張福剛

(河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450002)

俄羅斯反貪污賄賂立法及其對我國的啟示

張福剛

(河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450002)

新頒布的《俄羅斯反貪污賄賂法》在推進(jìn)俄羅斯反腐敗進(jìn)程中邁出了關(guān)鍵的一大步，該法規(guī)定了一系列很有特色的反貪污賄賂制度。如何加強(qiáng)中國的反貪污賄賂立法工作，走制度反腐之路，俄羅斯的經(jīng)驗和做法或許能給我們一些有益的啟示。

俄羅斯;反貪污賄賂法;啟示

一、俄羅斯反貪污賄賂法的立法背景

1991年12月，蘇聯(lián)解體，俄羅斯從此進(jìn)入了社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和政治體制改革的歷史時期。在此期間，俄羅斯在政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上都取得了顯著成就。但是，從上世紀(jì)中期開始至今，腐敗，這一被稱為侵蝕人類社會肌體的“政治之瘤”，始終是困擾俄羅斯的一大頑疾。根據(jù)國際反貪組織“透明國際”公布的調(diào)查，2001年以來，俄貪污受賄案增加了7倍。2005年，在腐敗程度上俄羅斯更是和塞拉利昂、尼日爾、阿爾巴尼亞并列。社會調(diào)查表明，俄有80%以上的官員受賄，而且俄腐敗官員的貪污所得金額高達(dá)1 200億美元，相當(dāng)于俄國家年度財政預(yù)算的三分之一。僅2007年一年，與腐敗有關(guān)的犯罪案件就多達(dá)10 500起。為此，俄原總檢察長烏斯基諾夫曾一針見血地指出:“腐敗是俄羅斯10年改革留下的禍根，與恐怖主義一樣是俄羅斯之大害?！保?］

當(dāng)然，俄羅斯從沒有停止過解決腐敗問題的努力，從葉利欽到普京，掀起過一輪又一輪的“反腐風(fēng)暴”。同時，俄羅斯還制定了《預(yù)防腐敗產(chǎn)生法》，通過了禁止檢察官介入私人訴訟、限制法官對腐敗指控享有豁免權(quán)的法令，并對《違反行政法》等法律進(jìn)行修改和補(bǔ)充，以最大限度地杜絕權(quán)錢交易和以權(quán)謀私的行為。俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫執(zhí)政以來更加注重制度反腐，專門成立了一個由自己親自掛帥的國家反腐敗委員會，在立法上加強(qiáng)反腐立法工作，如督促俄政府制定《俄羅斯聯(lián)邦國家反貪污賄賂計劃》等。其中，《俄羅斯反貪污賄賂法》就是梅德韋杰夫在立法上反腐的重要內(nèi)容。該法經(jīng)俄羅斯議會上下兩院通過后于2008年12月25日由梅德韋杰夫總統(tǒng)正式簽署公布。

二、俄羅斯反貪污賄賂法的主要內(nèi)容

(一)對貪污賄賂基本含義的立法界定

根據(jù)《俄羅斯反貪污賄賂法》，貪污賄賂是指國家公務(wù)人員為了給自己或他人謀取以金錢、貴重物品、其他財產(chǎn)或財產(chǎn)性服務(wù)以及其他財產(chǎn)權(quán)為形式的利益，而違背國家和社會公共利益，濫用公務(wù)地位進(jìn)行行賄、收受賄賂或濫用職權(quán)進(jìn)行商業(yè)賄賂的行為;非公務(wù)員非法利用公務(wù)員職務(wù)從事前述行為以及公務(wù)員唆使非公務(wù)員向第三人非法提供類似利益的行為。這就使貪污賄賂行為在立法上更加明確、具體，有利于在具體的司法實踐中增強(qiáng)監(jiān)督和打擊貪污、賄賂行為的可操作性。

