陳佳美

(吉林財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,長春 130117)

論我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建與法律完善

陳佳美

(吉林財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,長春 130117)

農(nóng)村養(yǎng)老保險是農(nóng)村社會保障的重要組成部分,對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深化,以及保證社會穩(wěn)定具有重要作用?，F(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在多方面的弊端與不足,已日益成為一個嚴(yán)峻的社會問題。隨著 2010年《社會保險法》的出臺,我國政府將農(nóng)村養(yǎng)老保險再次納入法制軌道,明確表明要加快建立健全我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

農(nóng)村養(yǎng)老保險;社會保障;社會保險法

自 20世紀(jì) 80年代以來,我國人口老齡化進(jìn)入快速發(fā)展階段,特別是在我國農(nóng)村地區(qū),21世紀(jì)初就已經(jīng)進(jìn)入了老齡社會。隨著農(nóng)村年輕的富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和計劃生育政策的不斷實施,農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化,這使得農(nóng)村養(yǎng)老壓力日益加重,“養(yǎng)老難”的問題也日益顯現(xiàn)出來。據(jù)統(tǒng)計,目前農(nóng)村老年人的數(shù)量已占全國老年人口的75%,而參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民人數(shù)卻只占全國農(nóng)業(yè)人口的9%。因此,我國有必要建立一套完整的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度,這有助于減輕農(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān),進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距,維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展,最終構(gòu)建一個公正有序的和諧社會。

就我國目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀和法律保障體系來看,還存在諸多問題有待解決和完善;我國政府于 2009年推行的“新農(nóng)?！彪m然在一定程度上加大了國家對加快建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的政策扶持力度,但在落實過程中仍然面臨著許多挑戰(zhàn);2011年 7月 1日即將實施的《社會保險法》再一次明確表明國家建立和完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的決心,因此我們應(yīng)在這部法律的指導(dǎo)下重新構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題

(一)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的法律保障缺失

農(nóng)民作為我國公民的重要組成部分,理應(yīng)享有法定的養(yǎng)老保障權(quán)。許多國家都是通過立法的形式建立和健全社會養(yǎng)老保險制度,農(nóng)民的養(yǎng)老問題更是如此。然而我國至今沒有一部從整體上專門規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險的法律,一直以來都在使用 1991年民政部制定的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》。該方案僅僅是具有原則性規(guī)定的部門規(guī)章,不能在全國范圍內(nèi)普遍適用,同時由于其操作性較差,因此各地根據(jù)實際需要,相繼制定了不少相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章、政策等,此種立法滯后、運行混亂的狀況已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實需要。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋面窄,保障水平低

目前,農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)只是將傳統(tǒng)的社會保障范疇涵蓋到農(nóng)村。直至 2007年,才在全國范圍內(nèi)開始建立農(nóng)村最低生活保障制度,但農(nóng)村養(yǎng)老保險體系建設(shè)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市[1]。一方面,其保障對象一直限于“困難的人”、“光榮的人”和“富裕的人”,而其他具有參保意愿卻又不符合條件的主體被排除在保障范圍之外;另一方面,目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險政策采用的是農(nóng)民自愿原則,對于那些經(jīng)濟(jì)上拮據(jù)沒有投保能力的老年農(nóng)民來說是不愿參保的,這種“保富不保貧”的現(xiàn)象與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的目標(biāo)是背道而馳的。同時,還有一個特殊的群體,即進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民,他們既沒有被納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險體系中,也沒有被納入到城市養(yǎng)老保險體系中,他們的養(yǎng)老問題目前仍處于法律保護(hù)的空白地帶。

另外,即便是在已經(jīng)實施了社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村地區(qū),也無法達(dá)到真正令人滿意的保障效果。因為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,繳費標(biāo)準(zhǔn)被設(shè)置為 2元/月～20元/月,共分 10檔。按照最高標(biāo)準(zhǔn)每月支付 20元來計算,足額繳納40年后每月領(lǐng)取的保障金才為 80元,如此少的保障金額在通貨膨脹、銀行利率下調(diào)等因素的影響下,根本無法起到養(yǎng)老保障的作用。這就大大影響了農(nóng)民參保的積極性。

