崔長(zhǎng)勇

(鄭州輕工業(yè)學(xué)院政法學(xué)院,河南鄭州450005)

城市公用事業(yè)民營(yíng)化中強(qiáng)化政府責(zé)任的路徑選擇

崔長(zhǎng)勇

(鄭州輕工業(yè)學(xué)院政法學(xué)院,河南鄭州450005)

為保障公用事業(yè)民營(yíng)化健康運(yùn)行,政府必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。政府在民營(yíng)化中的責(zé)任主要體現(xiàn)在維護(hù)公共利益、建立監(jiān)督機(jī)制、創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境等方面。為促使政府更好地發(fā)揮作用,必須強(qiáng)化和完善政府責(zé)任。強(qiáng)化政府責(zé)任的路徑主要有樹(shù)立民本位理念,倡導(dǎo)公共利益導(dǎo)向,健全民營(yíng)化的法律法規(guī)體系,完善公眾參與機(jī)制。

公用事業(yè);民營(yíng)化;政府責(zé)任

20世紀(jì)70年代以來(lái),世界各國(guó)掀起了聲勢(shì)浩大的行政改革浪潮,公共服務(wù)市場(chǎng)化改革成為一種趨勢(shì),公用事業(yè)的民營(yíng)化被政府部門(mén)提上了議事日程。公用事業(yè)民營(yíng)化改革,實(shí)質(zhì)上是政府行政改革的一部分,是政府不斷放松規(guī)制和重建規(guī)制的過(guò)程。它體現(xiàn)了政府治理理念的演進(jìn)、政府職能的轉(zhuǎn)變和政府治理方式的發(fā)展。民營(yíng)資本的大量注入,增加了投資規(guī)模,使市政公用事業(yè)建設(shè)獲得迅猛發(fā)展。政府作為公共利益的代表,在公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程中應(yīng)該明確職能,合理定位。

一、城市公用事業(yè)民營(yíng)化

城市公用事業(yè)在城市發(fā)展中具有非常重要的作用,城市公用事業(yè)民營(yíng)化問(wèn)題也是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。城市公用事業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要條件,也是城市文明進(jìn)步的重要體現(xiàn)。城市公用事業(yè)為城市生產(chǎn)和生活提供水、電、氣等公共產(chǎn)品或公共服務(wù),包括供水、供電、供氣、城市道路、污水處理、園林綠化、公共交通等等,大多數(shù)是與城市居民息息相關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政工程,具有明顯的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、外部性和自然壟斷性。

民營(yíng)化大師薩瓦斯給出了廣義的“民營(yíng)化”定義:“更多依靠民間機(jī)構(gòu),更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求?！盵1](P203)公用事業(yè)民營(yíng)化實(shí)質(zhì)上是打破了傳統(tǒng)的公用事業(yè)的供給模式,在公用事業(yè)供給模式中引入市場(chǎng)機(jī)制,將國(guó)有公營(yíng)的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到民間。也就是將原來(lái)由政府包辦的城市公用事業(yè)交由社會(huì)自己來(lái)供給,充分利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量來(lái)解決單獨(dú)由政府無(wú)法做好的事情。

二、公用事業(yè)民營(yíng)化的背景

(一)提高公用事業(yè)的生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量

我國(guó)城市公用事業(yè)一直是采用國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)體制,這種體制帶來(lái)了很多弊端。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,市政公用事業(yè)生產(chǎn)和運(yùn)行效率低下、虧損嚴(yán)重、成本過(guò)高、服務(wù)質(zhì)量差,不能滿足廣大居民的需求,制約了城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的步伐。公用事業(yè)引入民營(yíng)化改革,實(shí)質(zhì)是引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。民營(yíng)資本、社會(huì)力量通過(guò)市場(chǎng)化的合法形式,平等競(jìng)爭(zhēng)介入公用事業(yè)供給主體中,各方責(zé)、權(quán)、利分明,促使公用事業(yè)生產(chǎn)效率、服務(wù)質(zhì)量大幅提高,更好地滿足居民多元化、多樣化、個(gè)性化的需求。

