吳秋云，陳月，王 帆

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吳秋云，陳月，王 帆

（?？谑蟹ㄖ凭?，海南 海口 570312）

電動車自面世以來，一直受到廣大群眾的青睞。但由于存在種類繁多、立法空白、管理措施欠缺等原因，電動車的定性及其合法性問題，已成為社會關(guān)注的焦點。文章闡述了我國關(guān)于電動車（不包括電動汽車）的管理情況、各地電動車管理模式、?？谑须妱榆嚬芾憩F(xiàn)狀及存在問題等，以期提出規(guī)范?？谑须妱榆嚬芾淼慕ㄗh，為加快國際旅游島建設(shè)在改善交通秩序方面邁出重要一步。

電動車、管理模式、立法

隨著科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展，城市交通日新月異，各種新型交通工具也在不斷面世。近年來，全國各大中城市相繼實行“禁摩”，加之汽油價格不斷攀升增加了機動車的使用成本，電動車①電動車是指以電力為驅(qū)動，或以電力為能源的車輛。作為一種經(jīng)濟實用、方便快捷、操作簡易的新型交通工具，得到越來越多消費者的青睞，已經(jīng)成為廣大市民出行的主要交通工具。然而，在電動車使用量不斷增加的同時，有關(guān)電動車的爭議也越來越多，尤其是電動車屬于機動車還是非機動車的定性及其合法性問題，已成為社會關(guān)注的焦點。全國不少大中城市針對電動車已經(jīng)實施了或禁或限的政策。海口市作為國際旅游島的省會、中心城市，必須研究制定符合其發(fā)展的電動車管理對策，及時出臺與之相適應(yīng)的管理法規(guī)，進一步改善交通秩序，提高交通管理水平。本文從電動車（不包括電動汽車②由于電動汽車目前尚處萌生狀態(tài)，國家及各地對其均無具體規(guī)定，且其從功用、通行條件、通行規(guī)則等各方面看，其與其他種類電動車存在根本區(qū)別，故本文未將其納入研究范圍。）規(guī)范管理入手，對電動車及其在現(xiàn)實中產(chǎn)生的問題進行研究，以期在借鑒有關(guān)城市成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，尋求海口市電動車管理的最佳模式。

一 國家關(guān)于電動車的分類、管理情況

（一）國家關(guān)于電動車的分類情況

目前，我國對電動車的分類還沒有形成統(tǒng)一模式。實踐中，大致可分為電動自行車③電動自行車是指以蓄電池為輔助能源，具有兩個車輪，能實現(xiàn)人力騎行的，電動或者電助動功能的特種自行車。、超標電動二輪車④一般將由電池驅(qū)動，不符合電動自行車國家標準，未列入《國家機動車產(chǎn)品主管部門公告》的二輪類車輛統(tǒng)稱為超標電動二輪車。和電動三輪車⑤一般將除殘疾人機動輪椅車外，由電池驅(qū)動的方向把式三輪類車輛統(tǒng)稱為電動三輪車。。其中，《道路交通法》明文規(guī)定電動自行車屬于非機動車，其應(yīng)當符合電動自行車國家標準⑥《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761－1999）規(guī)定:電動自行車的主要指標包括最高時速應(yīng)不大于20公里每小時，整車質(zhì)量應(yīng)不大于40千克，且具有良好腳踏騎行功能等。;而超標電動二輪車和電動三輪車均沒有相關(guān)法律、行政法規(guī)對其進行規(guī)范，也沒有相應(yīng)的認定標準。

（二）國家關(guān)于電動車的管理情況

目前，電動自行車可依照《道路交通法》的有關(guān)規(guī)定予以管理，但對超標電動二輪車和電動三輪車的管理卻沒有上位法依據(jù)，使得二者處于管理的尷尬地帶。加之上路行駛的電動車大多屬于超標電動二輪車，無論是整車質(zhì)量、最高車速，還是鳴號裝置等主要指標均不符合國家質(zhì)量標準，其“摩托化”傾向也日益明顯。而電動三輪車則一般都用來載客營運，亦存在交通安全隱患。因此，急需相關(guān)規(guī)定對這兩類電動車進行規(guī)范。

