陳清恒

（貴州省黔南州委黨校，貴州 都勻 558000）

淺論公共財政與政府職能的互動機制

陳清恒

（貴州省黔南州委黨校，貴州 都勻 558000）

財政收支活動可折射出政府職能的傾向性，反之，政府在履行職能過程中或多或少地牽涉到財政收支活動。在實踐中，各地政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”現(xiàn)象無不在財政收支上反映出來。所以，建議通過增強財政收支的規(guī)范性來有效約束政府的權(quán)限，同時，要通過厘定政府職能范圍來更好地規(guī)范財政收支，從而建立起政府職能與公共財政的互動機制。

公共財政；政府職能；互動機制

一、政府職能與公共財政的關(guān)系

1.理性分析

政府職能是指政府對國家和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)具有的職責(zé)和功能，它揭示了政府在社會經(jīng)濟(jì)中的基本方向和基本作用，即回答了政府在社會經(jīng)濟(jì)活動中“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么”的問題。公共財政是指“以國家（或政府）為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能、提供公共產(chǎn)品以滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動”。［1］從這個定義來看，公共財政是政府職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變則是決定公共財政活動的根本前提。［2］

財政收支是政府的行政行為之一，而且政府的其他行政行為也與財政收支有著不同程度的聯(lián)系。因此，考察政府財政收支資金流向、功能與績效也是研究政府職能的一個重要渠道。

2.歷史分析

從我國財政收支的歷史變遷可以看出政府職能的演變軌跡。

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，由于經(jīng)濟(jì)成分單一，國有或集體經(jīng)濟(jì)成分在整個國民經(jīng)濟(jì)中占極大的比重。政府既是企業(yè)管理者，又是社會管理者，所以財政收入主要來源于國有（或帶準(zhǔn)國有性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)——準(zhǔn)國有）經(jīng)濟(jì)實體，財政支出也主要投向國有（或準(zhǔn)國有）經(jīng)濟(jì)實體。如1978年，全國財政收入的86.8%來自國有經(jīng)濟(jì)單位的繳款，如果再加上準(zhǔn)國有經(jīng)濟(jì)單位的繳款，便幾乎是清一色的來自國有制經(jīng)濟(jì)單位。同年財政支出中，花在國有經(jīng)濟(jì)單位的錢也占財政支出的絕大多數(shù)。

而進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時期以后，政府角色發(fā)生改變，從“企業(yè)管理者”角色中退出，只承擔(dān)“社會管理者”角色?！罢蠓珠_”的理念開始進(jìn)入理論視野，并成為政府職能轉(zhuǎn)變的政策導(dǎo)向。這種轉(zhuǎn)變也反映到財政收支上。到2003年，財政收入中來自國有經(jīng)濟(jì)單位的比重退居29.5%，財政支出中投向國有資產(chǎn)的基本建設(shè)支出已經(jīng)不足10%，［3］而教科文衛(wèi)、福利保障、國防、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保等公共支出的比例則都在增長中。

由此看出，政府收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整，與政府職能范圍的調(diào)整息息相關(guān)。既然從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中的財政收支變化，反映了政府職能的變化，那么，可以通俗地說，財政收支是政府職能的“風(fēng)向標(biāo)”。這就給我們從公共財政建設(shè)的角度研究政府職能轉(zhuǎn)變提供了一個視角。

二、從現(xiàn)行公共財政收支考察我國政府職能存在的問題

1.以財政干預(yù)微觀市場，折射政府職能“越位”

政府職能越位，是指政府做了不屬于政府權(quán)限之事。我們知道，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府只能運用經(jīng)濟(jì)杠桿對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，而不是對微觀市場（個別的企業(yè)或居民）進(jìn)行干預(yù)。如果政府濫用行政命令，將財政支出對微觀市場進(jìn)行干預(yù)，將會影響市場競爭的公平性。例如，從1990年到2005年這16年間，國有企業(yè)比非國有企業(yè)效益低了8473.3億元，與此同時，國有經(jīng)濟(jì)在16年中吃進(jìn)了國家撥付給的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)費”累計7萬多億。［4］這是中央政府在計劃經(jīng)濟(jì)貫性影響下的職能“越位”，本質(zhì)上是用非國有經(jīng)濟(jì)的稅收貢獻(xiàn)來扶持國有經(jīng)濟(jì)。地方政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)消息也時常見諸媒體，如河南省新鄭市出資培訓(xùn)企業(yè)老總①，北京市海淀區(qū)出資獎勵納稅大戶②。這些行政作為的動機盡管是善意的，但其財政支出并不符合市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能要求，客觀上影響了市場競爭的公平環(huán)境，所以此類財政支出方式反映出政府職能“越位”。

