劉東杰

（中共淮安市委黨校，江蘇 淮安 223003）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)與社會(huì)管理能力評(píng)估及強(qiáng)化路徑探索＊

劉東杰

（中共淮安市委黨校，江蘇 淮安 223003）

黨的十七大明確提出要“完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)”，“十二五”規(guī)劃中又一次強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，建立健全基本公共服務(wù)體系”。這說明，在未來五年，甚至更長時(shí)間內(nèi)，公共服務(wù)和社會(huì)管理能力建設(shè)將會(huì)是政府公共管理的重要內(nèi)容。隨著我國經(jīng)濟(jì)的騰飛，人們生活水平的逐步提高，人們對(duì)于各類公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量的需求也在不斷的膨脹，對(duì)于各類公共服務(wù)供給相對(duì)匱乏短缺的農(nóng)村更是如此。當(dāng)下，無論從公平正義的視角，還是從維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國家和諧發(fā)展的角度來講，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給和社會(huì)管理能力的提升。

鄉(xiāng)鎮(zhèn) 公共服務(wù) 社會(huì)管理

雖然經(jīng)過多年的大規(guī)模城市化發(fā)展，我國農(nóng)村人口在總?cè)丝谥兴急戎匾廊桓哌_(dá)60%左右，總計(jì)約8．5億。這么龐大的人口規(guī)模，除了流動(dòng)在城鎮(zhèn)的2．3億農(nóng)民工外，仍有約6億人口長期居住、生產(chǎn)、生活在農(nóng)村。由于我國的公共服務(wù)供給多以戶籍歸屬地為依據(jù)，因此，這8．5億農(nóng)村戶籍人口是我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理機(jī)構(gòu)主要的管理和服務(wù)對(duì)象。據(jù)《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，2009年年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃總數(shù)為34170個(gè)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人口約2．5萬，這對(duì)于職權(quán)和人員編制相對(duì)較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)來講，要滿足農(nóng)村居民日益增長的各類公共服務(wù)需求和有效管理農(nóng)村各類公共事務(wù)，壓力是相當(dāng)大的。

一、農(nóng)村公共服務(wù)與社會(huì)管理內(nèi)涵闡釋

公共產(chǎn)品是公共服務(wù)的上位概念，通常將無形的、抽象的公共產(chǎn)品稱作公共服務(wù)。具體而言，公共服務(wù)是指，以政府為主體的公共部門出于義務(wù)或者社會(huì)責(zé)任對(duì)公眾生產(chǎn)、生活及其他社會(huì)活動(dòng)的便利性干預(yù)活動(dòng)。因?yàn)檫@種服務(wù)是以政府為主體的公共部門提供的，因此，公共性是其核心價(jià)值。這種服務(wù)通常具有非競爭性和非排他性，或者至少具備其中的一種。不同的行政層級(jí)、不同的地域管轄和不同的行政環(huán)境，決定了公共服務(wù)內(nèi)涵的差異性。比如，以一國為整體而言，法律、制度、國防等是其基本的公共服務(wù)；對(duì)于省級(jí)行政區(qū)劃而言，醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社保福利、科學(xué)技術(shù)、公共設(shè)施、環(huán)境保護(hù)成為其基本公共服務(wù)內(nèi)涵；對(duì)于縣級(jí)行政區(qū)劃而言，公共服務(wù)的內(nèi)涵進(jìn)一步縮小并具體化；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，因其面對(duì)的服務(wù)對(duì)象主要是農(nóng)村和農(nóng)民，因此，公共服務(wù)的內(nèi)涵又不同于以城市為主要對(duì)象的縣級(jí)以上公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。