(二)法定的、多元化的反貪污賄賂組織

在反貪污賄賂實踐中增加反貪污賄賂主體的數(shù)量有利于增強(qiáng)打擊貪污賄賂工作的力度。《俄羅斯反貪污賄賂法》明確規(guī)定了法定的、多元化的反貪污賄賂主體，包括俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)、俄羅斯聯(lián)邦會議、俄羅斯聯(lián)邦政府、聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)、反貪污賄賂活動的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦總檢察長和隸屬于他的各級檢察長以及俄羅斯聯(lián)邦審計院等。其中，設(shè)立反貪污賄賂活動的協(xié)調(diào)制度是俄羅斯反貪污賄賂法的一大特色。根據(jù)《俄羅斯反貪污賄賂法》第5條第5項的規(guī)定，為了保證協(xié)調(diào)聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)實現(xiàn)反貪污賄賂領(lǐng)域國家政策的活動，可以根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的決定，成立反貪污賄賂活動的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)［2］(P134)。協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)由聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)的代表和其他人組成，其主要職權(quán)在于依照法定程序準(zhǔn)備應(yīng)當(dāng)分別提交給俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)審議的命令、指示和委托草案，以及需要俄羅斯聯(lián)邦政府審議的決議、命令和委托草案，頒布反貪污賄賂活動協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)成員所屬的聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)或俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)的文件(聯(lián)合文件)。

(三)建立反貪污賄賂的預(yù)防機(jī)制

《俄羅斯反貪污賄賂法》一個非常明顯的特征就是建立了切實可行的反貪污賄賂的預(yù)防機(jī)制。具體的預(yù)防措施包括:在社會上營造不能容忍貪污賄賂行為的氛圍;對法律文件和法律文件草案進(jìn)行反貪污賄賂鑒定;加強(qiáng)對擬任公務(wù)人員技能的考核及對其基本信息的審查;對于不提交或不如實提交個人基本信息的公務(wù)人員依法解除其公職或追究其他法律責(zé)任;對公務(wù)人員的晉升、獎懲與其是否廉潔、高效的執(zhí)政情況相掛鉤;發(fā)展反貪污賄賂的社會監(jiān)督和議會監(jiān)督機(jī)制等。

(四)立法確定反貪污賄賂的國際合作機(jī)制

俄羅斯將反貪污賄賂的國際合作寫進(jìn)了《俄羅斯反貪污賄賂法》當(dāng)中。該法規(guī)定，根據(jù)國際條約以及互惠原則，俄羅斯在反貪污賄賂領(lǐng)域與外國政府、外國的護(hù)法機(jī)關(guān)、專門機(jī)關(guān)或國際組織進(jìn)行合作。國際合作的形式包括:一是查明貪污賄賂犯罪的嫌疑人(被告人)，查明貪污賄賂犯罪嫌疑人(被告人)的地址，以及查明參與貪污賄賂犯罪的其他人的地址;二是發(fā)現(xiàn)因?qū)嵤┴澪圪V賂違法行為而獲得的財產(chǎn)，或者發(fā)現(xiàn)作為實施貪污賄賂違法行為工具的財產(chǎn);三是在必要時提供客體或提供物品的樣品，以便進(jìn)行研究或進(jìn)行司法鑒定;四是交流反貪污賄賂問題方面的信息;五是協(xié)調(diào)預(yù)防貪污賄賂以及與貪污賄賂作斗爭方面的活動。另外，還規(guī)定未在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)定居的外國公民或無國籍人士以及依照外國立法成立的具有責(zé)任能力的外國法人、國際組織以及它們的分支機(jī)構(gòu)和代表機(jī)構(gòu)(外國組織)，被控告(被懷疑)在俄羅斯聯(lián)邦境外實施貪污賄賂違法行為的，應(yīng)當(dāng)在俄羅斯聯(lián)邦簽署的國際條約和聯(lián)邦法律規(guī)定的情況和程序下，依照俄羅斯聯(lián)邦立法的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這就表明了俄羅斯打擊貪污賄賂行為的堅定立場和明確態(tài)度。實際上，開展反貪污賄賂的國際合作也是一個國家建立反腐敗機(jī)制不可或缺的重要組成部分。

(五)明確了國家機(jī)關(guān)在提高反貪污賄賂效率方面的基本活動方針

為了在立法上明確反貪污賄賂的基本方針，《俄羅斯反貪污賄賂法》用了21個條款對如何提高反貪污賄賂的具體情形進(jìn)行了較具體的羅列，包括建立、完善反貪污賄賂組織和社會監(jiān)督機(jī)制;制定反貪污賄賂標(biāo)準(zhǔn);保證政務(wù)信息公開;保障新聞獨(dú)立和司法獨(dú)立;完善國家公務(wù)員和地方自治公務(wù)員的任職程序;進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各種行為，完善共有財產(chǎn)的使用程序、轉(zhuǎn)移程序和私有化程序;改善公職人員的待遇;完善流失國外的涉案資金的國際處理機(jī)制;加大對公民和法人訴愿中所包含問題解決情況的監(jiān)督;將國家機(jī)關(guān)的部分職能轉(zhuǎn)交給自我調(diào)整組織以及其他的非國家組織等等。

