張峣

(西安交通大學(xué)法學(xué)院，陜西西安710049)

我國(guó)《食品安全法》的審視與完善

張峣

(西安交通大學(xué)法學(xué)院，陜西西安710049)

兩年多來(lái)，我國(guó)《食品安全法》實(shí)施情況如何，值得審視。實(shí)踐中具有哪些積極意義，還存在哪些問(wèn)題;通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)食品安全方面的法律制度和成功經(jīng)驗(yàn)，提出立法完善意見(jiàn)和政策建議。

食品安全;免檢制度;代言責(zé)任;安全監(jiān)管

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們的生活水平不斷提高，食品安全問(wèn)題日趨成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，并發(fā)展成為一個(gè)世界性的問(wèn)題。2009年我國(guó)實(shí)行新的《食品安全法》，然而食品安全問(wèn)題依舊時(shí)有發(fā)生?；诖?，筆者通過(guò)對(duì)食品安全法中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出完善食品安全法律制度的一些建議，以維護(hù)公共利益。

一、新的食品安全法律制度的積極意義

食品安全法律體系是有關(guān)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、流通等各環(huán)節(jié)的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件構(gòu)成的有機(jī)體系。綜觀我國(guó)食品安全法律的現(xiàn)狀，以《食品安全法》為主導(dǎo)，包括《食品衛(wèi)生行政處罰法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《傳染病防治法》等有關(guān)食品安全的法律法規(guī)構(gòu)成的集合法群形態(tài)，構(gòu)成我國(guó)食品安全法律體系的框架［1］。其中，2009年頒布實(shí)施的《食品安全法》和《食品安全法實(shí)施條例》，是我國(guó)現(xiàn)階段關(guān)于食品衛(wèi)生、安全最全面的法律、法規(guī)，對(duì)保障食品安全，維護(hù)公共利益具有重要意義。

一是加大了處罰力度，使違法者得到震懾?！妒称钒踩ā返?6條規(guī)定，違反本法規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款10倍的賠償金。相比之前的《食品衛(wèi)生法》加大了處罰的力度，讓生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者謹(jǐn)慎，讓消費(fèi)者放心。

二是統(tǒng)一了食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。首先，對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一作為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，解決了之前一種食品有幾套標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。其次，《食品安全法》規(guī)定，對(duì)沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，地方政府可以制定食品安全的地方標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)備案。再次，企業(yè)生產(chǎn)的食品，沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)備案，在本企業(yè)內(nèi)部適用。最后，為了規(guī)范食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，《食品安全法》對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容做出明確規(guī)定，要求食品安全標(biāo)準(zhǔn)供公眾免費(fèi)查閱。這意味著今后我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、透明，監(jiān)管的目標(biāo)和尺度更加明確。

三是取消食品“免檢制度”，建立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和有問(wèn)題食品召回制度。《食品安全法》吸取了三鹿奶粉事件的教訓(xùn)，明確規(guī)定食品安全監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)食品不得實(shí)施免檢制，縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗(yàn)。免檢制度的取消，使過(guò)去一些享有此項(xiàng)特權(quán)的企業(yè)更加重視產(chǎn)品的質(zhì)量及安全，在國(guó)家相關(guān)部門(mén)的檢查、監(jiān)督下增強(qiáng)了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。同時(shí)，對(duì)“問(wèn)題食品”實(shí)行召回制度。

四是建立了食品及相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)出檢驗(yàn)、查驗(yàn)記錄制度，突出全程監(jiān)管。食品從生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)到消費(fèi)，往往要經(jīng)過(guò)多個(gè)流通環(huán)節(jié)，當(dāng)食品安全問(wèn)題發(fā)生后，有關(guān)部門(mén)必須追根溯源，追查問(wèn)題食品及相關(guān)產(chǎn)品的來(lái)龍去脈。這些都需要生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品及其相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)出進(jìn)行查驗(yàn)、檢驗(yàn)，并做出真實(shí)記錄?！妒称钒踩ā返?6條對(duì)此項(xiàng)內(nèi)容作出了嚴(yán)格規(guī)定。同時(shí)，專設(shè)食品安全委員會(huì)監(jiān)管抓全程。在此基礎(chǔ)上，食品安全法對(duì)建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作了規(guī)定，要求成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)等方面專家組成食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

