xiàng)的規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī),這些條款賦予了全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)享有監(jiān)督權(quán)。

第二,地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。根據(jù)《憲法》第104條規(guī)定,縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令,《立法法》第 88條第五項(xiàng)規(guī)定地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)規(guī)章,這些條款賦予了地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方政府規(guī)章的監(jiān)督權(quán)。但這里應(yīng)注意,在地方,只有省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì),省、自治區(qū)人民政府所在地的市人大及其常委會(huì),國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常委會(huì)以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)市的人大及其常委會(huì)享有監(jiān)督權(quán)。

(2)權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施行政立法監(jiān)督的權(quán)限和方式。關(guān)于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限和方式,《立法法》在《憲法》的基礎(chǔ)上做出了相對(duì)完善的規(guī)定,權(quán)力機(jī)關(guān)主要以備案審查、違憲違法審查、沖突裁決方式來行使它的監(jiān)督權(quán)。

第一,備案審查機(jī)制?！读⒎ǚā返?89條規(guī)定,行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的 30日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案;地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案;較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和人民政府備案,行政規(guī)章報(bào)送的期限也是在公布后的 30日之內(nèi)。

全國(guó)人大常委會(huì)通過備案審查,可以審查報(bào)送備案的行政法規(guī)。如果行政法規(guī)與憲法、法律相抵觸,則可以撤銷該行政法規(guī)。地方人大常委會(huì)通過備案審查有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)規(guī)章。

第二,行政法規(guī)違憲、違法審查機(jī)制。《立法法》第 90條規(guī)定,可以對(duì)行政法規(guī)提出審查要求的主體有:國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì);可以提出審查建議的主體是除上述機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民。2005年修訂后的《法規(guī)備案審查工作程序》規(guī)定,有權(quán)提出審查要求的主體向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查要求的,常委會(huì)辦公廳有關(guān)部門接收登記后,報(bào)秘書長(zhǎng)批轉(zhuǎn)有關(guān)專門委員會(huì)會(huì)同法制工作委員會(huì)進(jìn)行審查。有權(quán)提出審查建議的主體認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸,向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查建議的,由法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)接收、登記,并進(jìn)行研究;必要時(shí),報(bào)秘書長(zhǎng)批準(zhǔn)后,送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查。

第三,沖突裁決機(jī)制。所謂沖突裁決機(jī)制是指行政規(guī)章在適用中與其他法律規(guī)范出現(xiàn)不一致的情形時(shí),權(quán)力機(jī)關(guān)依法對(duì)該適用問題做出裁決的制度[2]。體現(xiàn)在《立法法》第 86條的規(guī)定中,該條第一款第二項(xiàng)規(guī)定:地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致,不能確定如何適用時(shí),由國(guó)務(wù)院提出意見,國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的,應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定;認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。該條第二款規(guī)定:根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致,不能確定如何適用時(shí),由全國(guó)人大常委會(huì)裁決。

2.行政機(jī)關(guān)對(duì)行政立法監(jiān)督的現(xiàn)狀

我國(guó)行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,這種關(guān)系決定了上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)享有監(jiān)督權(quán)。在行政系統(tǒng)內(nèi)部行使行政立法監(jiān)督職能的主體主要是國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府。

(1)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政立法監(jiān)督的立法依據(jù)。根據(jù)《憲法》第 89條、第 108條、第 110條第二款的規(guī)定,國(guó)務(wù)院是我國(guó)最高行政機(jī)關(guān),是中央人民政府,地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān),都服從國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷各部、委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章;有權(quán)改變或撤銷地方各國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)決定和命令?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作,有權(quán)改變或撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)決定。這些規(guī)定明確了國(guó)務(wù)院對(duì)地方各級(jí)人民政府,上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。《立法法》在《憲法》基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)行政立法的監(jiān)督權(quán),該法第 88條第三項(xiàng)、第六項(xiàng)規(guī)定,國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府的規(guī)章;省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

(2)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政立法監(jiān)督的方式。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式有備案審查、違法審查、沖突裁決、行政復(fù)議的間接審查、對(duì)行政規(guī)章的清理五種。