(六)建立公務(wù)人員的財產(chǎn)申報制度

值得一提的是，在《俄羅斯反貪污賄賂法》出臺以前，俄羅斯國家杜馬曾經(jīng)否決了一項要求公務(wù)員及其配偶、子女申報財產(chǎn)的法案，理由是如此規(guī)定侵犯個人的憲法權(quán)利。半年之后，俄羅斯國家杜馬卻將其明確地寫入《俄羅斯反貪污賄賂法》中。根據(jù)《俄羅斯反貪污賄賂法》規(guī)定，俄羅斯公務(wù)人員財產(chǎn)公示制度包括三部分內(nèi)容，即私人財產(chǎn)信息的公示、對私人提交的財產(chǎn)信息的監(jiān)督以及私人財產(chǎn)信息的法律保護(hù)［3］。

在私人財產(chǎn)信息公示方面，反貪污賄賂法規(guī)定，凡希望擔(dān)任由俄羅斯聯(lián)邦規(guī)范性法律文件列入目錄的國家公務(wù)和地方自治公務(wù)職位的公民，以及已擔(dān)任由俄羅斯聯(lián)邦規(guī)范性法律文件列入目錄的國家公務(wù)和地方自治公務(wù)職位的公務(wù)員，必須向雇主代表(雇主)提交關(guān)于自己收入、財產(chǎn)和財產(chǎn)性債務(wù)的信息，關(guān)于自己配偶和未成年子女的收入、財產(chǎn)和財產(chǎn)性債務(wù)的信息。對于私人財產(chǎn)信息的提交程序，反貪污賄賂法授權(quán)俄羅斯聯(lián)邦的聯(lián)邦法律和其他的規(guī)范性法律文件予以規(guī)定。

在對私人提交的財產(chǎn)信息進(jìn)行監(jiān)督方面，法律規(guī)定雇主代表(領(lǐng)導(dǎo)人)或者被雇主代表(領(lǐng)導(dǎo)人)授權(quán)的人，可以獨(dú)立地或者依照俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)規(guī)定的程序，向履行監(jiān)督職能的護(hù)法機(jī)關(guān)或國家機(jī)關(guān)查詢他們所擁有的關(guān)于國家公務(wù)員或地方自治公務(wù)員及其配偶和未成年子女的收入、財產(chǎn)和財產(chǎn)性債務(wù)方面的資料，以檢查國家公務(wù)員或地方自治公務(wù)員及其配偶和未成年子女的收入、財產(chǎn)和財產(chǎn)性債務(wù)信息的真實性和完整性。當(dāng)然，在建立財產(chǎn)公示制度的同時，如何加強(qiáng)對公務(wù)人員上報的私人財產(chǎn)信息的保護(hù)也是立法必須考慮的重要環(huán)節(jié)。對此，《俄羅斯反貪污賄賂法》對泄露或非法利用上述信息的行為規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。

(七)規(guī)定了在國家公務(wù)和地方自治公務(wù)存在利益沖突時的預(yù)防和調(diào)整程序

《俄羅斯反貪污賄賂法》規(guī)定了明確的預(yù)防和調(diào)整國家公務(wù)和地方自治公務(wù)利益沖突的程序以應(yīng)對公職人員的個人利益與國家、社會或他人利益存在矛盾或沖突的情形。根據(jù)《俄羅斯反貪污賄賂法》第11條的規(guī)定，國家公務(wù)員或地方自治公務(wù)員、雇主代表必須采取相應(yīng)的措施預(yù)防和調(diào)整任何利益的沖突。具體的預(yù)防和調(diào)整制度包括報告制度、職務(wù)調(diào)整制度、回避制度和財產(chǎn)托管制度。實際上，利益沖突的預(yù)防和調(diào)整程序仍然屬于俄羅斯反貪污賄賂制度中預(yù)防機(jī)制的內(nèi)容。但是，《俄羅斯反貪污賄賂法》并沒有將利益沖突的預(yù)防和調(diào)整機(jī)制簡單地放在預(yù)防制度部分進(jìn)行規(guī)定，基于利益沖突條件下容易滋生腐敗的考慮，立法不惜利用單獨(dú)法條對涉及利益沖突的特定情形進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