五是擴(kuò)大了法律調(diào)整范圍，明確了代言責(zé)任。我國(guó)《食品安全法》將保健食品納入了食品安全法的調(diào)整范圍，規(guī)定保健食品宣傳不得涉及治療功能。針對(duì)企業(yè)擅自生產(chǎn)保健食品、進(jìn)行虛假宣傳、夸大功能、誤導(dǎo)公眾的行為實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。新的《食品安全法》規(guī)定社會(huì)團(tuán)體或者其他組織、個(gè)人在虛假?gòu)V告中向消費(fèi)者推薦食品，使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。也就是說(shuō)，食品代言單位或個(gè)人，只要在虛假?gòu)V告中向消費(fèi)者推薦食品，使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害，就要與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。

二、食品安全法律制度存在的問(wèn)題

(一)《食品安全法》中的“模糊概念”缺少明確的法律解釋

《食品安全法》規(guī)定，消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)到不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品時(shí)，除要求賠償損失外，還可向生產(chǎn)者或銷售者要求支付價(jià)款10倍的賠償金。盡管加大了保護(hù)力度，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，消費(fèi)者想據(jù)此維權(quán)卻困難重重。因?yàn)橄M(fèi)者要求10倍賠償金的前提是經(jīng)營(yíng)者“銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”，但是《食品安全法》中并沒(méi)有對(duì)“明知”的概念做出明確解釋，而在實(shí)際中經(jīng)營(yíng)者恐怕很少會(huì)主動(dòng)承認(rèn)是“明知”而銷售的。這顯然增加了消費(fèi)者維權(quán)的難度甚至使維權(quán)成為不可能。

(二)食品安全配套法律法規(guī)尚未出臺(tái)，導(dǎo)致一些具體問(wèn)題無(wú)法解決

盡管《食品安全法》取消了食品“免檢制度”，但食品檢驗(yàn)卻不是百分之百的，抽樣檢驗(yàn)的食品是否就是投放市場(chǎng)的食品，普通民眾更是不知道;建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，是一個(gè)系統(tǒng)工程，短期內(nèi)不可能一蹴而就;國(guó)家建立有問(wèn)題食品召回制度，但現(xiàn)實(shí)中食品生產(chǎn)者有相當(dāng)一部分是小作坊，連生產(chǎn)廠家都是假的，召回制度的執(zhí)行效果就可想而知了。一些小作坊規(guī)模小、條件差、工藝亂，食品質(zhì)量和安全難以保證。如何盡快出臺(tái)食品安全配套措施，有效解決“食品小作坊”難題，已經(jīng)成了當(dāng)前和今后一段時(shí)間決定我國(guó)食品安全水平的突出問(wèn)題。

(三)食品安全認(rèn)識(shí)滯后，宣傳教育工作成效微弱

《食品安全法》出臺(tái)后，國(guó)家通過(guò)電視、電臺(tái)、報(bào)刊等多種形式進(jìn)行宣傳，但還沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效果。究其原因，在于未把《食品安全法》的貫徹實(shí)施提高到是全社會(huì)的共同責(zé)任，沒(méi)有達(dá)到讓全社會(huì)都重視食品安全工作的目的，只是各級(jí)有關(guān)行政管理部門(mén)孤軍作戰(zhàn)。部分經(jīng)營(yíng)者食品安全意識(shí)依舊淡薄，部分執(zhí)法者也意識(shí)不到食品安全問(wèn)題的嚴(yán)重性，重查輕罰，甚至有人認(rèn)為《食品安全法》處罰的起點(diǎn)2 000元過(guò)高，存在“過(guò)罰不當(dāng)”，從而出現(xiàn)了執(zhí)法者埋怨《食品安全法》制訂過(guò)于嚴(yán)厲、不靈活，讓他們執(zhí)法難，難執(zhí)法。這樣，不僅嚴(yán)重地?fù)p害了法律的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，而且導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者相互攀比，結(jié)案難度越來(lái)越大，影響執(zhí)法的效果。

(四)食品質(zhì)量安全的技術(shù)檢驗(yàn)體系不完善

我國(guó)共有各類檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)數(shù)萬(wàn)個(gè)，行政色彩濃厚，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，而有些檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢測(cè)設(shè)備、技術(shù)落后，很難為食品質(zhì)量監(jiān)管提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。另外，由于地區(qū)、部門(mén)障礙，檢測(cè)報(bào)告的法律效力不被廣泛承認(rèn)，造成了重復(fù)檢測(cè)，資源浪費(fèi)。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全法律制度借鑒

