付一津，石江水

（西南科技大學(xué) 研究生法學(xué)院，四川 綿陽 621010）

金浩茶油密召事件引發(fā)對完善我國食品召回制度的思考

付一津，石江水

（西南科技大學(xué) 研究生法學(xué)院，四川 綿陽 621010）

金浩茶油密召事件使一起質(zhì)量個案演化成了一場公眾信用危機。本文從食品召回的現(xiàn)狀與不足著手，結(jié)合我國有關(guān)食品召回的最新立法，對我國食品召回制度提出了一些完善建議。

食品召回制度；監(jiān)管主體責(zé)任追究制度；責(zé)令召回

2010年3月，金浩茶油被查出致癌物“苯并芘”嚴(yán)重超標(biāo)，隨后當(dāng)?shù)卣c企業(yè)選擇了秘密召回方式。湖南質(zhì)監(jiān)局竟然為其隱瞞了長達半年，始終未向公眾公布。直到9月初，東窗事發(fā)。金浩茶油曾是在全國占據(jù)巨大市場份額的民營企業(yè)，若一開始政府及相關(guān)部門在召回程序中正確發(fā)揮自身監(jiān)督職能，企業(yè)按照合法正當(dāng)?shù)某绦蛘倩禺a(chǎn)品，在改錯中改進，獲得公眾的諒解和市場認(rèn)可，或許也不至于背負(fù)上如此沉重債務(wù)。事已至此，令人遺憾。輿論問責(zé)的同時，其反映的一系列問題更值得深思。近些年，類似的食品安全事故屢屢發(fā)生，食品安全事故不僅危害消費者的生命健康，挫傷民族企業(yè)的形象，同時還影響著社會穩(wěn)定?！懊褚允碁樘臁?，防患于未然的食品召回制度作為食品安全監(jiān)管體制的重要內(nèi)容，不僅需要在法律層面進一步完善，在相關(guān)配套制度建設(shè)、政府及社會監(jiān)督等方面更亟待改進和強化。

一、我國食品召回制度的概況

我國產(chǎn)品召回制度最先建立于汽車行業(yè)，食品召回制度是在產(chǎn)品召回制度的大背景下發(fā)展起來的。我國的食品召回制度最初在各地試行。2002年11月，北京率先試行“違規(guī)食品限期追回制度”，隨后廈門、吉林、杭州等地相繼推行菜肉召回制度，但實施由于僅限于區(qū)域范圍，配套制度不完備，加之監(jiān)管不力，并未實現(xiàn)食品召回的系統(tǒng)管理。2006年8月，上海食品藥品監(jiān)督管理局以規(guī)范性文件向社會公布了 《缺陷食品召回管理規(guī)定（試行）》，［1］這成為我國首部較為系統(tǒng)的缺陷食品召回方面的規(guī)定。2007年8月27日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局實施的《食品召回管理規(guī)定》，是第一部以國家名義頒布的食品召回的部門規(guī)章，其中對食品召回制度作出了明確的定義：即食品生產(chǎn)者按照規(guī)定程序，對由其生產(chǎn)原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過換貨、退貨、補充或修正消費說明等方式，及時消除或減少食品安全危害的活動。這意味著食品召回制度在我國正式確立，推動了我國食品召回的實質(zhì)性進步。2009年6月1日正式實施的《食品安全法》，食品召回制度被提高到了法律層面，在完善相關(guān)配套制度、強化食品生產(chǎn)經(jīng)營者社會責(zé)任等方面作出了有力舉措。