除了上述幾種情形外，《俄羅斯反貪污賄賂法》還規(guī)定了反貪污賄賂的法律基礎(chǔ)和基本原則，以指導(dǎo)具體的執(zhí)法工作，增強(qiáng)反貪污賄賂執(zhí)法的可操作性。另外，《俄羅斯反貪污賄賂法》中諸如公職人員報告向其行賄情況的義務(wù)、對曾擔(dān)任國家公務(wù)或地方自治公務(wù)職位的公民簽訂勞動合同作出的限制性規(guī)定以及自然人或法人行賄的法律責(zé)任的規(guī)定，也使得俄羅斯反貪污賄賂立法內(nèi)容更加完善，體系更完整。

《俄羅斯反貪污賄賂法》為積極推進(jìn)俄羅斯反腐敗進(jìn)程邁出了關(guān)鍵的一大步。如今，在俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫的大力支持下，《俄羅斯反貪污賄賂法》使俄羅斯反腐敗斗爭初顯成效，尤其在公職人員的財產(chǎn)申報方面。

三、俄羅斯反貪污賄賂立法對中國的啟示

我國的腐敗問題也十分嚴(yán)峻。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前至少超過4 000名貪官在逃海外，最保守的估計，有50多億美元被腐敗犯罪分子卷逃海外［4］。近年來，我國的反貪污賄賂立法一直停留在黨的規(guī)范層面，這并不符合我國當(dāng)前反腐敗的工作需要?，F(xiàn)實表明，制定一部集司法組織法、刑事實體法、刑事程序法、行政法等于一體的《反貪污賄賂法》已經(jīng)成為我國反腐敗工作的頭等大事。而這部法律究竟采取什么模式、應(yīng)當(dāng)采用什么樣的原則、具體的制度如何安排都將成為制定反貪污賄賂法需要重點(diǎn)考慮的因素。俄羅斯的反貪污立法工作已經(jīng)取得了初步成功，其在《俄羅斯反貪污賄賂法》中所確定的一系列新的制度值得我們在立法工作中進(jìn)行借鑒。

(一)進(jìn)一步豐富、規(guī)范反貪污賄賂主體

在現(xiàn)行體制下，我國的檢察、公安、審計等部門都行使一定的反腐敗職權(quán)。但是，基于反貪污賄賂行為的特殊性，僅僅依靠幾個權(quán)力部門開展反腐敗工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。俄羅斯的相關(guān)立法確定了多元化、多方位的反貪污賄賂主體，這樣不僅能有效地限制貪污賄賂行為滋生的可能性，而且也使貪污賄賂的社會監(jiān)督有法可依。因此，諸如我國的人大、政府、新聞機(jī)構(gòu)甚至個人在具體的反貪污賄賂過程中的權(quán)力和義務(wù)都可以明確規(guī)定在反貪污賄賂法中。紀(jì)檢部門行使反貪污賄賂職權(quán)不能僅僅停留在黨的文件或規(guī)章的層次，需要相應(yīng)的法律、行政法規(guī)等規(guī)范性法律文件予以規(guī)定。另外，俄羅斯還設(shè)立了總統(tǒng)監(jiān)察署、地方監(jiān)察局以及成立專門的國家反腐敗委員會。因此，我國在原有的傳統(tǒng)型反貪污賄賂組織的基礎(chǔ)上，也可以探索建立專門化的反貪污賄賂組織，其對于完善中國的反貪污賄賂制度是不無裨益的［3］。

(二)進(jìn)一步健全反貪污賄賂預(yù)防機(jī)制

我國反貪污賄賂立法的基本功能在于預(yù)防和懲治腐敗行為。因此，建立有效的反貪污賄賂預(yù)防機(jī)制應(yīng)當(dāng)在整個立法中占有重要的地位。立法除了確定有權(quán)機(jī)關(guān)的反腐敗的宣傳義務(wù)外，還應(yīng)規(guī)定公職人員考核工作的反貪污賄賂審查、立法的反貪污賄賂審查等內(nèi)容。另外，設(shè)置反腐敗“預(yù)警信號”系統(tǒng)也是目前比較可行的預(yù)防措施［5］(P57)。

(三)修改、完善公職人員的財產(chǎn)申報制度

財產(chǎn)申報制度在我國實施的時間不長，范圍很小(處級以上干部)，不僅難以確切了解到公職人員家庭財產(chǎn)的真實情況，還因為缺乏有效的處罰措施而影響其效果。我們可以仿效俄羅斯的做法，制定一套行之有效的法定程序，允許個人或特定部門向相關(guān)機(jī)關(guān)查詢公職人員及其配偶和未成年子女的收入和財產(chǎn)狀況的信息，以檢查其財務(wù)信息的真實性和完整性。當(dāng)然，加強(qiáng)對公職人員財產(chǎn)信息的保護(hù)也是財產(chǎn)申報制度的內(nèi)容之一，這不僅是完善財產(chǎn)申報制度的立法需要，也是我國人權(quán)立法所不可或缺的重要組成部分。