在我國，權(quán)威機(jī)構(gòu)并未對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)職能做一詳盡的規(guī)范，依據(jù)當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)事業(yè)機(jī)構(gòu)的職能和功能、公眾的需求劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能主要就是為農(nóng)村、農(nóng)民提供公共物品（服務(wù)）和在農(nóng)村貫徹國家方針政策，規(guī)范農(nóng)村發(fā)展秩序。農(nóng)村純公共產(chǎn)品（服務(wù)）一般包括農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃以及信息系統(tǒng)、農(nóng)村基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等等。

社會(huì)管理，顧名思義，是對(duì)社會(huì)的管理。但給社會(huì)管理下一個(gè)精準(zhǔn)的概念是比較困難的。因?yàn)樯鐣?huì)這一概念本身就不是特別明確。大體上，社會(huì)管理是國家出于社會(huì)的秩序化要求而對(duì)社會(huì)的法權(quán)干預(yù)，主要是化解矛盾、解決問題，使社會(huì)在秩序的范圍內(nèi)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。通過列舉的方式，我們可以窺到社會(huì)管理的主體部分。社會(huì)管理主要包括對(duì)民生、社會(huì)安全、社會(huì)精神文明等各類與社會(huì)事務(wù)有關(guān)的管理。社會(huì)管理的內(nèi)涵與公共服務(wù)的內(nèi)涵有相互交織之處。公共服務(wù)是一種針對(duì)需求的供給行為，而社會(huì)管理是為維護(hù)穩(wěn)定，使社會(huì)秩序化而采取的單方面管理行為。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府而言，社會(huì)管理的主要內(nèi)容有：農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等民生問題，農(nóng)村居民信仰等。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)與社會(huì)管理能力評(píng)估及原因分析

（一）評(píng)估結(jié)果

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會(huì)管理的具體內(nèi)容繁雜，下面列舉幾項(xiàng)具有代表性的公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目來對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)這兩項(xiàng)能力進(jìn)行一個(gè)大體的評(píng)估。為開展課題研究，筆者在淮安選取了幾個(gè)較有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了細(xì)致的調(diào)研，然后結(jié)合國內(nèi)相關(guān)研究資料，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)與社會(huì)管理能力進(jìn)行了初步的評(píng)估，得出了以下結(jié)論。

1、農(nóng)田基本建設(shè)。這是為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在土地上采取工程措施或生物措施，興建能在生產(chǎn)上長期發(fā)揮效益的設(shè)施。是為利用和改造自然、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)而對(duì)農(nóng)田進(jìn)行改造和建設(shè)所采取的措施的總稱。在淮安幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研期間，筆者發(fā)現(xiàn)由政府主導(dǎo)和投入的農(nóng)田基本設(shè)施嚴(yán)重不足，大部分是由村民自發(fā)建設(shè)的。在上個(gè)世紀(jì)由政府組織建設(shè)的水渠、機(jī)井等多半廢棄。筆者對(duì)幾個(gè)行政村統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，灌溉機(jī)井與農(nóng)田比例大多在1：500，即一口機(jī)井要負(fù)責(zé)500畝田地的灌溉任務(wù)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足農(nóng)田灌溉的需要?？偟膩碇v，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張、重視程度不夠、服務(wù)意識(shí)不足、人為破壞等原因，在我國還普遍存在著農(nóng)田基本建設(shè)不到位、不完善、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯狀況未明顯改觀的狀況。

2、農(nóng)村交通。主要指村鎮(zhèn)公路、橋梁的修建及維護(hù)。鄉(xiāng)村公路是為解決農(nóng)村居民出行、運(yùn)輸困難而應(yīng)由政府修出資建的公共基礎(chǔ)設(shè)施。在2004年我國就有“村村通”相關(guān)文件出臺(tái)，為此中央以及省市縣財(cái)政也給予了相應(yīng)的支持。在淮安部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前仍有不少村莊道路沒有硬化，有的雖然硬化，但由于沒有較好的維護(hù)和修繕，目前大多破損嚴(yán)重。筆者在與村民交談中獲悉，大部分村莊許多年就聽說路面要硬化，但時(shí)至今日仍未見絲毫動(dòng)作。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)此所給出的答案是，規(guī)劃早就有了，但本鎮(zhèn)是財(cái)政窮鎮(zhèn)，縣里對(duì)這方面的投入太少，以至于雖有心而力不足。這種現(xiàn)象在國內(nèi)還普遍存在。