二、我國食品召回制度存在的問題

1.立法單薄，尚未深入人心

目前我國法律法規(guī)有關(guān)食品召回的規(guī)定僅停留在原則層面，缺乏實際操作中的細(xì)則，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場經(jīng)濟的發(fā)展。僅靠《食品安全法》一部立法無法使企業(yè)與消費者對食品召回形成理性認(rèn)識，企業(yè)擔(dān)心食品召回會嚴(yán)重破壞品牌形象甚至導(dǎo)致破產(chǎn)。消費者則往往在今后很長一段時間抵制購買該品牌的任何產(chǎn)品。茶油致癌事件中，企業(yè)解釋秘密召回的理由為“擔(dān)心消息公布以后會對市場、對品牌造成影響”。可見單薄的立法尚不能使產(chǎn)品召回理念深入人心。

2.食品召回監(jiān)管部門分工不清，監(jiān)管不力

食品召回的有效運作有賴于法律的完善，同時也需要權(quán)威有效地監(jiān)督管理機構(gòu)。根據(jù)《食品召回管理規(guī)定》，食品召回管理工作采用食品召回“二級監(jiān)管”的模式。國家質(zhì)檢總局在職權(quán)范圍內(nèi)統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)全國食品召回的監(jiān)督管理工作，由省、自治區(qū)和直轄市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在本行政區(qū)域內(nèi)依法組織開展食品召回的監(jiān)督管理工作?！妒称钒踩ā酚忠?guī)定，縣級以上農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)公布食品安全日常監(jiān)督管理信息?？梢?，責(zé)令召回的主體是國家質(zhì)檢總局，具體到地方政府質(zhì)檢部門是否具有責(zé)令召回的權(quán)限，召回工作監(jiān)督職責(zé)范圍大小等，規(guī)定相對模糊。食品召回涉及生產(chǎn)運輸銷售多個環(huán)節(jié)，多個部門同時監(jiān)管往往會職責(zé)不清，實際上也為地方職責(zé)部門推諉責(zé)任提供了“灰色空間”。加之多數(shù)大型民營企業(yè)往往是本地區(qū)的經(jīng)濟支柱、地方政府的稅收大戶，一定程度上促使地方政府加深對企業(yè)的偏袒與溺愛，甚至為追求經(jīng)濟利益產(chǎn)生官商勾結(jié)。金浩茶油事件中政府秘而不宣，監(jiān)督部門的理由是“我們沒有這個權(quán)限”。其中暴露出的食品召回監(jiān)管問題已是不言而喻。

3.缺失有效的監(jiān)管主體監(jiān)管責(zé)任追究制度

《食品安全法》呈現(xiàn)了一大亮點，即加大了對第一責(zé)任人企業(yè)違法行為的處理力度，規(guī)定了10倍賠償金制度，提高企業(yè)違反食品召回制度的成本，足以起到威懾經(jīng)營者的作用。監(jiān)管主體在食品召回中同樣承擔(dān)著不可推卸的監(jiān)督職責(zé)。對監(jiān)管機關(guān)和監(jiān)管人員的責(zé)任追究不重視，處罰力度不夠，以其他責(zé)任代替法律責(zé)任成為相關(guān)部門對食品安全監(jiān)督不作為的因素之一。而目前我國食品召回監(jiān)管主體責(zé)任追究的有效落實還存在著障礙。其一，《食品安全法》“法律責(zé)任”一章規(guī)定了政府監(jiān)管不力的責(zé)任，責(zé)任形式僅涉及公務(wù)員的內(nèi)部行政處分責(zé)任，對外部行政責(zé)任未作規(guī)定。其二，食品從田園到餐桌涉及多個環(huán)節(jié)，出現(xiàn)安全問題很難確定是哪個監(jiān)管部門出現(xiàn)疏漏，沒有明確的被告也不利于受害者維權(quán)。

