王恒俊

(中共大連市委黨校 辦公室,遼寧 大連 116013)

新加坡、香港特別行政區(qū)社區(qū)建設(shè)的基本做法與啟示

王恒俊

(中共大連市委黨校 辦公室,遼寧 大連 116013)

社會(huì)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,組織健全、機(jī)制科學(xué)、運(yùn)行順暢、監(jiān)督到位、功能強(qiáng)化缺一不可.新加坡和香港地區(qū)雖與我國(guó)大陸的體制不同,但其社會(huì)管理工作的總體目標(biāo)與我們所倡導(dǎo)的和諧社會(huì)建設(shè)是一致的,其在社區(qū)建設(shè)方面的先進(jìn)理念和一些成功的經(jīng)驗(yàn)是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的,這對(duì)于我們建設(shè)和諧社區(qū)具有重要的指導(dǎo)意義.

社區(qū)建設(shè);基本做法;啟示

社會(huì)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,組織健全、機(jī)制科學(xué)、運(yùn)行順暢、監(jiān)督到位、功能強(qiáng)化缺一不可.新加坡和香港地區(qū)雖與我國(guó)大陸的體制不同,但在社會(huì)管理工作的總體目標(biāo)上與我國(guó)所倡導(dǎo)的和諧社會(huì)建設(shè)是一致的,其先進(jìn)的理念和一些成功經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒.

一、新加坡社區(qū)建設(shè)的基本特點(diǎn)

1.社區(qū)組織體系十分健全

新加坡內(nèi)閣設(shè)有社會(huì)發(fā)展及青年體育部,負(fù)責(zé)全國(guó)社區(qū)發(fā)展政策的研究制定,人民協(xié)會(huì)是新加坡基層社區(qū)組織的主管部門,具有半官方性質(zhì),是社青部下屬法定機(jī)構(gòu),由政府總理擔(dān)任主席.它的任務(wù)是培育社區(qū)領(lǐng)袖,提供社區(qū)服務(wù)和國(guó)外培訓(xùn)機(jī)會(huì),推動(dòng)政府與民眾之間的溝通,為民眾提供能負(fù)擔(dān)得起的生活方式和生活渠道,密切民眾之間以及民眾與政府之間的聯(lián)系,加強(qiáng)公民與政府的一體感,貫徹政府施政意圖.人民協(xié)會(huì)下屬三個(gè)基層組織:一是公民咨詢委員會(huì),現(xiàn)有87個(gè);二是民眾俱樂部管委會(huì),目前共有106個(gè);三是居民委員會(huì) (或鄰里委員會(huì)),它是新加坡社區(qū)建設(shè)中最小的區(qū)域性組織 (在公共組屋區(qū)稱為居民委員會(huì),而在私人居住區(qū)稱為鄰里委員會(huì)),目前,新加坡共有居委會(huì)552個(gè),鄰里委員會(huì)106個(gè).從功能上來區(qū)分,公民咨詢委員會(huì)起到了黨、政、民之間的媒介及執(zhí)政黨基層外圍組織的作用;民眾俱樂部管委會(huì)著重組織各種社區(qū)活動(dòng);居委會(huì)側(cè)重對(duì)包括鄰里關(guān)系在內(nèi)的居住軟環(huán)境建設(shè),由于三者均在人民協(xié)會(huì)指導(dǎo)下運(yùn)作,許多場(chǎng)合成員重疊.社區(qū)各組織之間分工細(xì)致,各有側(cè)重,服務(wù)內(nèi)容涵蓋了民眾生活的方方面面,成為新加坡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)和保障.此外,新加坡還在全國(guó)87個(gè)選區(qū)建立了5個(gè)社區(qū)發(fā)展理事會(huì), 15個(gè)市鎮(zhèn)理事會(huì),隸屬于新加坡國(guó)家發(fā)展部,主要功能是控制、管理、維修與改善組屋居住環(huán)境,管理包括商業(yè)在內(nèi)的公共配套設(shè)施,推進(jìn)舊組屋及其公共設(shè)施的翻新計(jì)劃.除以上機(jī)構(gòu)外,社區(qū)還有非營(yíng)利性的自愿福利團(tuán)體,主要是推廣和提供有關(guān)財(cái)務(wù)、情緒、教育、健康和社會(huì)支援的社區(qū)服務(wù).