二 各地電動車的管理模式

我國大部分城市在電動車管理方面，都通過制定相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，確定電動自行車是否需要登記、如何管理，以及超標電動二輪車、電動三輪車如何管理等內(nèi)容，且一般都從電動車的三種類別入手，規(guī)定不同的管理模式。

（一）電動自行車管理模式

1.登記上牌型即對符合國家標準的電動自行車通過登記上牌方式進行管理的模式。目前，我國大部分地區(qū)都采用該種管理模式，如安徽省、四川省、江西省、浙江省、江蘇省、遼寧省等。實行該種管理模式主要采取以下措施:（1）實行目錄管理。即由質(zhì)監(jiān)、工商、公安交通、經(jīng)貿(mào)等部門根據(jù)電動自行車國家標準，將符合標準的電動自行車的品牌、型號、生產(chǎn)廠家等內(nèi)容制成目錄，向社會公布，并每年更新;（2）按規(guī)定予以登記。即電動自行車所有人按照有關(guān)規(guī)定，持車輛所有人身份證明、車輛來歷證明、車輛出廠合格證明等相關(guān)材料到公安機關(guān)交通管理部門辦理注冊登記;未登記的電動自行車，不得上道路行駛;（3）實行區(qū)域限行和總量控制。對電動自行車進行登記的城市，還采取了區(qū)域限行①、總量控制②總量控制是指有關(guān)部門根據(jù)城市公共交通發(fā)展和道路交通狀況，依照有關(guān)規(guī)定對某類車輛實行存有數(shù)量的限制。等管理措施。一般有三種情形:一是區(qū)域限行。二是總量控制。三是區(qū)域限行和總量控制并行。

2.完全禁止型即在該城市一定區(qū)域內(nèi)，對電動自行車采取不予登記、不準上路行駛的管理模式。目前，采用該種管理模式的城市較少，有珠海市、廣州市等。

（二）超標電動二輪車管理模式

我國已經(jīng)出臺有關(guān)電動車管理法規(guī)、規(guī)章的城市，對于法規(guī)、規(guī)章施行后購買的超標電動二輪車，大多規(guī)定不予登記上牌，禁止上道路行駛。而對法規(guī)、規(guī)章施行前已經(jīng)購買的超標電動二輪車的管理模式主要有以下幾種:

1.直接禁止型即通過立法直接規(guī)定禁止超標電動二輪車上道路行駛的模式，如寧波市。

2.逐步禁止型即通過采取分階段實施限制道路通行、制定相關(guān)政策等措施，逐步禁止超標電動二輪車上道路行駛的模式。主要措施有:（1）實行逐步禁止。如福州市對超標電動二輪車采取分階段實施限制道路通行的措施進行管理;（2）采取回購或換購。鼓勵電動自行車銷售商在一定期限內(nèi)對消費者已經(jīng)購買的超標電動二輪車予以回購或者換購，并由政府對按時回購或提供換購的銷售商給予適當補貼;（3）加強生產(chǎn)、銷售源頭管理。如禁止生產(chǎn)、銷售超標電動二輪車，并加大查處力度，及時對違反該禁止生產(chǎn)、銷售規(guī)定的行為予以處罰。（4）實行多策并舉。即在出臺電動車管理法規(guī)、規(guī)章的同時，及時出臺相關(guān)配套制度。如福州市分階段組織實施管理辦法，并制定了一系列便民措施;在加大宣傳力度的同時，提倡國家機關(guān)人員率先垂范;增加其他交通工具，逐步解決市民出行難的問題。

3.臨時通行型即對超標電動二輪車給予辦理臨時通行登記，允許其在一定期限（一般為二至三年）內(nèi)通行，但期限屆滿后不予上道行駛的模式。主要措施有:（1）實行臨時通行。如合肥市根據(jù)安徽省公安廳發(fā)布的電動自行車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品名錄，對不在名錄中的超標電動二輪車辦理臨時通行登記，臨時通行時間為3年;（2）嚴格生產(chǎn)、銷售管理。如江西省禁止生產(chǎn)、銷售不符合國家標準的非機動車，并對違反該規(guī)定的行為予以相應(yīng)處罰;（3）明確通行規(guī)則。一是遵守機動車通行有關(guān)規(guī)定;二是參照摩托車管理;三是劃區(qū)域行駛。