3、農(nóng)村公共衛(wèi)生。由于國家長期發(fā)展城市戰(zhàn)略、國家財(cái)政能力較弱、農(nóng)村人口居住的分散性等因素的影響，一直以來，農(nóng)村公共衛(wèi)生問題都沒得到較大重視，很長一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)村的公共衛(wèi)生事業(yè)也處于自發(fā)的發(fā)展階段，人們一直認(rèn)為農(nóng)村公共事業(yè)是村民自己的事、是村委會(huì)的事。2005年10月，中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)通過《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的提出，表明國家對(duì)于農(nóng)村各項(xiàng)公共事業(yè)的重視，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中的職能轉(zhuǎn)變提出了具體要求，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共職能由傳統(tǒng)的管理向現(xiàn)代的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)越來越受到基層政府的重視。近些年，農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展迅速：我國95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能，并核撥財(cái)政在村鎮(zhèn)社區(qū)設(shè)立便民衛(wèi)生室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)防疫站進(jìn)村防疫、基本實(shí)現(xiàn)“合作醫(yī)療”的全覆蓋等。但是，由于財(cái)力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)人員短缺等原因，農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)雖有蓬勃發(fā)展之勢，但似乎又現(xiàn)舉步維艱之象。

此外，在農(nóng)村社會(huì)管理方面，以農(nóng)村穩(wěn)定和民生問題管理為例，在調(diào)查的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都多次發(fā)生偷盜、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。在農(nóng)民社保、醫(yī)療衛(wèi)生、教育方面，也存在著農(nóng)民無社保、醫(yī)療衛(wèi)生條件差、教育亂收費(fèi)等問題。這些都會(huì)引發(fā)群眾不滿甚至群體性事件，危機(jī)農(nóng)村穩(wěn)定。

以上幾種具有代表性的農(nóng)村公共服務(wù)供給與社會(huì)管理現(xiàn)狀分析表明，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力和社會(huì)管理能力還有待提升，以適應(yīng)整個(gè)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的需要。

（二）原因分析

以上種種表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會(huì)管理能力相對(duì)較弱，究其原因，筆者以為有以下幾個(gè)方面：首先是公共財(cái)政短缺。由于我國長期以來實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”的二元管理模式，采取的是優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略，造成了城鄉(xiāng)發(fā)展不平等和利益分配不均衡的格局。城市所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）由國家提供，所需資金由國家財(cái)政安排，而農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)資金過去主要通過“鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村提留”的形式由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，現(xiàn)在取消農(nóng)業(yè)稅后，“鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村提留”這一塊也已取消，而覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政體系尚未完全建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要靠縣一級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。城市公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公共產(chǎn)品（服務(wù)），而且發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量都優(yōu)于不發(fā)達(dá)地區(qū)，這些都充分反映了幾十年來中國政府的公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出不平等性和非均衡性的特點(diǎn)。