2.社區(qū)管理的運(yùn)作方式比較順暢

新加坡社區(qū)建設(shè)實(shí)行統(tǒng)一指導(dǎo)與民主自治并行的原則.國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃,政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)制定社區(qū)發(fā)展計(jì)劃和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),社區(qū)發(fā)展理事會(huì)、民眾聯(lián)絡(luò)所、居民委員會(huì)等機(jī)構(gòu)在政府指導(dǎo)下自主活動(dòng),并及時(shí)向政府反饋民眾意見.政府各部門根據(jù)社區(qū)居民需要,調(diào)整規(guī)劃和管理方式,按照社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估各自治組織的業(yè)績(jī),下?lián)芑顒?dòng)經(jīng)費(fèi).政府行政部門、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、基層自治組織及社會(huì)團(tuán)體之間職責(zé)分明、上下貫通,形成了科學(xué)、合理、靈活的社區(qū)建設(shè)模式.社區(qū)建設(shè)貼近民眾,凡可自主管理的,政府放手,但提供指導(dǎo)和經(jīng)費(fèi),培養(yǎng)了社區(qū)成員的參與意識(shí),促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展.同時(shí),其社區(qū)活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)保障比較充足.新加坡社區(qū)活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)主要來源于政府撥款和社區(qū)贊助.政府撥款包括行政經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)以及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi).為鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)社區(qū)活動(dòng)的資助,政府制定了經(jīng)費(fèi)搭配計(jì)劃,即為來自社會(huì)的贊助搭配固定比例的撥款,經(jīng)費(fèi)保障措施也保證了其社區(qū)正常管理和服務(wù)的運(yùn)行順暢.

3.社區(qū)服務(wù)模式呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)

新加坡的社區(qū)管理體系,是典型的政府主導(dǎo)與社區(qū)高度自治相結(jié)合的模式,是以公共住房政策為平臺(tái),社區(qū)管理組織機(jī)構(gòu)與各項(xiàng)服務(wù)為配套的綜合體系.以人為本、服務(wù)至上是新加坡社區(qū)建設(shè)和服務(wù)的靈魂,一切從居民需要出發(fā),讓居民可以隨時(shí)隨地享受到服務(wù),是其社區(qū)組織的唯一職能.一是社區(qū)運(yùn)行的義務(wù)化.其社區(qū)管理是低成本的,除極少數(shù)的社區(qū)有受薪職工,絕大多數(shù)社區(qū)工作者都是義工,就連市政理事會(huì)、居民委員會(huì)、鄰里委員會(huì)以及社區(qū)其他服務(wù)組織中也基本沒有全職人員,都是義工在幫忙,慈善團(tuán)體非常豐富活躍,在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用.二是社區(qū)活動(dòng)的自愿化.社區(qū)內(nèi)名目繁多的各種組織,聚集了不同興趣愛好和心理需求的人,形成組織、參與和資助各種社區(qū)活動(dòng)項(xiàng)目的群眾基礎(chǔ).政府不遺余力地推動(dòng)社區(qū)志愿服務(wù),并將志愿服務(wù)活動(dòng)和公民的切身利益結(jié)合起來,具有很強(qiáng)的吸引力,因此得到民眾的積極響應(yīng)和支持.三是設(shè)施配套規(guī)范化.新加坡在市鎮(zhèn)建設(shè)中制定了十分詳細(xì)的設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn),在該標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下,社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)在城市建設(shè)之初就完善配備.四是組織結(jié)構(gòu)企業(yè)化.新加坡社區(qū)組織的決策機(jī)構(gòu)采取董事會(huì)或理事會(huì)制,決策由董事會(huì)或理事會(huì)會(huì)議決定,決策和執(zhí)行十分迅速有效.五是社區(qū)管理人性化.社區(qū)的組屋翻新、電梯翻新、公共設(shè)施的建設(shè)、增高電梯等重大事項(xiàng),都必須經(jīng)社區(qū)居民投票表決,達(dá)75%以上支持率才能通過實(shí)施,充分體現(xiàn)了為人服務(wù)和集體意志的原則.