4.備案管理型即對超標電動二輪車采取備案、發(fā)放臨時編號形式進行管理的模式，如長沙市。備案管理的目的在于對超標電動二輪車實行總量控制，當其數(shù)量達到一定限額時，即不再實施備案登記。未經(jīng)備案登記領(lǐng)取臨時編號的超標電動二輪車，禁止上道行駛。

①區(qū)域限行是指有關(guān)部門對某類車輛采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施，保障道路交通有序、安全、暢通。

（三）電動三輪車管理模式

由于各地電動三輪車存在的數(shù)量、形式各不相同，因此尚未形成具體的管理模式。目前，各地主要存在利用電動三輪車從事非法營運的問題。針對這一問題，主要有兩種管理措施:

1.政府回購或置換如合肥市、泰州市等地對從事非法營運的普通電動三輪車，由政府出資回購，并適當安排營運人或其直系親屬就業(yè);對于不符合標準的殘疾人機動、電動三輪車，由政府出資置換。

2.混合管理模式即對超標電動二輪車與電動三輪車一視同仁，采取相同的管理措施。如長沙市將以電力驅(qū)動、不具備腳踏騎行功能的三輪類車輛及兩輪類車輛都統(tǒng)稱為電動車，但殘疾機動輪椅車除外。

三 各種電動車管理模式的利弊分析

（一）電動自行車管理模式的利弊

各地根據(jù)本地實際情況規(guī)定電動自行車允許或禁止通行有利有弊，主要體現(xiàn)在:登記上牌型體現(xiàn)的是一種長效管理模式，其不僅有利于城市道路交通安全，更有利于發(fā)揮電動自行車綠色環(huán)保、方便市民出行的優(yōu)勢，但隨著其數(shù)量不斷增長，由此帶來的交通壓力不可估算;禁止通行型雖然有利于徹底解決因電動自行車所造成的交通隱患，有效維持交通秩序，但由于其采用“一刀切”的管理方式，容易產(chǎn)生社會矛盾，不利于社會穩(wěn)定。

（二）超標電動二輪車管理模式的利弊

直接禁止型與逐步禁止型管理模式相比較，主要區(qū)別在于是否給予過渡期限。前者的優(yōu)點在于能使超標電動二輪車的管理得到立竿見影的效果，后者則有利于社會穩(wěn)定;但二者均有一定弊處，如前者易產(chǎn)生社會矛盾，后者需要耗費大量財政資金等。而臨時通行型較之前兩種而言，能在盡可能少地引發(fā)社會矛盾的前提下，規(guī)范管理超標電動二輪車，但在管理中可能出現(xiàn)臨時通行期限被迫延長及其他負面影響，如超標電動二輪車可能逐步取代摩托車成為載人、載物以及被用作營運的重要交通工具，可能沖擊正常的公共客運秩序等。備案管理型則相當于臨時通行型管理模式下臨時通行期限無限延長后的情形，其僅能達到總量控制的目的。

（三）電動三輪車管理模式的利弊

電動三輪車管理雖然未形成具體的管理模式，但是在已有相關(guān)規(guī)定的城市，從其立法目的來看，都是希望通過采取回購、置換等方式，最終禁止電動三輪車的通行，這在減少城市交通流量、降低交通事故發(fā)生率等方面起著積極的作用。但是由于大部分電動三輪車駕駛?cè)藷o其他生活來源，僅靠營運收入維持基本生活，因此，政府只有采取相應(yīng)保障措施解決駕駛?cè)松顏碓?，才能真正禁止電動三輪車的通行?/p>