(二)有效緩解政府財(cái)政壓力

公用事業(yè)民營(yíng)化改革利用市場(chǎng)力量提高生產(chǎn)效率,民營(yíng)化減少了政府的職能范圍,減少了政府的財(cái)政補(bǔ)貼。相反,有利于政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),增加稅收和出售權(quán)益。公用事業(yè)民營(yíng)化改革在很多國(guó)家效果明顯。例如,20世紀(jì)70年代,英國(guó)開(kāi)始推行私有化政策,80年代擴(kuò)大到能源、電力、供水等壟斷行業(yè)。私有化緩解了英國(guó)政府的財(cái)政壓力,增加了政府的收入。

(三)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展使得公用事業(yè)民營(yíng)化成為可能

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大,己經(jīng)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要力量。隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展壯大,民營(yíng)企業(yè)有能力成為公共服務(wù)多元提供主體的一員,從而改善公共服務(wù)質(zhì)量,提高公共服務(wù)效率,緩解財(cái)政壓力。事實(shí)上,我國(guó)的民資近年來(lái)也加大了進(jìn)入城市公用事業(yè)的力度,比如在供水領(lǐng)域、垃圾清理領(lǐng)域、公共交通領(lǐng)域等。

三、公用事業(yè)民營(yíng)化中政府的責(zé)任

公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程會(huì)面臨很多問(wèn)題,如公共利益的損失、腐敗問(wèn)題以及民營(yíng)化發(fā)展中的外部環(huán)境問(wèn)題等。為了保證公用事業(yè)民營(yíng)化健康順利地進(jìn)行,政府需要擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。

(一)維護(hù)公共利益

城市公用事業(yè)的本質(zhì)在于其公共性,即為大多數(shù)人提供服務(wù),滿足公共利益的需求。城市公用事業(yè)民營(yíng)化的實(shí)質(zhì)是利用市場(chǎng)機(jī)制有效地實(shí)現(xiàn)公共利益。城市公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程中對(duì)公共利益的保護(hù)和發(fā)展,是現(xiàn)代國(guó)家的本質(zhì)要求,是國(guó)家目標(biāo)的具體體現(xiàn)。

政府是維護(hù)公共利益的公共組織。在公用事業(yè)民營(yíng)化的過(guò)程中,在政策層面和操作層面上,政府需要將經(jīng)濟(jì)考慮和政治考慮結(jié)合起來(lái),需要將政府自身、經(jīng)營(yíng)者和公民三者的收益結(jié)合起來(lái),側(cè)重于公民的利益;需要將改革的短期收益和長(zhǎng)期效應(yīng)結(jié)合起來(lái),側(cè)重于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益;需要將公平和效率結(jié)合起來(lái),側(cè)重于公平[1]。也就是說(shuō),推行公用事業(yè)民營(yíng)化以及民營(yíng)化改革,都是把公共利益作為導(dǎo)向和中心的。

(二)建立公用事業(yè)民營(yíng)化的監(jiān)督機(jī)制

在民營(yíng)化改革中,政府的角色會(huì)發(fā)生變化。在傳統(tǒng)的公用事業(yè)供給模式中,政府是決策者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者,而民營(yíng)化改革要求政府主要扮演決策者和監(jiān)督者的角色[2]。要保障公眾利益,政府必須加強(qiáng)對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化的有效監(jiān)管。

第一,加強(qiáng)腐敗監(jiān)管。政府應(yīng)該從完善相應(yīng)法律法規(guī)入手,對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化中的政府行為進(jìn)行必要的約束和監(jiān)督。民營(yíng)化改革可能出現(xiàn)一些尋租現(xiàn)象,如城市公用事業(yè)民營(yíng)化競(jìng)標(biāo)時(shí)的尋租、價(jià)格尋租和社會(huì)規(guī)制尋租等等。公用事業(yè)民營(yíng)化有很多形式,比如合同承包和特許經(jīng)營(yíng),在競(jìng)標(biāo)的過(guò)程中就可能出現(xiàn)尋租現(xiàn)象和黑箱操作。所以,務(wù)必加強(qiáng)公用事業(yè)民營(yíng)化中的腐敗監(jiān)管,務(wù)必加強(qiáng)法制建設(shè)和行政倫理道德建設(shè)。