第一,備案審查機(jī)制?！读⒎ǚā返?89條規(guī)定,國(guó)務(wù)院各部門規(guī)章和地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的 30日內(nèi)報(bào)國(guó)務(wù)院備案,較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民政府備案。國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府可以通過備案審查,對(duì)報(bào)送備案的行政規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督,如果行政規(guī)章不適當(dāng),則應(yīng)當(dāng)被改變或撤銷。

第二,行政規(guī)章的違法審查機(jī)制。《規(guī)章制定程序條例》第 35條規(guī)定:國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的,可以向國(guó)務(wù)院書面提出審查的建議,由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究處理。國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為較大的市的人民政府規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸或者違反其他上位法規(guī)定的,也可以向本省、自治區(qū)人民政府書面提出審查的建議,由省、自治區(qū)人民政府法制機(jī)構(gòu)研究處理。此條規(guī)定為行政相對(duì)人監(jiān)督行政規(guī)章提供了方便,同時(shí)也有利于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。

第三,沖突裁決機(jī)制。根據(jù)《立法法》第 83條、第 85條第二款、第 86條的規(guī)定:同一機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章按照特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法的一般規(guī)則適用;而行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致,不能確定如何適用時(shí),由國(guó)務(wù)院裁決;地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí),如果是同一機(jī)關(guān)制定的,由制定機(jī)關(guān)裁決,如果是規(guī)章與規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí),由國(guó)務(wù)院裁決。

第四,行政復(fù)議的間接審查機(jī)制。當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)某一規(guī)章違反法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī),或某一行政法規(guī)違反法律時(shí),復(fù)議機(jī)關(guān)如果是制定規(guī)章的機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān),自然是有權(quán)機(jī)關(guān),可以改變或撤銷該規(guī)章;但是,如果復(fù)議機(jī)關(guān)沒有權(quán)力處理,則中止復(fù)議活動(dòng),將有關(guān)的行政法規(guī)送交全國(guó)人大常委會(huì)處理,或?qū)⒂嘘P(guān)規(guī)章送交國(guó)務(wù)院處理。

第五,行政規(guī)章的清理機(jī)制。《規(guī)章制定程序條例》第37條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府,應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對(duì)規(guī)章進(jìn)行清理,發(fā)現(xiàn)與新公布的法律、行政法規(guī)或其他上位法的規(guī)定不一致的,或者與法律、行政法規(guī)或其他上位法相抵觸的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或廢止。修改或廢止規(guī)章的程序,參照本條例的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行?！币罁?jù)此規(guī)定,有權(quán)的行政機(jī)關(guān)組織的行政規(guī)章清理工作雖然沒有直接使行政規(guī)章喪失法律效力,但卻是間接監(jiān)督行政規(guī)章的一種方式。通過行政規(guī)章的清理工作,有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)章與新法、上位法之間的不一致,使行政規(guī)章的廢、改、立明確,有助于行政規(guī)章趨于規(guī)范[3]。

(二)我國(guó)行政立法監(jiān)督主體存在的問題

1.權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的區(qū)別

通過對(duì)比《憲法》和《立法法》的有關(guān)規(guī)定可以看出,權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督在監(jiān)督權(quán)及權(quán)力行使方面有一些不同,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一,監(jiān)督權(quán)限不同:權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于接受監(jiān)督的行政法規(guī)不能行使改變權(quán),只能行使撤銷權(quán);而國(guó)務(wù)院對(duì)于接受監(jiān)督的行政規(guī)章既可以行使改變權(quán),又可以行使撤銷權(quán)。

第二,撤銷或改變的原因不同:行政法規(guī)被撤銷是因?yàn)槠渑c憲法、法律相抵觸,即審查行政法規(guī)的合憲性或合法性;而規(guī)章被改變或撤銷是因?yàn)槠洳贿m當(dāng),即審查行政規(guī)章的合理性。由此可見,相對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政法規(guī)的合法性審查,行政機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)章的合理性審查要嚴(yán)格得多。

第三,改變或撤銷的途徑不同:行政法規(guī)被撤銷的途徑包括備案審查機(jī)制和違憲、違法審查機(jī)制兩種;而行政規(guī)章被改變或撤銷的途徑包括備案審查、違法審查機(jī)制和定期清理三種。