(四)建立利益沖突時的預(yù)防和調(diào)整程序

對于公職人員在履行職權(quán)過程中出現(xiàn)的個人利益與國家、社會或他人利益存在矛盾或沖突的情形，我們應(yīng)仿效俄羅斯的做法建立利益沖突時的預(yù)防和調(diào)整程序。在此基礎(chǔ)上，立法應(yīng)制定職務(wù)調(diào)整制度、回避制度和財產(chǎn)托管制度進(jìn)行補(bǔ)充，最大限度地防止影響公職人員客觀、公正行使職權(quán)因素的出現(xiàn)。

(五)以現(xiàn)行刑事訴訟法為依據(jù)，制定反貪污賄賂犯罪的特別程序。

作為一部規(guī)制職務(wù)犯罪的法律，《反貪污賄賂法》還需要對職務(wù)犯罪的偵查、起訴和審判程序進(jìn)行規(guī)定。從人權(quán)保障的角度應(yīng)當(dāng)在偵查、起訴和審判公務(wù)人員職務(wù)犯罪及相關(guān)犯罪中，提供適當(dāng)?shù)娜松肀Ｗo(hù)，包括司法監(jiān)控，尤其是隱私權(quán)、公正審判和辯護(hù)權(quán)［6］。還有學(xué)者提出了更為詳細(xì)的設(shè)計，如為公務(wù)人員職務(wù)犯罪及相關(guān)犯罪的有效偵查、起訴和審判活動提供所有必要的物質(zhì)保障;為公務(wù)人員職務(wù)犯罪的偵查活動規(guī)定適當(dāng)?shù)氖侄危@些手段在嚴(yán)重的案件中可以包括秘密偵查以及竊聽通訊;為在公務(wù)人員職務(wù)犯罪的偵查和起訴活動中給予合作的人們提供激勵措施，對犯罪嫌疑人的激勵措施可以包括免除或者減輕處罰。

四、結(jié)語

黨的“十七大”第一次把反腐倡廉建設(shè)提升為黨的六大建設(shè)之一，提出“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防止腐敗工作領(lǐng)域”［7］(P53)。2008年中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008－2012年工作規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)做好反腐倡廉工作的重要性，為今后5年推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)提出指導(dǎo)性意見。據(jù)此，針對中國反腐敗的實際，在借鑒國外立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定一套行之有效的反貪污賄賂法律制度已經(jīng)成為我國新時期制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。我國《反貪污賄賂法》的制定，不僅在制度上提高了反貪污賄賂的立法層次，也必將有力地推動我國反貪污賄賂實踐的發(fā)展。

［1］關(guān)健斌．“梅普組合”掀起新一輪反腐風(fēng)暴［EB/OL］．http://world．people．com．cn/GB/7416507．htm l2009－2－22．

［2］劉向文，宋雅芳．俄羅斯聯(lián)邦憲政制度［M］．北京:法律出版社，1999．

［3］劉生榮．世界各國反貪污對策研究與思考［J］．中國法學(xué)，2000，(5)．

［4］魏紅．引入公益訴訟完善外逃腐敗資產(chǎn)追回機(jī)制［J］．貴州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2007，(1)．

［5］中國人民大學(xué)刑事法律科學(xué)研究中心．第十七屆國際刑法學(xué)大會文獻(xiàn)匯編(中外文本)［C］．北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2005．

［6］鄒濤，顏竟．構(gòu)建中國特色的反腐敗法律體系［J］．西南科技大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2007，(3)．

［7］十七大報告讀本［M］．北京:人民出版社，2008．

Legislation against Corruption and Bribery in Russia and its Insight for China

ZHANG Fu-gang
(School of Law，Henan University of Economics and Law，Zhengzhou450002，China)

Russia’s“Law against corruption and bribery”，which was newly promulgated，has actively promoted the process of Russia’s anti-corruption，the Act provides a series of special system to control corruption and bribery．How to strengthen China’s anticorruption legislation and get on the way to anti-corruption by rules，Russia’s experience and practices may give us useful insight．

Russia;Law against corruption and bribery;Insight

D48

A

1008—4444(2011)06—0105—04

2011－09－15

張福剛(1979—)，男，河南固始人，河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

(責(zé)任編輯:宋孝忠)