其次，供給主體單一。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府是唯一的公共服務(wù)和社會(huì)管理機(jī)構(gòu)。這種主體的唯一性，是排斥市場和其他社會(huì)組織參與的。“一個(gè)好漢三個(gè)幫”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限的情況下，基層政府單打獨(dú)斗必然捉襟見肘。在供給主體唯一性的影響下，從權(quán)威主體至一般公眾都普遍形成了“肉食者謀之”的觀念，認(rèn)為一切事物應(yīng)由政府管理。一方面政府公共服務(wù)和社會(huì)管理能力是有限的，另一方面公眾對(duì)政府的期待和欲求是較高的，這便加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府公共服務(wù)和社會(huì)管理能力弱化的事實(shí)。改革開放后，我國致力于建設(shè)中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，市場對(duì)原來政府管理領(lǐng)域的替代作用也逐步突顯。新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府不是全能的，不能代替市場和社會(huì)，公共服務(wù)主體應(yīng)該成為一個(gè)由政府部門、私營部門和第三部門等共同參與合作組成的多中心體系。但在我國，各級(jí)政府是農(nóng)村公共服務(wù)的唯一供給主體，供給機(jī)制的市場化缺失使得農(nóng)村公共服務(wù)在財(cái)力和人力資源匱乏的情況下必然出現(xiàn)供給總量不足，供給質(zhì)量低下等問題。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用越來越大，農(nóng)村公共服務(wù)的供給要充分發(fā)揮市場主體的作用，引入競爭機(jī)制，改變當(dāng)前供給效率低下、可控資源不足等問題。

再次，農(nóng)民自主權(quán)利意識(shí)薄弱，各類民間組織力量弱小。農(nóng)民是農(nóng)村公共服務(wù)的受益主體，公共服務(wù)的供給應(yīng)遵循受益主體的滿足原則。但農(nóng)民受教育程度不高，自主權(quán)利意識(shí)薄弱，需求表達(dá)能力不強(qiáng)。大部分農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)還存在“搭便車”的心理，只是被動(dòng)的接受供給主體所提供的公共服務(wù)。這也是導(dǎo)致公共服務(wù)供給出現(xiàn)“供非所需”、“供不應(yīng)需”等問題的原因之一。如何提高農(nóng)民的自主權(quán)利意識(shí)，增強(qiáng)其需求表達(dá)能力，從而使供給真正建立在農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求上，是解決基層公共服務(wù)供需矛盾的根本。

最后，基層政府人員結(jié)構(gòu)和考評(píng)制度不健全。我國在2005年后才開始全面推行公務(wù)員公開招考制度，這一制度至今已為我國政府機(jī)關(guān)選取了大量優(yōu)秀行政人員。但是由于這一制度推行較晚，在此之前，我國一直實(shí)行的是就業(yè)分配、直接安排等政策，又因鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件比較艱苦，由此不可避免的存在許多選人用人的弊端，這嚴(yán)重制約了基層政府人員素質(zhì)的提高和整體隊(duì)伍的提升。另外，長期以來，我國對(duì)政府政績的考評(píng)不夠嚴(yán)格，指標(biāo)也不夠合理。唯GDP、考核走過場，形式化等。這兩方面的因素造成了我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科學(xué)管理能力不足，缺少公共服務(wù)意識(shí)，淡化社會(huì)公共管理職能。

三、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)與社會(huì)管理能力的途徑

強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會(huì)管理能力的路徑設(shè)計(jì)主要立足于以下四個(gè)方面：