美國(guó)是世界上食品安全保護(hù)體系最完善的國(guó)家之一，有關(guān)食品安全的法律法規(guī)在美國(guó)非常繁多，如《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品添加劑修正案》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法》等。這些法律法規(guī)覆蓋了所有食品和相關(guān)產(chǎn)品，并且為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序。如果食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，就不允許上市銷售。另外，美國(guó)從事食品生產(chǎn)、加工與銷售的企業(yè)，不存在無(wú)照企業(yè)或者家庭作坊式企業(yè)，因此摻假現(xiàn)象極少。

早在1879年，德國(guó)就制定了《食品法》，目前實(shí)行的《食品法》包羅萬(wàn)象，所列條款多達(dá)幾十萬(wàn)個(gè)。德國(guó)食品安全法律體系涉及全部食品產(chǎn)業(yè)鏈，包括植物保護(hù)、動(dòng)物健康、善待動(dòng)物的飼養(yǎng)方式、食品標(biāo)簽標(biāo)識(shí)等。德國(guó)在食品安全的法律建設(shè)中構(gòu)架了四大支柱:《食品法》、《食品和日用品管理法》、《HACCP方案》、《指導(dǎo)性政策》，它們互相補(bǔ)充，構(gòu)成了范圍廣泛的食品安全法律體系的基礎(chǔ)。

自1947年以來(lái)，日本制定了《食品衛(wèi)生法》、《食品衛(wèi)生法施行令》及《飲食業(yè)營(yíng)業(yè)取締法》等法律法規(guī)，同時(shí)根據(jù)不同的飲食品種，制定了相關(guān)規(guī)則。日本現(xiàn)行的《食品安全法》，前身正是1947年的《食品衛(wèi)生法》。據(jù)報(bào)道，日本之所以11次修訂《食品衛(wèi)生法》，更名為《食品安全法》，正是因?yàn)橐庾R(shí)到了安全才是食品保護(hù)的最終目標(biāo)。為保證這些法律法規(guī)能夠得到認(rèn)真貫徹和實(shí)施，日本還設(shè)立了食品安全局、食品衛(wèi)生協(xié)會(huì)、衛(wèi)生保健所等管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

英國(guó)是較早重視食品安全并制定相關(guān)法律的國(guó)家之一，其法律體系完善，法律責(zé)任嚴(yán)格，監(jiān)管職責(zé)明確，措施具體。英國(guó)自1984年開(kāi)始分別制定了《食品法》、《食品安全法》、《食品標(biāo)準(zhǔn)法》和《食品衛(wèi)生法》等，同時(shí)還出臺(tái)了《食品標(biāo)簽規(guī)定》、《食品添加劑規(guī)定》等專門(mén)規(guī)定，這些法律法規(guī)涵蓋了所有食品類別。英國(guó)政府非常注重食品安全監(jiān)管，設(shè)立不隸屬任何政府部門(mén)的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)——食品標(biāo)準(zhǔn)局，負(fù)責(zé)食品安全總體事務(wù)和制定各種標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)問(wèn)題食品執(zhí)行追溯和召回制度。另外，責(zé)任主體違法，不僅要承擔(dān)對(duì)受害者的民事賠償責(zé)任，還要根據(jù)違法程度和具體情況承受相應(yīng)的行政處罰乃至刑事制裁。嚴(yán)格的法律和系統(tǒng)的監(jiān)管有效地控制了有害食品在英國(guó)市場(chǎng)流通，消費(fèi)者權(quán)益得到了很好的保護(hù)［2］。

四、完善食品安全法律制度的建議

第一，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。無(wú)論多嚴(yán)密、多完善的法律，只有通過(guò)各級(jí)政府職能部門(mén)的正確施行，才能真正發(fā)揮其作用，食品安全法也概莫能外。因此，建議明確執(zhí)法主體及其權(quán)力范圍，執(zhí)法手段和案件移交，規(guī)定處理時(shí)限和案件公開(kāi)情況等;注重對(duì)執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)和思想道德教育、制訂嚴(yán)密的工作紀(jì)律和內(nèi)部審批程序、完善行政執(zhí)法人員責(zé)任追究機(jī)制、建立大案要案領(lǐng)導(dǎo)集體決定制度，不斷強(qiáng)化執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督，使法律法規(guī)落到實(shí)處。