三、對完善食品召回制度的幾點思考

1.形成完善的食品召回法律制度體系

美國是最早建立食品召回制度的國家，其食品召回的法律依據(jù)主要是《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗法》（FMIA）、《禽產(chǎn)品檢驗法》（PPIA）、《食品、藥品及化妝品法》（FDCA）和《消費者產(chǎn)品安全法》（CPSA），［2］將召回食品細(xì)分為多個方面，分別由專門的政府召回機關(guān)管理，分工專業(yè)，職、權(quán)、責(zé)明確。此外，對食品召回程序規(guī)定得翔實明確，一旦出現(xiàn)問題各機關(guān)便能迅速作出反應(yīng)。而我國《食品安全法》雖然以法律形式規(guī)定了食品召回制度，但并未對其進行專章規(guī)定，宏觀且缺乏可操作性。我國有必要借鑒美國做法，在現(xiàn)有《食品安全法》和《食品召回管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上，制定專門的食品召回法律，制定科學(xué)可操作性的處理程序和相關(guān)的配套實施細(xì)則，形成一套良好高效的工作機制，真正實現(xiàn)消費者利益。

2.明確監(jiān)管部門分工，加強監(jiān)管力度

一方面，《食品安全法》設(shè)立了“食品安全委員會”，旨在克服中國食品安全多部門分段監(jiān)管難以協(xié)調(diào)的問題，彌補了我國長期欠缺食品安全監(jiān)管最高協(xié)調(diào)者的空白?！按朔N變革力度，在我國以行政機構(gòu)主導(dǎo)食品安全監(jiān)管體制框架下，可謂是最大力度的機構(gòu)變革”。［3］另一方面，監(jiān)管部門的監(jiān)管措施應(yīng)根據(jù)食品召回方式的不同而有所不同。當(dāng)企業(yè)主動召回時，監(jiān)督部門的監(jiān)管重點應(yīng)是及時向公眾公布召回結(jié)果。在責(zé)令召回的情況下，監(jiān)管部門的召回重點還應(yīng)包括對企業(yè)召回過程的控制。具體應(yīng)包括及時向公眾發(fā)布企業(yè)召回信息、評估和批準(zhǔn)由企業(yè)提出的食品召回計劃、評估食品召回進程、監(jiān)督食品的無害化處理等內(nèi)容。

3.形成有效監(jiān)管主體監(jiān)管責(zé)任追究制度

政府的職責(zé)在于維護公共利益。監(jiān)管部門一方面應(yīng)督促企業(yè)按照合法程序主動召回不安全食品或責(zé)令企業(yè)召回不安全食品；另一方面應(yīng)及時公開抽檢結(jié)果及相關(guān)的企業(yè)食品召回信息，保護公眾的知情權(quán)，最大程度地減少不安全食品帶給消費者的人身危害。這既是政府的權(quán)利，同時也是不可推卸的責(zé)任。形成有效的監(jiān)管主體監(jiān)管責(zé)任追究制度，需完善食品監(jiān)管行政責(zé)任的法律體系，規(guī)范行政責(zé)任構(gòu)成要素，同時加大對政府的懲罰力度，這符合“有權(quán)必有責(zé)”的法治理念。金浩茶油事件被曝光后，去年9月15日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部正式對外公布《關(guān)于依法嚴(yán)懲危害食品安全犯罪活動的通知》?！锻ㄖ芬螅簩τ诎印⒖v容危害食品安全違法犯罪活動的腐敗分子，以及在食品安全監(jiān)管和查處危害食品安全違法犯罪活動中收受賄賂、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私枉法、不履行法定職責(zé)的國家工作人員，要排除一切阻力和干擾，加大查處力度，依法從重處罰?？梢钥闯稣畬β鋵嵄O(jiān)管主體監(jiān)管責(zé)任追究制度的決心。