四 ?？谑须妱榆嚞F(xiàn)狀及存在問題

（一）?？谑须妱榆嚞F(xiàn)狀

1.市場銷售方面據(jù)工商局調(diào)查統(tǒng)計，?？谑袖N售電動自行車的經(jīng)營者共131戶（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營戶），其中美蘭區(qū)19戶，瓊山區(qū)44戶，龍華區(qū)53戶，秀英區(qū)15戶。目前?？谑袥]有電動自行車生產(chǎn)產(chǎn)家，市場上銷售的電動自行車主要來自上海、深圳、南京、無錫等28家生產(chǎn)廠家，年銷售量達4萬多輛，主要銷售對象不僅是?？谑芯用?，還批發(fā)銷售至省內(nèi)各市縣。銷售種類中腳踏式的占市場份額的22%，踏板式的占市場份額的78%。①該組數(shù)據(jù)摘自?？谑泄ど叹帧督ㄕ铝⒅茝娀妱幼孕熊囀袌鲣N售》。

2.車輛使用方面目前，?？谑须妱榆嚳偭勘Ｊ毓浪阌?8萬輛，并正以每日約100～200輛的速度增長，逐漸逼近機動車總量。且在海口市中心城區(qū)行駛的摩托車即將報廢完畢，電動車必將取代摩托車成為海口市居民交通出行的主要工具，更為嚴重的是目前路面上已經(jīng)出現(xiàn)利用電動車進行載客營運的現(xiàn)象。

（二）?？谑须妱榆嚬芾泶嬖诘膯栴}

1.法制保障缺失《道路交通法》僅規(guī)定符合國家標準的電動自行車是否需要登記由省一級政府決定，且其應(yīng)當遵守非機動車的有關(guān)規(guī)定;而對數(shù)量龐大的超標電動二輪車、電動三輪車則沒有相應(yīng)規(guī)定。目前，海南省尚未規(guī)定電動自行車是否需要登記，以及超標電動二輪車和電動三輪車如何管理等問題。海口市2004年12月6日公布了《?？谑泄簿株P(guān)于摩托車電動自行車限行管理的通告》，該通告規(guī)定禁止電動自行車在?？谑兄行某菂^(qū)內(nèi)各道路上通行，但由于當時對電動自行車的界定模糊、可操作性不強等各種原因，該通告無法得到真正執(zhí)行?，F(xiàn)階段，?？谑泄步煌ü芾聿块T對電動自行車按照非機動車進行處罰，而對超標電動二輪車則通常依據(jù)省公安廳交警總隊關(guān)于電動車有關(guān)問題的批復(fù)精神，按照機動車的有關(guān)規(guī)定進行處罰。由于執(zhí)法依據(jù)不充分，執(zhí)法中遇到很大阻力，由此也易引發(fā)信訪、行政復(fù)議、行政訴訟等執(zhí)法糾紛。

2.監(jiān)督管理不嚴當前，在?？谑须妱榆囦N售市場上，有相當部分電動車車輛的安全性能、技術(shù)性能沒有保證，路面上行駛的電動車（含電動三輪車）多項技術(shù)參數(shù)均超過國家規(guī)定的標準，有些甚至已經(jīng)成為摩托車的替代品，車輛安全系數(shù)得不到保障。但相關(guān)部門對電動車特別是超標電動二輪車的銷售和使用管理存在監(jiān)督不力、管理不嚴等問題，使得電動車管理尚未形成措施得力、齊抓共管的長效管理機制。

3.事故責任難定隨著道路上電動車日益增多，因電動車駕駛不規(guī)范引發(fā)的道路交通事故和死亡人數(shù)也呈逐年上升趨勢。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，與電動自行車有關(guān)的交通事故2008年11起，死亡11人;2009年12起，死亡12人;2010年至今16起，死亡16人①該組數(shù)據(jù)由?？谑泄步痪ш犔峁?。，形勢不容樂觀。由于海口市目前沒有對電動車實行登記上牌，更未強制要求電動車駕駛員購買第三者責任保險，這使部分電動車駕駛員易產(chǎn)生僥幸心理，在發(fā)生交通事故后逃逸，導(dǎo)致案件難以偵破、事故責任難以認定、交通事故賠付問題難以解決等。

4.安全教育不足由于相關(guān)法律沒有規(guī)定電動車駕駛?cè)吮仨毴〉民{駛資格，駕駛?cè)瞬槐亟?jīng)過培訓(xùn)、考核就可以上路。這些駕駛?cè)藢ο嚓P(guān)道路交通法規(guī)缺乏必要認識，存在闖紅燈、突然改道、搶道、載人、逆行、任意穿插在機動車道、車速過快等一系列交通違法行為，而且不能妥善處理緊急情況，行人出行缺乏安全保障。此外，目前海口市電動車駕駛員出現(xiàn)“低齡化”趨勢，這些未成年駕駛員對電動車駕駛控制不善，更有可能出現(xiàn)許多不可預(yù)知的意外情況。