2.財政公共投入不足，折射政府職能“缺位”

經(jīng)濟(jì)學(xué)界將我國的財政模式稱為 “生產(chǎn)性財政模式”或“建設(shè)性財政模式”，與西方國家的“公共財政模式”相區(qū)別。在這種財政模式下，過多的公共資源被用于生產(chǎn)建設(shè)等經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出，而用于社會公共服務(wù)性的支出就比較短缺。主要表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、文化、環(huán)保方面的投入不足。這就造成了政府職能的“缺位”，即政府部門在某些應(yīng)該有所作為的方面沒有作為，或者說把本應(yīng)由政府負(fù)責(zé)的項目交給了市場。

3.財政收支不規(guī)范，折射政府職能“錯位”

所謂政府職能錯位，是指政府內(nèi)部發(fā)生的職能混亂現(xiàn)象，即你干我的事，我越你的權(quán)，涉及部門利益時互相爭奪、涉及部門責(zé)任時互相推諉。

公共財政是一種“契約型”（法制化、規(guī)范化）的財政制度，法制化的政府必須“職能分明，各司其職”。如果財政收支“契約”不明朗，必然對政府職能權(quán)限產(chǎn)生負(fù)面影響。

第一，稅收制度不完善。據(jù)統(tǒng)計，我國2002年共查出與國家稅法不符的涉稅文件1458份，其中稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部文件387份，地方黨政和其他部門文件1071份。各地違反稅收制度亂收金額達(dá)21.4億。如果職能界限清晰，這些違法違規(guī)案件應(yīng)該會得到及時遏止的。

第二，政府收費缺乏規(guī)范。公共財政制度的一個基本要求是由財政稅務(wù)部門總攬政府收支。然而，我國幾乎每個政府部門都可以向百姓或企業(yè)索取費用。中央黨校校委研究室副主任周天勇曾經(jīng)在一個座談會上說，全國各級政府統(tǒng)計內(nèi)的預(yù)算外收費高達(dá)5000億元，統(tǒng)計外的預(yù)算外收入至少3000億元，兩項相加即超過8000億元，相當(dāng)于當(dāng)年財政收入的四分之一，而這些絕大部分來源于政府亂收費和亂罰款③。

第三，財政預(yù)算缺乏剛性約束，財政收支缺乏有效監(jiān)督。我國的現(xiàn)行憲法雖然明確規(guī)定了各級人大審查和批準(zhǔn)各級政府編制的預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，但是，由于預(yù)算監(jiān)督的法律制度不完善，人民代表大會對預(yù)算的監(jiān)督往往流于“走過場”，公共財政很容易陷入失控狀態(tài)。

三、建立公共財政與政府職能互動機制

從上述政府職能“越位”、“缺位”和“錯位”現(xiàn)象及其與財政收支的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性可以看出，一方面，只要我們能夠進(jìn)一步規(guī)范公共財政收支，就可以使政府職能范圍更清晰；另一方面，只要我們實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，同樣可以進(jìn)一步規(guī)范公共財政的收支結(jié)構(gòu)。因此，應(yīng)該以法制化為基礎(chǔ)，建立財政收支與政府職能的互動機制，使公共財政體制與政府職能轉(zhuǎn)變兩者互相作用、互相促進(jìn)、相互完善。

1.進(jìn)一步規(guī)范財政收支，以財政收支規(guī)則約束政府職能范圍

從財政角度來考察政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”的原因，可以說很大程度上是由于財政規(guī)范性缺失所致。主要表現(xiàn)為財政法制化程度低，具體體現(xiàn)在以下方面：

（1）立法滯后：改革開放已經(jīng)30多年了，過去許多財政法規(guī)已不適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實，但由于清理廢止工作沒能及時跟上，這些財政法規(guī)仍舊有效，從而不同程度地束縛著人們的思想和行為，對財政工作的發(fā)展造成制約。