第二,強(qiáng)化價(jià)格監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。由于私營(yíng)部門(mén)趨利性和信息不對(duì)稱現(xiàn)象的存在,可能會(huì)產(chǎn)生漫天要價(jià)、服務(wù)質(zhì)量下降、壟斷等損害公眾利益的問(wèn)題,政府應(yīng)按照合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行定期監(jiān)督,強(qiáng)化價(jià)格監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制,維護(hù)公眾利益。在西安市城市公共客運(yùn)交通引入特許經(jīng)營(yíng)后,一度出現(xiàn)服務(wù)欠規(guī)范、運(yùn)營(yíng)混亂、公眾利益受損現(xiàn)象,后來(lái)政府有關(guān)部門(mén)建立完善的監(jiān)管機(jī)制,如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則、價(jià)格管制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則等,從而使得公共交通運(yùn)營(yíng)規(guī)范[3]。

(三)為公用事業(yè)民營(yíng)化創(chuàng)造良好的外部發(fā)展環(huán)境

公用事業(yè)具有公益性的特點(diǎn),政府應(yīng)在價(jià)格、稅收、信貸等方面給予私營(yíng)部門(mén)優(yōu)惠和補(bǔ)助,應(yīng)在公共事業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面給予私營(yíng)部門(mén)公平機(jī)會(huì),以吸引私營(yíng)部門(mén)的廣泛競(jìng)爭(zhēng)和參與;同時(shí),公用事業(yè)與公眾的切身利益密切相關(guān),政府應(yīng)通過(guò)各種途徑向公眾宣傳公用事業(yè)民營(yíng)化的知識(shí)和信息,鼓勵(lì)公眾通過(guò)價(jià)格聽(tīng)證、信息咨詢、服務(wù)質(zhì)量投訴等方式參與公共服務(wù)民營(yíng)化的決策,從而獲得公眾的支持和信任。

四、強(qiáng)化民營(yíng)化中政府責(zé)任的路徑選擇

為促使政府在民營(yíng)化中更好地發(fā)揮作用,更好地履行職責(zé),需要強(qiáng)化政府的責(zé)任。

(一)樹(shù)立“民本位”理念,確立公共利益導(dǎo)向

在公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程中,政府必須樹(shù)立民本位理念,以公眾利益為導(dǎo)向,擺正政府在公用事業(yè)管理中的位置。只有明晰了公共利益導(dǎo)向,確立以公眾利益為本的理念,政府才能在公用事業(yè)民營(yíng)化中明確責(zé)任,才能在公平和效率的權(quán)衡中側(cè)重公平,才能完善監(jiān)管機(jī)制,加強(qiáng)腐敗監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管,才能更好地建立服務(wù)政府、有限政府、誠(chéng)信政府,才能真正地為民服務(wù),并讓民營(yíng)化健康順利的發(fā)展。所以,理念須先行。堅(jiān)持民本位理念,堅(jiān)持公共利益導(dǎo)向,政府盡職盡責(zé),做好改革的設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者,民營(yíng)化改革才能堅(jiān)持正確的方向,才能健康順利地進(jìn)行。