5.基礎(chǔ)設(shè)施薄弱按照規(guī)定，符合標準的電動自行車應(yīng)當在非機動車道上行駛，但目前?？谑胁糠值缆肺丛O(shè)置非機動車道，如國貿(mào)路、藍天路、西沙路等路段。電動自行車“無路可走”，只能走機動車道，尤其是在十字路口沒有設(shè)置安全等待區(qū)，造成十字路口電動自行車闖紅燈、逆行現(xiàn)象十分突出，給道路通行秩序帶來很多問題。同時，由于未配套設(shè)置相應(yīng)的非機動車停車場和停車泊位，無法對電動自行車的停放進行規(guī)范化管理。

五 對?？谑须妱榆嚬芾淼囊庖姾徒ㄗh

針對?？谑须妱榆嚬芾泶嬖诘膯栴}，結(jié)合各地電動車管理模式，筆者提出如下意見和建議:

（一）盡快制定法規(guī)，提供立法保障

《道路交通法》雖然規(guī)定電動自行車按非機動車管理，但有關(guān)規(guī)定比較原則，在具體實施過程中難以執(zhí)行;而超標電動二輪車以及電動三輪車的管理尚屬于立法空白。因此，完善地方性法規(guī)，強化管理依據(jù)，是解決電動車問題的基礎(chǔ)和保障。建議?？谑懈鶕?jù)自身環(huán)境特點和交通狀況，制定切合實際的地方法規(guī)，盡快出臺《?？谑须妱榆嚬芾磙k法》，使電動車的生產(chǎn)、銷售和管理有法可依，改變目前銷售、管理相互脫節(jié)、各自為政的狀況，真正把電動車管理納入整個交通管理大系統(tǒng)中，保證各個環(huán)節(jié)、各個部位都有人抓有人管，防止失控失管。

（二）實行區(qū)別對待，分類規(guī)范管理

目前，?？谑猩踔廖覈蟛糠值貐^(qū)之所以在電動車管理上存在較多漏洞，其中一個重要原因是電動車分類概念模糊、車輛類型定性不清、身份不明。因此，對電動車實行分類管理是規(guī)范管理工作的一個關(guān)鍵。建議在立法中規(guī)范三類電動車的管理:1.對電動自行車實行目錄管理，依法予以登記上牌，遵守有關(guān)非機動車的管理規(guī)定;2.對超標電動二輪車實行通行限制，逐步禁止上路行駛。由于各地對超標電動二輪車的管理模式差別較大，筆者經(jīng)綜合考慮后認為，?？谑锌山Y(jié)合逐步禁止型和臨時通行型管理模式，建立符合?？谑袑嶋H的管理模式，如設(shè)定適當?shù)呐R時通行期限（如二年）、實行區(qū)域限行或總量控制、鼓勵回購或換購、禁止載人、限制行駛時速等;3.明確電動三輪車行駛范圍，直接禁止其上道路行駛，違者予以重罰。

（三）部門齊抓共管，建立長效機制

1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立長效機制加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確部門職責，科學(xué)分解任務(wù)，充分調(diào)動各部門力量，形成管理合力，做到思想不松懈、工作不放松、力度不滑坡，切實防止運動式管理。

2.明確工作重點，落實管理責任建議做好準備、宣傳教育和執(zhí)法三個階段的工作，明確管理重點，根據(jù)部門職能分工，加強監(jiān)督管理職責的落實。如在準備階段（有關(guān)規(guī)定頒布之后施行之前），有關(guān)部門應(yīng)當根據(jù)國家標準編制電動自行車目錄，做好辦理登記或許可、劃設(shè)限行或禁行區(qū)域、銷售市場調(diào)研及廢舊電池處置等相關(guān)事宜;在宣傳教育階段（有關(guān)規(guī)定施行之日起2個月內(nèi)），有關(guān)部門應(yīng)在各自職責范圍內(nèi)，通過派發(fā)宣傳冊、媒體曝光、當面糾正違法行為等方式，對市民、銷售商做大規(guī)模宣傳教育，對違法行為進行口頭教育;在執(zhí)法階段（有關(guān)規(guī)定施行2個月后），有關(guān)部門開始對違法行為進行嚴格查處。

