徐大偉,王佳宏,段姍姍

(大連理工大學 經(jīng)濟學院,遼寧 大連 116024)

一、引言

生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的,以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系的制度安排.建立生態(tài)補償機制有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的利益關(guān)系,促進其協(xié)調(diào)發(fā)展.海岸帶是世界上自然資源和生物多樣性極其豐富的地區(qū)之一.同時,海岸帶地區(qū)也是生境及其脆弱的地帶.目前,全球60多億人口中,約有17億居住在離海岸50公里以內(nèi)的地帶,45%居住在離海岸150公里內(nèi)的區(qū)域[1].我國既是陸地大國,也是海洋大國.目前,我國擁有18000多公里的大陸海岸線,14000多公里的島嶼海岸線,6500多個島嶼,約300萬平方公里的管轄海域.《2010年中國海洋環(huán)境狀況公報》(國家海洋局,2011)表明,我國海洋生態(tài)環(huán)境近岸海域生態(tài)系統(tǒng)總體處于健康或亞健康狀態(tài),但這并不代表海岸帶生態(tài)系統(tǒng)健康狀況惡化的趨勢得到了有效緩解.雖然海洋赤潮和綠潮災害有所減輕,但江河污染物入海量增加,溢油等突發(fā)環(huán)境災害對海岸帶生態(tài)環(huán)境的損害嚴重.部分海灣、河口、濱海濕地等生態(tài)系統(tǒng)仍處于不健康狀態(tài),生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)變化較大,生態(tài)服務功能受損.因此,開展海岸帶生態(tài)資源補償?shù)难芯坑欣诮柚?jīng)濟的手段解決海岸帶生態(tài)資源所面臨的問題,促進海岸帶地區(qū)經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,促使海岸帶資源可持續(xù)利用.

二、國內(nèi)外研究進展與現(xiàn)狀

(一)海岸帶生態(tài)補償內(nèi)涵

生態(tài)補償涉及多個學科,很多學者從不同的學科角度探討了生態(tài)補償?shù)母拍詈蛢?nèi)涵.目前,國際上很少使用生態(tài)補償這一名詞,比較通用的概念是生態(tài)/環(huán)境服務付費,是指生態(tài)服務的受益者對生態(tài)服務的提供者進行支付,以激勵生態(tài)服務的提供者為了維護生態(tài)系統(tǒng)服務功能的長期安全,改變生態(tài)環(huán)境資源利用方式和其他不利于或有損于生態(tài)系統(tǒng)服務功能發(fā)揮的活動[2].生態(tài)服務付費是具備以下四個條件的生態(tài)環(huán)境保護手段:一是現(xiàn)實性,即該機制是基于某種現(xiàn)實的因果關(guān)系和基于對機會成本的現(xiàn)實權(quán)衡.二是自愿性,即補償和接受補償雙方的環(huán)境行為是基于充分知情的情況下做出的.三是有條件性,即有協(xié)議約束付費,針對不同的情況支付不同的費用,每種情況是可以被監(jiān)測的.四是公平性,即該機制應是促進資源的公平分配,不致使窮人利益受損.我國生態(tài)補償涵義經(jīng)歷了從生態(tài)學意義到經(jīng)濟學意義的發(fā)展歷程.在漢語表達中, "補償"和 "賠償"雖然意思相近,但還是有區(qū)別的.早期的生態(tài)補償政策偏重于 "賠償",即因主體的行為而給其他人或集體造成損害,必須彌補對方的損失.隨著人們環(huán)境意識的逐漸提高,對公共資源價值認識的不斷深入,生態(tài)補償政策逐漸由單純的賠償轉(zhuǎn)向補償."補償"更傾向于受益者和破壞者事前、主動的行為.由單純的對破壞者的懲罰,轉(zhuǎn)向破壞者賠償與受益者補償同樣重要.并且隨著生態(tài)文明程度的不斷提高,生態(tài)補償更加重視發(fā)展的公平性.對由于生態(tài)建設(shè)而阻礙其經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)和個人給予補償[3].生態(tài)補償內(nèi)涵的變化,也引起了其概念的相應改變,李文華等從經(jīng)濟學、環(huán)境經(jīng)濟學、生態(tài)學等不同學科的角度對生態(tài)補償概念進行了分析總結(jié),并綜合大多數(shù)學者的意見,提出生態(tài)補償?shù)哪繕耸峭ㄟ^運用經(jīng)濟激勵手段促進人們加強對生態(tài)系統(tǒng)服務的維護,從而有效解決了由于市場失靈造成的環(huán)境外部性,并保障了社會發(fā)展的公平性[4].綜上所述,本文認為海岸帶生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵應該是一種以保護海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務功能、促進海岸帶經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為目的,根據(jù)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本,運用政府和市場相結(jié)合手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護者、受益者和破壞者經(jīng)濟利益關(guān)系的制度安排.