2.現(xiàn)行行政立法監(jiān)督主體存在的問題

(1)權(quán)力機(jī)關(guān)在行政立法監(jiān)督中處于消極地位。其一,人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、行政規(guī)章往往是備而不查,使備案審查常常流于形式。同時(shí),現(xiàn)行的備案審查制存在一個(gè)問題,那就是權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查的對(duì)象只包括行政法規(guī)和地方政府規(guī)章,而部門規(guī)章則只向國(guó)務(wù)院備案。這就意味著權(quán)力機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)部門規(guī)章進(jìn)行審查,而只由國(guó)務(wù)院對(duì)本部門規(guī)章進(jìn)行備案審查,這樣部門規(guī)章的備案審查就成為一種內(nèi)部監(jiān)督,監(jiān)督的效果很難讓人信服。其二,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)是否違憲或者違法實(shí)施審查的制度設(shè)計(jì)存在著不足:從審查主體上看,違憲審查的主體是全國(guó)人大常委會(huì)和各專門委員會(huì),它們并不是專門的審查機(jī)構(gòu),違憲審查只是其附帶職責(zé),這直接影響了此制度對(duì)行政法規(guī)的監(jiān)督效果。

從審查程序來講,首先,《立法法》第 90條根據(jù)不同主體的提案規(guī)定了兩種不同的處理方案。對(duì)于審查要求,人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)只承擔(dān)傳送的義務(wù),無權(quán)裁量。而對(duì)于審查建議,人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)就有進(jìn)行研究,在認(rèn)為必要時(shí)才送交專門委員會(huì)的裁量權(quán)?！读⒎ǚā吩趯?shí)施過程中,確有一些企業(yè)事業(yè)單位和公民個(gè)人提出了對(duì)某些法規(guī)進(jìn)行審查的建議,但由于程序性規(guī)定的缺陷,這些建議并沒有真正發(fā)揮監(jiān)督作用。因此,便有了孫志剛案件的沉重與無奈。其次,《立法法》對(duì)審查過程中的關(guān)鍵步驟缺乏時(shí)間限制,如人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)將法律案提交給專門委員會(huì)的時(shí)限,各專門委員會(huì)收到審查建議后多長(zhǎng)時(shí)間做出決定均沒有規(guī)定。

(2)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督缺乏實(shí)效性。我國(guó)現(xiàn)行的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督是一種自律監(jiān)督,受行政機(jī)關(guān)自身利益的限制,導(dǎo)致這種自我監(jiān)督的制約機(jī)制作用甚小。因此,實(shí)踐中,絕少出現(xiàn)以自我監(jiān)督形式來糾正違法行政立法的情形。

三、我國(guó)行政立法監(jiān)督主體的完善思路

如上所述,我國(guó)現(xiàn)行的行政立法監(jiān)督主體包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)兩類。這兩類機(jī)關(guān)雖然都負(fù)有監(jiān)督的職能,但在監(jiān)督的職責(zé)以及各監(jiān)督主體間的協(xié)調(diào)和銜接等方面,卻沒有得到很好的解決。因此,就需要我們借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和制度來逐步完善現(xiàn)有的行政立法監(jiān)督機(jī)制。

(一)我國(guó)行政立法監(jiān)督主體的模式確立

理論界,學(xué)者們?cè)谔接懳覈?guó)該選擇司法審查監(jiān)督模式還是專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式時(shí),主要有以下幾種構(gòu)想:第一種是采取美國(guó)式的由普通法院負(fù)責(zé)對(duì)行政立法進(jìn)行全面審查。第二種是采取歐洲大陸模式,由憲法法院對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督,即在我國(guó)設(shè)立獨(dú)立于其他一切機(jī)構(gòu)包括全國(guó)人民代表大會(huì)的憲法法院。第三種是采取專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式,在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之中設(shè)立立法監(jiān)督委員會(huì)。它是一個(gè)專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu),既對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,又對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