3.財政投入支持，提供基礎(chǔ)保障電動車管理工作需要得到政府財政的大力支持，尤其是在電動車管理規(guī)定實施階段，如政策導(dǎo)向宣傳、車輛登記上牌、回購置換、廢舊電池處置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的費用。

（四）營造宣傳聲勢，強化安全意識

1.把交通安全宣傳教育納入城鄉(xiāng)文明建設(shè)和普法教育的內(nèi)容，加強電動車行駛安全教育;2.充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種宣傳媒體，向廣大市民宣傳電動車方面的交通規(guī)則、法律法規(guī)、處罰措施，使道路通行參與者提高交通安全意識，自覺遵紀守法，從而預(yù)防和減少交通事故發(fā)生;3.積極正面引導(dǎo)社會輿論，強化機關(guān)干部、企事業(yè)單位人員爭當遵守交通規(guī)則排頭兵意識。

（五）完善基礎(chǔ)設(shè)施，方便群眾出行

1.優(yōu)先發(fā)展公共交通大力發(fā)展公共交通，優(yōu)化調(diào)整?？谑泄痪W(wǎng)線，加大公交覆蓋率，完善公交服務(wù)，方便市民出行，從而吸引市民乘坐公共交通工具，減輕對電動車的依賴性，緩解道路交通壓力，消除安全隱患。

2.加快交通誘導(dǎo)系統(tǒng)建設(shè)不斷完善交通標志、標線，有效緩解交通擁堵;完善慢行交通設(shè)施，積極保障行人、電動車的安全、有序通行。

3.保障非機動車通行權(quán)在規(guī)劃、新建道路時，應(yīng)同步劃設(shè)非機動車道，以及非機動車停車場、停車泊位。對目前?？谑袥]有劃設(shè)非機動車道的道路進行統(tǒng)一調(diào)研，在道路寬度條件許可的前提下，以護欄或劃線等形式，劃分機非車道，并配套建設(shè)非機動車停車場、停車泊位，解決電動自行車通行和停放管理問題。

當前，?？谑姓缁鹑巛钡亻_展“建設(shè)國際旅游島安全暢通文明行”的活動，如何規(guī)范管理電動車顯得尤為重要。除需要政府根據(jù)?？谑袑嶋H情況制定相關(guān)法規(guī)、加大道路違法行為監(jiān)管力度、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施外，還需要廣大市民自覺遵守交通規(guī)則，從自身做起。保障城市道路交通通暢和市民出行安全還有很長一段路要走，但是在加快建設(shè)國際旅游島的推動下，已經(jīng)可以憧憬到不久的將來，海口市電動車將會井然有序地行駛于大街小巷。

Thinking and Suggestions on the Legislative Management of Electric Bicycles＆Tricycles in Haikou

WU Qiu－yun，CHEN Yue，WANG Fan
（Haikou Legislative Affairs Bureau，Haikou 570321，China）

Electric bicycles and tricycles have been popular since they came into our life.However，for reasons of their varieties，lack of legislation and management measures，their qualitative and legitimacy have become a social focus.This paper elaborates the legislative management and different management modes of electric bicycles and tricycles and the corresponding status in Haikou，making suggestions on appropriate legislative management measures in Haikou.

Electric bicycle＆tricycle;Management mode;Legislative

D 9

A

1009－9743（2011）01－0111－05

2010－12－06

吳秋云（1971－），女，漢族，海南海口人。?？谑蟹ㄖ凭指本珠L。主要研究方向:政府法制;陳月 （1974－），女，漢族，海南?？谌?。?？谑蟹ㄖ凭至⒎ㄌ幪庨L。主要研究方向:地方立法;王帆（1984－），女，白族，湖南張家界人。海口市法制局立法處科員。主要研究方向:地方立法。

（責任編輯:陳 棠）