(二)健全公用事業(yè)民營(yíng)化的法律法規(guī)體系

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,西方國(guó)家在改革過(guò)程中往往通過(guò)制定明確具體的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范改革,防范和解決改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題。民營(yíng)化得以順利推進(jìn),需要眾多合力的支撐,比如政府職能的轉(zhuǎn)變,法律法規(guī)體系的完善,民資的發(fā)展壯大等等。只有在產(chǎn)權(quán)清晰、利益有保障的健全的法律法規(guī)體系中,才能吸納民資介入公共事業(yè)領(lǐng)域中去。只有在政府監(jiān)管有力、民眾參與有序的健全的法律法規(guī)體系中,才能保障民營(yíng)化健康有序發(fā)展,才能保障公眾利益不受損害。比如,英國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化是以立法為先導(dǎo)的,對(duì)電信、煤氣、自來(lái)水、電力、鐵路產(chǎn)業(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革都頒布了相關(guān)法律,這使公用事業(yè)民營(yíng)化具有明確的法律依據(jù)[4]。健全法律法規(guī)體系,明確規(guī)定了公用事業(yè)民營(yíng)化的范圍、方式和程序,經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù),政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織形式以及職責(zé)權(quán)限,民眾參與的形式等。

(三)完善公眾參與機(jī)制

公用事業(yè)民營(yíng)化的根本和導(dǎo)向是維護(hù)公共利益,通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制,提高企業(yè)生產(chǎn)效率,打破壟斷格局,更好地滿足公眾多元化、多樣化的需求,更好地為民謀利和服務(wù)。公用事業(yè)民營(yíng)化處于探索發(fā)展時(shí)期,各方面的制度、規(guī)則都在健全完善中,民營(yíng)化帶來(lái)積極效應(yīng)的同時(shí),風(fēng)險(xiǎn)也隨之而來(lái),如特許期限內(nèi)的獨(dú)家壟斷、招標(biāo)過(guò)程的尋租、服務(wù)質(zhì)量的缺失等等。同時(shí),由于信息的不對(duì)稱,公眾和消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位。所以,要不斷完善公眾參與機(jī)制,并使之制度化、常規(guī)化,從而構(gòu)筑一個(gè)制度化的監(jiān)管者、經(jīng)營(yíng)者、公共服務(wù)消費(fèi)者之間的良好互動(dòng)結(jié)構(gòu)[5]。完善公眾參與機(jī)制,有利于減少民營(yíng)化中的尋租現(xiàn)象,有利于政府更好地監(jiān)管公用事業(yè),維護(hù)公眾利益,促進(jìn)公用事業(yè)改革健康發(fā)展。公開(kāi)招標(biāo)制度和聽(tīng)證制度減少了腐敗現(xiàn)象,擴(kuò)大了公眾的知情權(quán)和參與權(quán),但是還需要不斷地加強(qiáng)和完善。

[1]李珍剛.城市公用事業(yè)市場(chǎng)化中的政府責(zé)任[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

[2]饒常林,常健.論公用事業(yè)民營(yíng)化中的政府責(zé)任[J].行政法學(xué)研究雜志社,2008,(3).

[3]句華.公共服務(wù)中的市場(chǎng)機(jī)制[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.

[4]崔惠民.規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)——我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化問(wèn)題與對(duì)策研究[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索,2009,(7).

[5]李珍剛.城市公用事業(yè)市場(chǎng)化中的政府責(zé)任[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

The Path Selection about Strengthening the Governmental Responsibility in Privatization of Public Utility

CU IChang-yong

(School of political Science and law,Zhengzhou University of Light Industry,zhenghzou450005,China)

The government must undertake corresponding responsibility in order that the innovation of privatization can carry through smoothly.The governmental responsibility in privatization includes safeguarding public interests,establishing a monitoring mechanism,developing growth environment.We must strengthen and improve governmal responsibility in order to play the role of government better.Reinforcomg the governmental responsibility of the path includes establishing the concept of People-oriented and public interests,seting up the legal system of privatization,and ensuring extensive public participation in the mechanism.

Public Utility;Privatization;Governmental;Responsibility

D623

A

1008—4444(2011)03—0045—03

2011-03-20

河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程中政府角色與責(zé)任研究》(2010—ZX—241)

崔長(zhǎng)勇(1977—),女,河南駐馬店人,鄭州輕工業(yè)學(xué)院政法學(xué)院講師,碩士。

(責(zé)任編輯:董紅克)