第二，設(shè)立獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立問(wèn)責(zé)制。雖然修正后的刑法單獨(dú)列明了食品安全監(jiān)管部門(mén)瀆職的刑事責(zé)任，但是在具體的監(jiān)管工作中，由于監(jiān)管部門(mén)太多，不僅不能強(qiáng)化管理，反而在發(fā)生問(wèn)題時(shí)容易造成相互推諉，一定程度上又弱化了監(jiān)管。建議建立獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)事故的處理和預(yù)防。同時(shí)，從司法層面加大對(duì)國(guó)家公職人員在食品安全方面失職、瀆職犯罪的查處，明確對(duì)食品安全的監(jiān)管者和執(zhí)法者要有司法問(wèn)責(zé)。

第三，完善食品安全信息公開(kāi)制度。為了保證食品安全信息公布的統(tǒng)一性、規(guī)范性和權(quán)威性，建議組建食品安全信息中心，或者將原由國(guó)家檢驗(yàn)檢疫科學(xué)研究院組建的食品安全信息中心歸屬國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)，建立信息發(fā)布網(wǎng)站，對(duì)不安全食品的召回信息、食品安全事故、對(duì)從事食品行業(yè)的組織和個(gè)人的行政處罰信息等統(tǒng)一進(jìn)行公布。

第四，加大處罰力度，嚴(yán)格執(zhí)法。盡管《食品安全法》規(guī)定任何食品添加劑目錄外的都將不能用、任何食品都不能免檢、權(quán)益受損消費(fèi)者可要求10倍賠償，但相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家極其嚴(yán)厲的懲罰力度而言，仍缺乏威懾力。《刑法》修正案雖然對(duì)第143條、第144條在判刑年限上加以規(guī)定，但筆者認(rèn)為，處罰依然較輕，必須擴(kuò)大刑事處罰的范圍。同時(shí)，必須嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決取締無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè);制止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假冒偽劣食品行為;整頓和規(guī)范食品廣告，對(duì)不負(fù)責(zé)任的明星代言，要追究其民事賠償責(zé)任。

第五，嚴(yán)格食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)認(rèn)證，構(gòu)建消費(fèi)者監(jiān)督機(jī)制。一是強(qiáng)調(diào)所有食品生產(chǎn)、加工和銷售企業(yè)都要辦理許可證，甚至取得QS認(rèn)證，以確保質(zhì)量安全;二是建議參考或采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)制定我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn);三是建立全國(guó)統(tǒng)一的食品認(rèn)證體系，完善認(rèn)證制度;四是設(shè)立消費(fèi)者直接送檢制度，即消費(fèi)者對(duì)任何食品質(zhì)量有異議，都可以直接向政府設(shè)立的專門(mén)檢測(cè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)檢驗(yàn)鑒定，檢測(cè)機(jī)構(gòu)必須在規(guī)定期限內(nèi)向送檢消費(fèi)者披露送檢食品質(zhì)量檢驗(yàn)情況。

此外，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)該充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，與行業(yè)協(xié)會(huì)定期溝通，把食品安全工作通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)下達(dá)給各成員企業(yè)，并通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)聽(tīng)取各成員企業(yè)的反饋意見(jiàn)。同時(shí)，政府還應(yīng)引導(dǎo)行業(yè)自律，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)制定行業(yè)內(nèi)部規(guī)則，幫助行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)對(duì)成員企業(yè)的食品安全教育，組織會(huì)員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，樹(shù)立先進(jìn)、批評(píng)落后，促使成員不斷提高食品安全工作水平。

［1］常繼生，田偉．完善國(guó)家食品安全法律體系［J］．企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，2006，(11)．

［2］潘振華．英美等國(guó)的食品安全法規(guī)［J］．觀察，2009，(7)．

Examining and Perfecting Our Country’s Food Safety Law

ZHANG Yao
(School of Law，Xi’an Jiaotong University，Xi’an710049，China)

The food safety law has been implemented for two years，we have to examine the carryover effect．I had talked about the positive meaning in practice，and the problems．Through taking examples from developed countries’food safety laws and successful exercise，I refer to suggestions about legislation perfection and policy modification．

Food safety;The system without inspection;The system of ads spokespeople;Safety supervision

D922．16

A

1008—4444(2011)06—0119—03

2011－09－11

2011年河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目(112400450071)

張峣(1982—)，女，山西大同人，西安交通大學(xué)法學(xué)院立法學(xué)方向博士研究生。

(責(zé)任編輯:宋孝忠)