比較這三種構(gòu)想:第一種構(gòu)想由普通法院通過特定案件的審查來監(jiān)督行政立法,能夠較好地彌補(bǔ)權(quán)力機(jī)關(guān)審查的不足。采取美國(guó)模式是一個(gè)相對(duì)不錯(cuò)的選擇,但依照我國(guó)國(guó)情和目前人民法院的體制、司法獨(dú)立的程度,如果使行政立法受到全面的司法審查,這既會(huì)影響行政立法效力的發(fā)揮,也會(huì)導(dǎo)致行政效率下降,甚至?xí)绊懙秸墓帕?。第二種構(gòu)想顯然與我國(guó)現(xiàn)行的人民代表大會(huì)的根本政治制度相背離,是不可行的。筆者是贊同第三種構(gòu)想的。理由如下:

其一,從監(jiān)督效果來看,由于行政關(guān)系具有復(fù)雜性及易變性,即使是非常高明的立法者也難以對(duì)其做出毫無遺漏的調(diào)整。特別是隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展,各種社會(huì)問題越來越復(fù)雜,人大代表由于不具有行政機(jī)關(guān)工作人員所具有的專門知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技能,對(duì)許多本應(yīng)由其解決的問題往往難以應(yīng)付,立法機(jī)關(guān)只得授權(quán)或委托行政機(jī)關(guān)處理,從而導(dǎo)致代表機(jī)關(guān)的立法權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)萎縮,對(duì)行政權(quán)缺乏有效監(jiān)督。

其二,目前行政機(jī)關(guān)監(jiān)督主體由政府法制機(jī)構(gòu)充任,而法制機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來以立法為主要業(yè)務(wù),同時(shí),作為協(xié)助行政首長(zhǎng)辦理法制事項(xiàng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),不具有基本的獨(dú)立性,甚至沒有固定的機(jī)構(gòu)和人員,難以承擔(dān)監(jiān)督重任[4]:以規(guī)章備案為例,盡管國(guó)務(wù)院法規(guī)規(guī)章備案制度行之有年,但基本上對(duì)于備案的規(guī)章難以審理,對(duì)于違法、越權(quán)、違反法定程序或內(nèi)容沖突的規(guī)章也難以糾正[5]。

綜上,建立專職的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使立法監(jiān)督權(quán),可以使立法監(jiān)督真正實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)結(jié)合,有利于立法監(jiān)督制度與程序的正常運(yùn)行。立法監(jiān)督委員會(huì)作為集中、統(tǒng)一行使立法監(jiān)督權(quán)的專門性機(jī)構(gòu),能夠從宏觀上把握立法監(jiān)督的大局,從微觀上促進(jìn)立法監(jiān)督的良好運(yùn)行,為充分發(fā)揮立法監(jiān)督的實(shí)效奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行立法監(jiān)督體制中由于不存在專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu),立法監(jiān)督主體開展立法監(jiān)督活動(dòng)是分散進(jìn)行的,實(shí)施立法監(jiān)督時(shí)也沒有經(jīng)驗(yàn)可言,往往只是針對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督。這種體制結(jié)構(gòu),不利于立法監(jiān)督主體發(fā)現(xiàn)監(jiān)督規(guī)律,總結(jié)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。而設(shè)立專門的立法監(jiān)督委員會(huì)后,委員會(huì)作為集中進(jìn)行立法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu),既可以集中行使立法監(jiān)督權(quán),又可以及時(shí)總結(jié)立法監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn),摸清立法監(jiān)督的規(guī)律,從而不斷提高監(jiān)督技術(shù),推進(jìn)立法監(jiān)督的進(jìn)行。

(二)我國(guó)行政立法監(jiān)督主體的模式設(shè)計(jì)

在選擇了立法監(jiān)督委員會(huì)作為行政立法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)后,我們應(yīng)進(jìn)一步明確立法監(jiān)督委員會(huì)的性質(zhì)、地位、設(shè)置、組成和職權(quán)。

1.立法監(jiān)督委員會(huì)的性質(zhì)和地位

根據(jù)我國(guó)人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)的政體,我國(guó)的立法監(jiān)督委員會(huì)設(shè)立在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之中,對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),接受國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