4.社區(qū)組織與政府、政黨、政治的關(guān)系比較融洽

從制度上看,新加坡的社區(qū)組織具有中立的地位,沒有政治傾向,完全是民間的區(qū)域自治組織.但是社區(qū)組織和社區(qū)領(lǐng)袖都與政府和執(zhí)政黨關(guān)系密切,社區(qū)領(lǐng)袖的政府委任制以及國(guó)會(huì)議員對(duì)社區(qū)事務(wù)的深度參與,使政府和執(zhí)政黨對(duì)社區(qū)組織極具影響力.在政黨政治體制下,社區(qū)組織作為與民眾直接接觸的最基層的政治實(shí)體,必然要受到政黨滲透,社區(qū)組織為實(shí)現(xiàn)自身利益,必然要以各種形式與政府打交道,同樣政府要實(shí)現(xiàn)一系列政策目標(biāo)、爭(zhēng)取民眾的認(rèn)同和支持,更離不開社會(huì)基層組織的協(xié)助.新加坡社區(qū)組織在基于政治中性這一大的原則前提下,政治化程度還是非常高的,一個(gè)重要的標(biāo)志是:主要社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)成員都不是民選產(chǎn)生,而是由所在選區(qū)的國(guó)會(huì)議員委任或推薦.執(zhí)政黨---人民行動(dòng)黨非常重視把執(zhí)政基礎(chǔ)深深地扎根在基層,社區(qū)基層服務(wù)組織都掌握在人民行動(dòng)黨的基層領(lǐng)導(dǎo)手里,也就是議員手里.議員既是選區(qū)黨組織的支部主席,又是市政理事會(huì)主席或常任理事、社區(qū)基金會(huì)主席,也是人民協(xié)會(huì)的顧問.人民行動(dòng)黨議員包括政府內(nèi)閣成員,每星期都要抽出一個(gè)晚上的時(shí)間去接見本選區(qū)的選民,聽取民意,把握民生,為民眾解決工作和生活中遇到的各種困難.議員還必須定期訪問選區(qū),通過訪問,了解普通居民的生活和需求,幫助解決實(shí)實(shí)在在的具體問題,以爭(zhēng)取選民的支持.在新加坡,社區(qū)里沒有黨的領(lǐng)導(dǎo),只有黨的服務(wù);沒有黨的形,只有黨的神,黨不顯示任何權(quán)力.人民行動(dòng)黨也不在政府之外,不在政府之上,而是在政府之中,在選區(qū)選民之中.

二、香港社區(qū)建設(shè)的基本情況

700萬左右人口的香港,只有特別行政區(qū)政府,而無區(qū)級(jí)、街道級(jí)政府存在,公務(wù)員總數(shù)為16萬人.區(qū)議會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)、社區(qū)社團(tuán)和組織,是構(gòu)成香港社區(qū)民主自治的三駕馬車.

1.自下而上的民生渠道,始終反映民意,構(gòu)建了社區(qū)民主自治的基礎(chǔ)

香港政府是典型的服務(wù)型政府,管理都是融入到服務(wù)中的.行政長(zhǎng)官曾蔭權(quán)之下,政府機(jī)構(gòu)只有3司 (政務(wù)司、財(cái)政司、律政司)12局61個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu),并無二級(jí)政府,政府架構(gòu)精簡(jiǎn)高效.香港有18個(gè)地方行政區(qū)域,但沒有區(qū)域政府,每個(gè)區(qū)都有地區(qū)管理委員會(huì).區(qū)議會(huì)就市民日常生活事務(wù)向政府提供意見,全港共有500多名議員,每屆任期4年,對(duì)市民反映的意見,區(qū)議員馬上會(huì)找相關(guān)的政府部門處理.

2.非政府獨(dú)攬的深度服務(wù),推動(dòng)了地區(qū)行政計(jì)劃的實(shí)施

香港18個(gè)區(qū)設(shè)有民政事務(wù)專員,區(qū)民政事務(wù)處和區(qū)議會(huì)并無從屬關(guān)系,在香港社區(qū)行政計(jì)劃框架下,民政事務(wù)處從事的是加強(qiáng)政府與市民之間的溝通、協(xié)調(diào)工作.18區(qū)的地方行政由區(qū)議會(huì)、地區(qū)管理委員會(huì)、地區(qū)團(tuán)體及組織多方合作共建社區(qū).地區(qū)管理委員會(huì)是地區(qū)性行政輔助機(jī)構(gòu),其職責(zé)是協(xié)調(diào)政府各部門工作,并在適當(dāng)情況下進(jìn)行監(jiān)察,以確保政府各部門在可能的范圍內(nèi),對(duì)區(qū)內(nèi)居民的需求和愿望,作出迅速反應(yīng).地區(qū)管理委員會(huì)與區(qū)議會(huì)密切配合,盡量接納區(qū)議會(huì)的意見,各個(gè)地區(qū)管理委員會(huì)的委員,由各有關(guān)政府部門具有權(quán)威性的代表擔(dān)任.在香港,社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)都不是政府獨(dú)攬的,已形成多主體、多元參與的局面.社區(qū)管理委員會(huì)主要就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善等社區(qū)事務(wù)的最主要方面,提出方案并落實(shí)實(shí)施,而醫(yī)療、教育、文化、產(chǎn)業(yè)等大量的社會(huì)管理事務(wù)都交給NGO(非政府組織),并非由政府大包大攬.