（2）立法空白：一些基本的和必需的重要財政法規(guī)（如《財政法》）至今還沒有出臺。［6］

（3）立法層次空白：我國的《憲法》中沒有關(guān)于財政體制的規(guī)定，其他的基本法律也很少涉及，絕大多數(shù)的財政法律、法規(guī)都是以行政機關(guān)制定的行政規(guī)則、條例、政策等形式表現(xiàn)出來。現(xiàn)行的2000多件財政法律、法規(guī)（僅指中央級立法）中，由全國人大及其常委會制定的可謂鳳毛麟角；在行政法規(guī)中又以財政部制定或由財政部和其他部委聯(lián)合制定的規(guī)章制度所占比例最大。［7］

財政法規(guī)不健全，必然導(dǎo)致財政收支無法可依，無章可循，最后只能以政策代替法律，進(jìn)而造成收支不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，財政收支也完全服從于“長官意志”或部門利益。因此，加強財政立法，規(guī)范財政收支，從而規(guī)范政府職能，可以說已經(jīng)成為建立健全公共財政體制的一項緊迫工作。

2.進(jìn)一步厘定政府職能，建立規(guī)范的公共財政收支體系

理清政府職能界限，從而規(guī)范財政收支，可沿著這樣的思路去進(jìn)行：首先，要明確全部社會經(jīng)濟(jì)部門中的“私人部門”和“公共部門”的界限，這是界定政府職能的出發(fā)點。正如美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·馬斯格雷夫所說：“以資源利用的決定為轉(zhuǎn)移并以私人需要與公共需要之間的區(qū)別為基礎(chǔ)。這種區(qū)別是我們所關(guān)心的，因為這是財政職能的核心。”［8］私人部門是指生產(chǎn)和提供具有競爭性和排他性的物品的部門。公共部門即生產(chǎn)社會公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，如國防、教育、社會保險、醫(yī)療保健、福利規(guī)劃等。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共產(chǎn)品如果由市場來提供，就會出現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)理論上說的“搭便車”現(xiàn)象。并且由于市場機制的缺陷，如外部效應(yīng)問題、社會公平問題、宏觀經(jīng)濟(jì)波動問題等，使得我們必須求助于公共部門——政府。這是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府產(chǎn)生和存在的合理性所在。

明確“私人部門”和“公共部門”的界限后，政府職能范圍就可以從理論上理順了——“公共部門”是界定政府職能的落腳點，也是確定財政收支結(jié)構(gòu)的最重要的參照物。

厘定政府職能后，財政收支范圍應(yīng)該嚴(yán)格限制在政府職能框架內(nèi)。具體地說，凡是屬于公共需要領(lǐng)域的或市場機制不能解決的項目，公共財政必須積極介入；反之，公共財政應(yīng)該堅決退出。

注 釋：

①引自《政府出資20萬元為企業(yè)老總充電》.新華網(wǎng)河南頻道，http：//www.xinhuanet.com/chinanews/2004-05/16/content_21 33391.htm，2004-5-16.

②引自《納稅大戶獲豐田車獎勵》.京華時報，2005-3-30.

③引自廉軍的 《用法律規(guī)范行政亂收費亂罰款行為》.中國政府門戶網(wǎng)站 http：//www.gov.cn/zwhd/2005-08/12/content_21932.htm，2005-08-12.

［1］胡海.論公共財政與行政成本［J］.湖南財經(jīng)高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2007，23，（108）：28.

［2］楊國棟.公共財政視角下的地方服務(wù)型政府建設(shè)與制度選擇［J］.福建論壇，2007，（8）：22.

［3］高培勇.公共化：公共財政的實質(zhì)［N］.人民日報，2004-10-22.

［4］思源.中國財政支出結(jié)構(gòu)的過去現(xiàn)在與未來——建立民生財政的設(shè)想［J］.炎黃春秋，2008，（4）：12-19.

［5］樊明成.新時期實現(xiàn)我國教育投入目標(biāo)的財政能力分析［J］.國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2008，（9）：49-53.

［6］吳士海，張蓉，劉哀鴻.我國財政法規(guī)體系問題研究［J］.時代財會，2002，（3）：13-16.

［7］劉建發(fā).我國財政立法存在的問題及對策［J］.科技創(chuàng)業(yè)月刊，2008，（12）：146-147.

［8］馮秀華，傅東.公共財政：社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然選擇［J］.中國財政，1999，（6）.

F123

A

1671-2862（2011）01-0025-02

2010－11－20

陳清恒，男，布依族，貴州長順人，中共黔南州委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)講師，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)。