4.建立食品企業(yè)誠信信息征集和披露體系

市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟，企業(yè)作為市場經(jīng)濟最重要的微觀市場主體，加快企業(yè)誠信體系建設(shè)更應(yīng)受到高度關(guān)注。建立食品企業(yè)誠信信息征集和披露體系既能克服企業(yè)與消費者之間存在的信息不對稱，保障了消費者知情權(quán)的實現(xiàn)，也有利于完善食品召回制度的薄弱環(huán)節(jié)。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，食品企業(yè)誠信信息征集和披露體系的重點內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)范企業(yè)誠信信息征集和披露的方式和內(nèi)容，制定信用等級評定標(biāo)準(zhǔn)，建立企業(yè)誠信檔案，實現(xiàn)部門之間企業(yè)誠信信息共享，逐漸建立全國統(tǒng)一的食品企業(yè)誠信信息平臺及面向社會的食品企業(yè)誠信信息查詢系統(tǒng)和誠信信息公示披露系統(tǒng)。［4］同時，政府相關(guān)部門及專門機構(gòu)也應(yīng)相互協(xié)調(diào)配合，及時提供必要的監(jiān)督與指導(dǎo)。

5.完善食品責(zé)令召回方式的適用情形

2010年7月1日實施的 《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》“產(chǎn)品責(zé)任”一章中對缺陷產(chǎn)品召回制度作出規(guī)定（《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第46條）：“產(chǎn)品投入流通后發(fā)現(xiàn)存在缺陷的，生產(chǎn)者、銷售者應(yīng)當(dāng)及時采取警示、召回等補救措施。未及時采取補救措施或者補救措施不力造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！边@為產(chǎn)品召回訴訟請求提供了法律依據(jù)，那是否意味著被侵權(quán)人可以根據(jù)此法條要求商家采取下架、召回等措施？被侵權(quán)人勝訴后，法院應(yīng)當(dāng)判決生產(chǎn)者履行召回責(zé)任時采取主動召回方式還是由政府責(zé)令召回？法律對此還未進一步規(guī)定。設(shè)想若企業(yè)采取主動召回方式，政府務(wù)必要嚴(yán)格監(jiān)督企業(yè)主動召回進程；若采取責(zé)令召回方式，建議在食品責(zé)令召回情形中引入第四種情形①，即被侵權(quán)人食品召回勝訴后可依據(jù)法院判決書申請監(jiān)管部門責(zé)令召回②。這種構(gòu)想確保了食品召回訴求在實際操作中的連貫性，且使食品召回訴求具有公益訴求的特點，為消費者維權(quán)提供了良好平臺。

注 釋：

①根據(jù)《食品召回管理規(guī)定》，食品召回主要分為兩種：一種是生產(chǎn)企業(yè)主動召回，另一種是責(zé)令召回。只要確認(rèn)有以下三種情況之一，質(zhì)檢總局就應(yīng)當(dāng)責(zé)令食品生產(chǎn)者召回不安全食品。這三種情況是：食品生產(chǎn)者故意隱瞞食品安全危害，或者食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)主動召回而不采取召回行動的；由于食品生產(chǎn)者的過錯造成食品安全危害擴大或再度發(fā)生的；國家監(jiān)督抽查中發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品存在安全隱患，可能對人體健康和生命安全造成損害的。

②事實上，在《侵權(quán)責(zé)任法》頒布前已有學(xué)者建議在責(zé)令召回情形中加入第四種情形即消費者發(fā)現(xiàn)問題后依法申請監(jiān)管部門責(zé)令召回。詳見王宗玉的 《論我國食品召回制度的改革與完善》，http：//www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=48857，2010年4月21日。

［1］何悅.對我國食品召回制度有關(guān)問題的立法建議［J］.河北法學(xué)，2008，（26）：91-95.

［2］劉法輝，陳紅兵，高金燕.國內(nèi)外食品召回制度的比較研究［J］.食品科學(xué)，2009，（30）：452-455.

［3］范海濤.食品召回制度即將修訂.http：//www.daja.net.cn/html /news/newsShow.jsp?id=64，2010年1月5日.

D920

A

1671-2862（2011）01-0018-02

2010－11－10

付一津，女，河南許昌人，西南科技大學(xué)研究生法學(xué)院碩士生；石江水，男，法學(xué)碩士，西南科技大學(xué)法學(xué)院教師。