3.香港政府咨詢體系,是政府決策得到大多數(shù)人認(rèn)可的保證

要廣泛聽取民意,協(xié)調(diào)各方利益,綜合多方意見,達(dá)成多數(shù)人的共識(shí),減少政策推行的阻力,提前化解社會(huì)矛盾,需要軟件方面的加強(qiáng).全港政府咨詢機(jī)構(gòu)顧問多達(dá)幾千人,這些人都來自非官方,由特首任命,絕大多數(shù)都為兼職.對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)顧問,一般采取 "66"原則,即其任期不能超過6年,同時(shí)不可超過6個(gè)兼職.根據(jù)不同的需要,港府各級(jí)機(jī)構(gòu)會(huì)成立不同的咨詢機(jī)構(gòu).咨詢組織可分為五大類:向政府提供意見的法定組織,如教育委員會(huì);向部門首長(zhǎng)提供意見的法定組織,如保護(hù)稀有動(dòng)植物委員會(huì);向政府提供意見的非法定組織,如交通咨詢委員會(huì);向部門首長(zhǎng)提供意見的非法定組織,如勞工顧問委員會(huì);負(fù)責(zé)執(zhí)行某項(xiàng)政策的委員會(huì),如香港考試局.龐大、遍及各行業(yè)的咨詢網(wǎng)絡(luò),使政府機(jī)構(gòu)和民間或半民半官的咨詢機(jī)構(gòu)密切配合,政府的集權(quán)和民間的咨詢相結(jié)合,成為香港政治架構(gòu)中突出的現(xiàn)象.

三、新加坡和香港地區(qū)社區(qū)建設(shè)給我們的啟示

與新加坡和香港地區(qū)的社區(qū)建設(shè)相比,我國(guó)的社區(qū)建設(shè)在硬件建設(shè)上發(fā)展較快,但在社區(qū)服務(wù)方面還很欠缺,如社區(qū)職能政府化的傾向普遍存在,自治功能弱化;對(duì)社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向、規(guī)模、速度缺乏宏觀把握;一些社區(qū)中居民參與社區(qū)建設(shè)的制度流于形式;社區(qū)中介組織和民間組織發(fā)展緩慢;社區(qū)服務(wù)資源尚未有效整合,服務(wù)項(xiàng)目比較單一,服務(wù)水平和質(zhì)量也不高.社區(qū)建設(shè)是人類在嚴(yán)峻挑戰(zhàn)中找到的修復(fù)社會(huì)機(jī)體,解決社會(huì)問題的重要途徑.社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù),主要是針對(duì)特定的社會(huì)問題、社會(huì)群體而采用各種手段幫助那些需要幫助的人或群體.但是,社區(qū)不是萬能的,社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的特點(diǎn)就在于它利用社區(qū)組織,針對(duì)社區(qū)中存在的問題,動(dòng)員社區(qū)居民廣泛參與問題的解決過程,并在此過程中,實(shí)現(xiàn)居民之間的相互了解、合作、認(rèn)同,實(shí)現(xiàn)社區(qū)的共同歸屬.在這個(gè)過程中,社區(qū)組織的重要性不言而喻.新加坡和香港地區(qū)在社區(qū)建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)給我們?cè)S多有益的啟示:

1.社區(qū)建設(shè)需要采用多種方式整合資源和爭(zhēng)取資源

新加坡國(guó)力雄厚,在經(jīng)濟(jì)上有能力支撐高標(biāo)準(zhǔn)社區(qū)設(shè)施建設(shè)的龐大支出,其民主政體又為社區(qū)建設(shè)創(chuàng)造了自下而上的體制活力和機(jī)制動(dòng)力,但是,其社區(qū)建設(shè)的相當(dāng)部分資金仍然是靠各種社會(huì)組織募集、各種社會(huì)組織和個(gè)人捐贈(zèng)的.我們現(xiàn)在用于社區(qū)建設(shè)的資金確實(shí)非常有限,這與我們政府公共財(cái)政的支付能力偏小和各種公益性中介組織發(fā)育滯后密切相關(guān),要解決這一問題是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程.