(二)國外研究進展

近年來國外關(guān)于生態(tài)補償?shù)难芯恐攸c主要在生態(tài)服務價值評估、生態(tài)服務市場類型、生態(tài)服務付費的效率與公平、資金來源渠道以及對減緩貧困的影響等方面[5].在生態(tài)補償實例中,研究重點一是生態(tài)補償資金的有效配置;二是如何對生態(tài)補償進行市場化運作.但目前國外對生態(tài)補償?shù)难芯恐饕性谏?、流域、礦產(chǎn)方面,對海岸帶生態(tài)補償?shù)难芯窟€不成熟.已有文獻中,Elliott和Cutts[6]對海洋生態(tài)補償問題進行了理論研究,將海洋資源生態(tài)補償劃分為經(jīng)濟補償、資源補償和生態(tài)環(huán)境補償三種類型.Geenier等[7]分析了對已破壞的生態(tài)環(huán)境進行修復的方式,從經(jīng)濟、法律、認知、參與度等方面提出了刺激海洋資源持續(xù)利用的手段.此外,在海岸帶生態(tài)補償中關(guān)于溢油事故的生態(tài)損害補償方面的研究較多.美國等發(fā)達國家對溢油事故的索賠已有法律支持,同時也建立了溢油損害賠償機制,例如,美國的"自然資源損害評估方法"用于對生態(tài)環(huán)境資源損害的賠償金額進行評估[8].保障了海岸帶污染事故可以的到較好的治理并得到合理的賠償,有利于海岸帶生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展.但是,針對海岸帶污染事故的賠償是在事故發(fā)生之后的賠償行為,并不能稱為真正的海岸帶生態(tài)補償.

(三)國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國對生態(tài)補償?shù)难芯枯^國外學者起步晚一些,從20世紀80年代開始學習借鑒西方的相關(guān)研究成果,結(jié)合中國生態(tài)補償政策的實施不斷進行深入研究,并逐漸由概念探討階段到理論性與政策性研究階段再轉(zhuǎn)入定量化研究階段.通過對現(xiàn)有理論基礎(chǔ)的總結(jié)分析,可歸納為三類: (1)經(jīng)濟學理論,包括環(huán)境價值論、公共物品理論、外部性理論.(2)生態(tài)學理論,包括生態(tài)資本理論、生態(tài)系統(tǒng)服務理論、生態(tài)承載力理論.(3)可持續(xù)發(fā)展理論.包括協(xié)調(diào)發(fā)展理論、公平理論.我國目前對生態(tài)補償?shù)难芯恐饕性谏帧⒘饔?、礦產(chǎn)、保護區(qū).雖然目前海岸帶生態(tài)補償?shù)难芯糠浅Ｉ?但其他生態(tài)補償領(lǐng)域的研究成果為開展海岸帶生態(tài)補償研究創(chuàng)造了良好的條件,已有海岸帶研究主要集中在三個方面: (1)海岸帶的界定和分類.海岸帶陸域、海域地貌復雜,界限不清,依靠常規(guī)的調(diào)查和測量手段難以獲取準確信息.而衛(wèi)星遙感技術(shù)則能夠堅持海岸帶及毗鄰海域資源環(huán)境變化提供有效手段.(2)海岸帶資源價值研究.標準核算方法主要依據(jù)對海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務價值的評估作為補償標準的依據(jù).海岸帶資源價值的測算將作為海岸帶生態(tài)補償標準制定的依據(jù).(3)基于可持續(xù)發(fā)展的海岸帶環(huán)境管理.