1、健全完善公共財(cái)政制度?！肮藏?cái)政是指國家（政府）集中一部分社會(huì)資源，用于為市場提供公共物品和服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為”［1］。公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)體質(zhì)相配套的一種提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財(cái)政機(jī)制。我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不夠健全，與之配套的公共財(cái)政體制也需完善。首先，要合理劃分各級(jí)政府財(cái)政支出權(quán)責(zé)：第一，財(cái)政支出責(zé)任與轄區(qū)居民受益相匹配。直接財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)盡可能配置于最接近納稅人的那一級(jí)地方政府。第二，財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收入相適應(yīng)。財(cái)政支出責(zé)任的劃分必須以相應(yīng)層級(jí)的政府具有相應(yīng)的籌資能力為前提。根據(jù)上述原則，我國農(nóng)村公共支出責(zé)任的劃分應(yīng)成如下格局：中央政府主要負(fù)責(zé)全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，包括民兵訓(xùn)練、基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育、農(nóng)村公共衛(wèi)生和優(yōu)撫等；地方政府主要負(fù)擔(dān)地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，包括地方行政事務(wù)管理、社會(huì)治安、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村醫(yī)療和農(nóng)村道路建設(shè)等。其次，要加大涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。盡管近年來國家財(cái)政的農(nóng)業(yè)投入有了較大幅度的增長，但財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的比重仍大大低于歷史上的較高水平，與農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求相比更是相距甚遠(yuǎn)。目前我國已經(jīng)到了工業(yè)化中期，根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，我國已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段。因此現(xiàn)階段我們應(yīng)該以中央精神和《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第三十八條規(guī)定“國家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平，中央和縣級(jí)以上的地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度”為政策依據(jù)，逐步建立起財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的機(jī)制，改變現(xiàn)有的國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，配合農(nóng)村費(fèi)稅改革，加大財(cái)政對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資。要求各級(jí)預(yù)算的支農(nóng)支出增長幅度要稍高于財(cái)政支出的增長幅度，并通過農(nóng)業(yè)立法來加以明確。同時(shí)，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給納入國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政預(yù)算體系，保障《農(nóng)業(yè)法》確定的國家財(cái)政農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度，并制定操作性強(qiáng)的具體實(shí)施辦法，規(guī)范政府投資行為，建立起工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新機(jī)制。進(jìn)一步調(diào)整政府公共支出政策，重點(diǎn)調(diào)整增量，增加國債用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出比重，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制研究公共投入向縣鄉(xiāng)延伸，加大以工代賑力度并使其盡可能落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會(huì)管理的自主化。

“自主化”要求放松管制，給予充分的自主治理權(quán)限。培育壯大鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量，使其在公共服務(wù)供給、社會(huì)秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這樣一來，既降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政成本，又減少了管不勝管所帶來的政府管理失效，從而使得鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部充滿生機(jī)與活力。這種新的治理范式，基本目標(biāo)是讓鄉(xiāng)村問題盡可能地內(nèi)部化。這里的“鄉(xiāng)村問題內(nèi)部化”是指讓基層化解自己衍生出的問題，鄉(xiāng)村社會(huì)的問題盡量在鄉(xiāng)村內(nèi)部解決，而不是一有問題就首先成為政府直接面對(duì)的問題。例如，“村規(guī)民約是村民基于一定的地緣和血緣關(guān)系，為界定群體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，達(dá)到某種共同目的而制定或認(rèn)可的社會(huì)生活規(guī)則。村規(guī)民約在中國社會(huì)秩序的構(gòu)建中發(fā)揮了重要作用，是一項(xiàng)有中國特色的法文化統(tǒng)?！保?］村民規(guī)約可以視為村民自治中自我認(rèn)同的一套制度規(guī)范，它在村民自我管理、自我約束、自我發(fā)展中起著不可忽視的作用。新公共管理理念認(rèn)為政府只要做好“掌舵”的角色，管理對(duì)象可以承擔(dān)起“劃槳”的任務(wù)?，F(xiàn)代治理理念也認(rèn)為，應(yīng)打破傳統(tǒng)的單向度的管理方式，構(gòu)建起相互協(xié)作、多節(jié)點(diǎn)的合作網(wǎng)絡(luò)，這是能夠達(dá)到高效率、多贏的最好治理方式。