2.政府和社區(qū)需要大力培育中介組織和民間組織

新加坡政府官員幾乎都在民間非營(yíng)利組織中擔(dān)任職務(wù),帶頭為社區(qū)公益事業(yè)貢獻(xiàn)力量,但又不代表官方可以干預(yù)社區(qū)事務(wù).社區(qū)活動(dòng)在政府部門和民間社團(tuán)的共同配合下,采取自助式平行管理,所有參與者不存在所屬關(guān)系,自覺自愿,有錢出錢,有力出力.社區(qū)建設(shè)和治理是一個(gè)強(qiáng)調(diào)參與各方持續(xù)互動(dòng)的連續(xù)過程,治理的主體不僅僅是政府,也不僅僅是社區(qū)組織、民間組織,而是政府、社區(qū)組織與民間組織乃至企業(yè)等其它社會(huì)組織及社會(huì)工作者等各類參與者的綜合.大力培育社區(qū)民間服務(wù)組織,其目的就是使社區(qū)中的許多福利性或公益性服務(wù)事項(xiàng)由這些社區(qū)民間組織承接起來,從而使社區(qū)居委會(huì)從具體事務(wù)中超脫出來,輕裝上陣,更好地處理自治范圍內(nèi)的事務(wù).我國(guó)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá),作為社區(qū)自治組織的居民委員會(huì)就更多地?fù)?dān)負(fù)起了推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的責(zé)任.社區(qū)居民委員會(huì)是我國(guó)憲法法律規(guī)定的群眾性自治組織,是開展社區(qū)自治的重要主體.現(xiàn)在居民委員會(huì)的功能定位是滿足政府和居民雙方的需求,社區(qū)未來的建設(shè)方向應(yīng)較多地偏向?yàn)榫用穹?wù),工作方式上要盡量去 "政府化",偏向人民群眾 "自治化",當(dāng)然政府也必須對(duì)社區(qū)管理方面的相關(guān)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)政策進(jìn)行有效監(jiān)督和調(diào)整.

3.社區(qū)工作需要以居民需求為導(dǎo)向服務(wù)居民

社區(qū)要從實(shí)際需求出發(fā),設(shè)置相應(yīng)的服務(wù)內(nèi)容,如新加坡華人集中的地方,中華文化傳統(tǒng)氣息較濃,中文圖書館、佛教寺廟等相應(yīng)設(shè)置配套齊全;老年人住戶集中的社區(qū),健康保健、護(hù)理等設(shè)施就多一些,等等,這是新加坡政府和社區(qū)工作者結(jié)合居民需要和實(shí)際情況探索的成功之路.我們今后的社區(qū)要根據(jù)社區(qū)本身的條件規(guī)劃建設(shè),要注重以人為本,因地制宜,要充分尊重群眾的意愿,不能搞一刀切,不能搞 "千區(qū)一面",要根據(jù)不同的居民結(jié)構(gòu)、地理環(huán)境、歷史背景、文化特征和社區(qū)需求,進(jìn)行多樣化、特色化的社區(qū)建設(shè).

4.居民參與事務(wù)的積極性需要提升

社區(qū)居民積極廣泛的參與,是社區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ).在新加坡,積極參與社區(qū)事務(wù)已經(jīng)成為社區(qū)居民日常生活的一部分,居民有什么要求可以直接向政府提出,也可以通過議員來表達(dá),各類社區(qū)管理組織有事情便召開聽證會(huì),充分聽取社區(qū)居民的意見.當(dāng)前我們城市社區(qū)的建設(shè),主要還是依賴于黨和政府的推動(dòng),社區(qū)組織的動(dòng)員和組織,社區(qū)居民積極自覺地參與還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,社區(qū)居民的參與力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未發(fā)揮出來.社區(qū)的事情沒有社區(qū)居民自己參與,缺少了當(dāng)家作主的意識(shí),缺少了共同的維護(hù)行動(dòng),我們應(yīng)當(dāng)在積極動(dòng)員社區(qū)成員參與的基礎(chǔ)上,盡可能把事關(guān)社區(qū)居民切身利益的公共事務(wù)交給社區(qū)居民自己認(rèn)定或邀請(qǐng)其參與決定,培養(yǎng)他們這方面的意識(shí)和習(xí)慣.

5.社區(qū)工作需要大力培育"義工"精神

義工是新加坡社區(qū)工作和服務(wù)的主要力量,義工組織遍布社區(qū)各個(gè)服務(wù)環(huán)節(jié),而且機(jī)制相當(dāng)完善,從登記到服務(wù)崗位都很便捷,一般在一個(gè)小時(shí)內(nèi)就可以找到服務(wù)對(duì)象.在社區(qū)生活的成功人士則是義工隊(duì)伍的中堅(jiān)力量,這些處于社會(huì)較高地位的有知識(shí)、有專業(yè)技術(shù)的人士都愿意為相對(duì)貧窮弱勢(shì)的群體服務(wù).在這方面我們還任重道遠(yuǎn).

F832.0

A

1671-6183(2011)11-0058-04

2011-10-17

王恒俊,男,中共大連市委黨校辦公室副主任.

[責(zé)任編輯:于洋]