2.立法監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)置

根據(jù)現(xiàn)行的權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督模式以及立法監(jiān)督的實(shí)際需要,設(shè)置兩級(jí)立法監(jiān)督委員會(huì),即全國(guó)級(jí)立法監(jiān)督委員會(huì)和省級(jí)立法監(jiān)督委員會(huì),在地位上分別作為全國(guó)人大和省級(jí)人大的一個(gè)專門委員會(huì),這種組織形式,既保證了開展立法監(jiān)督活動(dòng)所必需的權(quán)威性,又保證了它在組織上和職能上的專門性、獨(dú)立性。

3.立法監(jiān)督委員會(huì)的組成

為了便于行使立法監(jiān)督權(quán),開展立法監(jiān)督活動(dòng),立法監(jiān)督委員會(huì)的委員可以由同級(jí)人大的人大代表和一定數(shù)量的法律專家組成。一方面,由人大代表行使立法監(jiān)督權(quán),保證了立法監(jiān)督的權(quán)威性;另一方面又有法律專家為立法監(jiān)督委員會(huì)的立法監(jiān)督?jīng)Q策提供專業(yè)和技術(shù)指導(dǎo),解決了立法監(jiān)督的專業(yè)性問題,從而使立法監(jiān)督活動(dòng)更能服眾。

4.立法監(jiān)督委員會(huì)的職權(quán)[6]

(1)全國(guó)人大立法監(jiān)督委員會(huì)的職權(quán)。全國(guó)人大立法監(jiān)督委員會(huì)作為最高的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu),它既有權(quán)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律和其他規(guī)范性決議 (包括立法解釋)的活動(dòng)、國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的活動(dòng)、中央軍委制定軍事法規(guī)的活動(dòng),國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院作出規(guī)范性行政解釋、司法解釋的活動(dòng),國(guó)務(wù)院各部門制定行政規(guī)章的活動(dòng)實(shí)施立法監(jiān)督;又有權(quán)對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的活動(dòng)、自治區(qū)的人大制定自治條例和單行條例的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。

(2)省級(jí)人大立法監(jiān)督委員會(huì)的職權(quán)。省、自治區(qū)、直轄市人大的立法監(jiān)督委員會(huì)在地方集中行使立法監(jiān)督權(quán)。它有權(quán)對(duì)省級(jí)人民政府制定政府規(guī)章的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督;有權(quán)對(duì)較大的市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)、較大的市的人民政府制定政府規(guī)章的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督;有權(quán)對(duì)自治州、自治縣人大制定自治條例和單行條例的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。

綜上,我國(guó)的行政立法監(jiān)督主體應(yīng)包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——立法監(jiān)督委員會(huì),它們各司其職:權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)行使備案審查、沖突裁決的監(jiān)督權(quán),立法監(jiān)督委員會(huì)集中行使違憲、違法審查的監(jiān)督權(quán)。筆者認(rèn)為這樣才能保證行政立法監(jiān)督的實(shí)效性。

[1]羅豪才.行政法學(xué) [M].北京:北京大學(xué)出版社,2000:196.

[2]金錫杰.論行政立法的監(jiān)督[D].中國(guó)政法大學(xué),2006.

[3]金晶.行政立法監(jiān)督研究[D].西南政法大學(xué),2006:22.

[4]陳伯禮.授權(quán)立法研究 [M].北京:法律出版社,2000:248.

[5]馬蕾.論民主參與下的行政立法監(jiān)督 [J].工會(huì)論壇,2007,(3).

[6]李長(zhǎng)喜.完善我國(guó)的立法監(jiān)督制度 [J].政治與法律,2000,(1).

On the Supervision Subject of Administrative Legislation in China

L IHong-yu

Current supervision subject of the Administrative Legislation can be divided into powerful organ and administrative department,which are responsible for the supervision.However,the coordination and convergence between the above two department are not in a good position.Therefore,the effort that can be made to establish the professional legislation supervision institution,which is Legislative Supervision Committee,will ensure the efficiency of the administrative legislation supervision.

Administrative Legislation;Supervision Subject of the Administrative Legislation;Legislative Supervision Committee

DF31

A

1008-7966(2011)03-0023-04

2011-02-12

李宏宇 (1978-),女,黑龍江蘭西人,法律碩士,講師,主要從事憲法與行政法學(xué)的研究。

[責(zé)任編輯:李 瑩 ]