3、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會(huì)管理的市場化、社會(huì)化。新公共管理理論認(rèn)為，公共服務(wù)和社會(huì)管理的社會(huì)化，既是社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是當(dāng)下政府合理轉(zhuǎn)變職能的最佳選擇。凱恩斯主義普遍認(rèn)為政府應(yīng)是社會(huì)的全方位“保姆”，政府的職能、責(zé)任應(yīng)當(dāng)觸及社會(huì)的每一個(gè)角落，也即應(yīng)當(dāng)建立福利性國家。事實(shí)證明，在建設(shè)福利國家的進(jìn)程中，政府也背上了沉重的財(cái)政包袱和社會(huì)管理壓力。我國有著幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理歷史，在這種高度集中的管理體制之下，國家社會(huì)家庭都是高度融合的，國家計(jì)劃支配一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，政府成了無所不包、無所不能的巨大機(jī)器。但事實(shí)證明，在這種體制下，效率是極其低下的，社會(huì)的發(fā)展是極其緩慢的。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，也要求政府公共服務(wù)和社會(huì)管理的市場化和社會(huì)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的政府單位，權(quán)小而事大，在財(cái)力、管理等能力有限的情況下，更應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的大政府觀念，充分利用市場和社會(huì)力量?！霸谏鐣?huì)管理的主體結(jié)構(gòu)中，既包括政黨組織、政府組織、司法組織、立法組織等國家政權(quán)機(jī)構(gòu)，也包括社會(huì)組織，以及公民個(gè)體。”［3］近代以來，世界范圍內(nèi)的諸多公共服務(wù)可以由NGO甚至私營部門來提供。一般來說，NGO的發(fā)展與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公民意識(shí)、觀念和精神等相聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)體制改革釋放出了蘊(yùn)涵在中國社會(huì)各個(gè)層面的巨大能量和多樣化需求，原有的政治化、行政化、一體化的社會(huì)，走向了開放化、市場化和多元化，這為整個(gè)社會(huì)走向自我服務(wù)、自我管理的多元治理模式奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代以來的一系列政府改革，為NGO的發(fā)展提供了廣泛的社會(huì)資源，大量具體的社會(huì)職能轉(zhuǎn)移到“第三部門”。可以說，政府職能轉(zhuǎn)變催生了NGO與政府對(duì)社會(huì)的聯(lián)合治理，而這種多元治理模式也將為NGO的成熟與發(fā)展提供絕好的機(jī)遇。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)市場化和社會(huì)多元化的進(jìn)程中，自上而下的人為的行政限制將不斷減少，公眾通過各種形式參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治治理過程的機(jī)會(huì)將越來越多、熱情也越來越高，自由、自主、自治和志愿服務(wù)的意識(shí)也逐步覺醒和培養(yǎng)起來。

4、加強(qiáng)對(duì)基層政府公共服務(wù)和社會(huì)管理能力的考評(píng)。長期以來，我們大體上是以GDP、財(cái)稅收入、招商引資這樣的硬指標(biāo)來考核地方政府的政績的，這樣的績效考核體系勢必使地方政府把更多的精力放到地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的增加上，而容易忽視基本公共服務(wù)。在新的形勢下，這種考核機(jī)制已很難適應(yīng)公共服務(wù)體制建設(shè)和公共服務(wù)型政府建設(shè)的需要，容易造成經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的不平衡。應(yīng)改革縣鄉(xiāng)政府的績效考評(píng)機(jī)制，盡快建立對(duì)縣鄉(xiāng)政府科學(xué)的政績考核體系，科學(xué)確定政府績效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，將社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、基本公共服務(wù)指標(biāo)納入干部政績考核體系之中，以形成正確的政績導(dǎo)向，促使地方政府把工作重心從注重GDP和投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)為重視農(nóng)村公共服務(wù)管理，提高管理水平上來。

［1］張波，郝玲玲．公共財(cái)政視角下政府公共文化服務(wù)職能創(chuàng)新［J］．學(xué)術(shù)交流，2010，（6）：80．

［2］胡弼華，馮景．規(guī)范村規(guī)民約依法治理濱海新區(qū)新農(nóng)村［J］．天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（3）：39．

［3］吳新葉．基層社會(huì)管理中的政黨在場：執(zhí)政的邏輯與實(shí)現(xiàn)［J］．學(xué)海，2010，（4）：53．

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2011－06－11

劉東杰（1982— ），男，山東菏澤人，中共淮安市委黨?！缎禄凑搲肪庉嫞T士研究生，講師。

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