三、建立海岸帶生態(tài)補償機制的基本問題

(一)補償主體和補償對象的界定

補償主體和補償對象的界定是生態(tài)補償機制的基礎(chǔ),是回答誰補償誰的問題.其基本思路是分析某一海岸帶開發(fā)或保護活動對海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務功能的改變,及其受此影響的各利益相關(guān)方.補償主體和補償對象都是利益相關(guān)者,補償主體包括破壞生態(tài)系統(tǒng)服務功能的群體和分享因他人的貢獻而增加的生態(tài)系統(tǒng)服務功能的群體;補償對象則包括原本享有的生態(tài)系統(tǒng)服務功能受到損害的群體以及對恢復和提高生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值有貢獻的群體.生態(tài)系統(tǒng)服務的分類有很多種不同的體系,目前使用最廣泛的是依據(jù)Costanza的生態(tài)系統(tǒng)服務功能分類并.

據(jù)此將海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務分成了供給服務、文化服務、調(diào)節(jié)服務和支持服務四大類,每一大類下又分為若干類,并可以據(jù)此分析海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能變化對利益相關(guān)者的影響,進而根據(jù)他們的利益增損關(guān)系界定補償主體和補償對象.特別要強調(diào)的是,由于海洋資源本身具有的整體性和流動性特點,利益相關(guān)者的范圍可能很廣,基于制定切實可行的生態(tài)補償政策的角度,可按需要把利益相關(guān)者限定在一定范圍之內(nèi).

(二)補償標準的制定

補償標準是海洋生態(tài)補償體制的核心問題,關(guān)系補償?shù)男Ч约把a償者的承受力.在我國對于究竟應如何確定補償標準仍然存在不同觀點.根據(jù) "庇古稅"理論,補償金額為私人成本與社會成本的差額,即邊際外部成本;從環(huán)境經(jīng)濟學的角度來說,當邊際外部成本等于邊際外部收益時實現(xiàn)環(huán)境效益的最大化,因此理論上認為補償值應該以提供的生態(tài)服務的價值為補償標準[9].但在實際應用中,受生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估方法的限制,一般觀點是生態(tài)系統(tǒng)服務價值可以作為生態(tài)補償標準的理論上限,而不是作為現(xiàn)實的生態(tài)補償標準.另一種觀點是在保持生態(tài)系統(tǒng)健康、持續(xù)發(fā)揮服務功能的情況下付出的成本為基礎(chǔ),通過分析生態(tài)系統(tǒng)所需的各項經(jīng)營成本,從而確定需要提供多少經(jīng)濟補償[10].目前國際上普遍接受的補償水平實際上以機會成本的補償為主,即損失的直接利益和為生態(tài)保護放棄的發(fā)展機會的損失,從而增強參與生態(tài)保護和建設(shè)的動力.也有學者提出合理的補償標準應介于上述兩個標準之間,根據(jù)受益方或破壞方可能的經(jīng)濟承受能力,采取綜合評價方法,最終提出生態(tài)補償標準[11].由于與發(fā)達國家相比,我國生態(tài)補償機制的研究和運用處于初級階段,市場機制不夠完善,金融體系不夠發(fā)達.因此,在實踐中對于生態(tài)補償標準的確定除了理論標準外,需要根據(jù)實際需要,確定切實可行、現(xiàn)實有效的標準.同時需要指出的是,在補償標準確定中,應充分調(diào)查利益相關(guān)方的支付意愿和受償意愿,尤其是弱勢群體的意愿應該得到反映.

四、建立海岸帶生態(tài)補償機制的政策建議

胡錦濤在黨的十七大報告中強調(diào),要 "建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制".可見,研究建立和完善生態(tài)補償機制已成為我國一項十分緊迫的國家任務.《十二五規(guī)劃綱要》提出,發(fā)展海洋經(jīng)濟.提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力,合理開發(fā)利用海洋資源,保護海島、海岸帶和海洋生態(tài)環(huán)境,維護我國海洋權(quán)益.對我國經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大.為此我們必須在對海岸帶生態(tài)環(huán)境面臨的威脅和保護現(xiàn)狀了解的基礎(chǔ)上,抓緊建立海岸帶生態(tài)補償機制,確保海岸帶經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展.本文在以下幾方面對建立海岸帶生態(tài)補償機制提出建議:

(一)健全和完善利益相關(guān)各方參與制度

海岸帶環(huán)境問題本身所具有的廣泛性和社會性,決定它的解決必須依靠政府、企業(yè)和社會公眾的共同參與.以人為本,特別是以公眾利益為本,應當成為生態(tài)補償機制的最終目的.公眾參與制度的眾多途徑中,以社會團體為代表的非政府組織是具有極其重要的地位,它不僅是環(huán)境管理部門與社會公眾之間溝通的有力媒介,而且對政府部門提高流域環(huán)境管理效力具有重要影響.為了使當?shù)鼐用衲軌蚍e極參與到海岸帶環(huán)境保護的工作中,政府應該不斷完善公眾參與機制.大連海岸帶居民可以參與聽證政府關(guān)于海岸帶治理方面的決策會議,提出符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和公民意愿的具體意見和政策建議,并且能夠進行投票表決,讓當?shù)鼐用裼H身解決周邊的生態(tài)環(huán)境問題.這樣不僅可以保障當?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)環(huán)境知情權(quán),還可以強化公眾的參與與監(jiān)督,更有利于對大連海岸帶實施全面的生態(tài)環(huán)境保護的長效機制建立.另外,貫徹公眾參與原則,積極發(fā)展非政府組織特別是民間性非政府組織,除了需要采取加強政府對其活動的支持力度、完善其生產(chǎn)的法律環(huán)境等外部措施外,其自身也必須采取積極開拓資金來源、強化組織內(nèi)部管理、提高專業(yè)化程度等內(nèi)部措施.

(二)借鑒國外經(jīng)驗,選擇多樣化保證金方式

目前,美國、加拿大等一些發(fā)達國家因其金融市場很發(fā)達、信用體系比較健全、法規(guī)政策比較完善,通常可以選擇多樣化保證金方式.除現(xiàn)金存款外還可使用信用證、銀行或證券擔保、信托基金等.而目前我國由于受經(jīng)濟發(fā)展程度、信用體制還不健全等因素的制約,主要是采用現(xiàn)金方式,可以分為一次性全額繳納和分階段繳納.從生態(tài)環(huán)境保護的角度出發(fā),保證金一次性繳納的方法是最可靠的,能夠確保生態(tài)補償?shù)陌踩峁?但因為海岸帶生態(tài)補償金一般數(shù)額巨大,對企業(yè)來說,一次性付出大量的資金會對其正常的經(jīng)營造成負擔,易影響企業(yè)正常的海岸帶區(qū)域開發(fā)積極性.分階段性保證金是指,根據(jù)企業(yè)的環(huán)境行為,保證金可以年為單位分期支付.以馬來西亞礦區(qū)復墾為例,政府和企業(yè)共同出資建立復墾基金,以預估一年的生態(tài)補償實際需要來支付費用.分階段性保證金的優(yōu)點一方面由于其占用資金低而更在實際中更容易執(zhí)行,另一方面,政府監(jiān)管部門也可以對比上下年的情況調(diào)整每年征收的保證金數(shù)額,更易于降低環(huán)境風險.綜上所述,海岸帶生態(tài)補償保證金的征收既要以保護生態(tài)環(huán)境為最終目標,同時也應考慮到企業(yè)的實際情況,才能制定出切實可行的機制.在我國海岸帶生態(tài)補償?shù)某跫夒A段,由于金融保證體系不健全,應選擇可靠性高的現(xiàn)金繳納方式,但政府監(jiān)管部門可以根據(jù)企業(yè)的規(guī)模、資金狀況、環(huán)境責任、信用記錄等因素對不同企業(yè)采用一次性繳納或分階段繳納的海岸帶生態(tài)補償保證金制度.

(三)國家應盡快啟動建立海岸帶生態(tài)補償制度的立法程序

要對海岸帶生態(tài)損害補償索賠的責任主體、賠償范圍和標準、程序等進行明確界定,近幾年來,沿海地區(qū)已經(jīng)在海洋生態(tài)損害補償賠償領(lǐng)域做出了一些積極探索.例如浙江、山東以及寧波等沿海地區(qū)正在開展本地區(qū)海洋生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎üぷ?天津、山東、廣東等地海洋主管部門開展了向海洋生態(tài)損害責任者索賠的實踐.這些工作為海洋生態(tài)補償立法提供了有益的經(jīng)驗.從而為健全、完善與我國開發(fā)和保護相協(xié)調(diào)的海岸帶生態(tài)保護政策提供經(jīng)濟調(diào)控手段.

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