(三)養(yǎng)老金籌集方式的不合理及政府責(zé)任的不明確

按照我國一貫遵循的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的規(guī)定,農(nóng)村養(yǎng)老保險資金在籌集方式上堅持“以個人繳納為主,集體繳納為輔,國家給予政策扶持”的原則。因此從其實質(zhì)上看,養(yǎng)老金的籌集方式是以農(nóng)民自愿繳納為主,集體資助為輔,并不與國家財政掛鉤,政府不負(fù)擔(dān)財政上的責(zé)任,只是一定程度上的扶持或少量資助而已,難以從根本上提供一種國家保障,因此有學(xué)者認(rèn)為在農(nóng)村社會保障籌資問題上政府并未承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任[2]。而在實際生活中,集體資助難以落實,國家扶持政策難以到位,變成了“完全由個人繳費”,這極大地打擊了農(nóng)民參保的積極性。

(四)養(yǎng)老保險基金在運作過程中存在諸多問題

首先,養(yǎng)老保險基金保值增值困難。根據(jù)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的規(guī)定:“基金以縣為單位統(tǒng)一管理,主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值,不直接用于投資?！?009年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》中仍然沿用了《基本方案》的規(guī)定?？梢?我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資渠道非常單一,導(dǎo)致基金進(jìn)入資本市場運作缺乏一定的靈活性。由于缺少可任意選擇的投資渠道和投資人才的匱乏,管理者更愿意選擇存入銀行,但隨著銀行利率下調(diào)和通貨膨脹等因素的影響,養(yǎng)老資金不斷貶值,無法實現(xiàn)保值增值。

其次,養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管體制不健全。按照國際上通行的做法,保險基金應(yīng)當(dāng)采用征繳、管理、使用三權(quán)分立的原則,從而才能保障基金的安全性、流動性和收益性。而在我國,大多數(shù)農(nóng)村的養(yǎng)老保險基金都是由當(dāng)?shù)孛裾块T統(tǒng)一收集、保管、運營和發(fā)放,缺少獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),同時民政部門又受制于當(dāng)?shù)卣?當(dāng)政府出現(xiàn)資金短缺時,往往會非法擠占、挪用甚至占用養(yǎng)老基金。

再次,農(nóng)村養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)管理費用的來源渠道有待充實,管理能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。社會養(yǎng)老本應(yīng)是政府行為,因此目前我國的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金的管理費用均由國家財政來負(fù)擔(dān)。然而農(nóng)村養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費來源只允許從所收取的養(yǎng)老金中按 3%的比例來支取,這導(dǎo)致全國農(nóng)保機(jī)構(gòu)普遍存在經(jīng)費嚴(yán)重不足的問題。同時,農(nóng)村養(yǎng)老保險有關(guān)的工作管理體制至今仍沒有理順,管理人員的業(yè)務(wù)能力較弱,只能承擔(dān)簡單、重復(fù)性的日常管理工作,缺少技術(shù)性和專業(yè)性,甚至不具有法律、金融、保險、投資等方面的業(yè)務(wù)知識。

針對目前農(nóng)村養(yǎng)老保險制度所存在的以上諸多問題,我們確實有必要對其進(jìn)行重新構(gòu)建,特別是予以法律完善。十幾年來,社會各界人士強(qiáng)烈呼吁制定一部單行的《養(yǎng)老保險法》來貫徹實施我國的社會養(yǎng)老保險政策。終于在 2010年 10月 28日第十一屆全國人大常委會第十七次會議上,通過了《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》),這部法律的出臺表明我國正在逐步建立一種以憲法為核心、立法為基礎(chǔ)、司法為手段的社會保障權(quán)的法律法規(guī)體系。下面,就結(jié)合此次立法中的制度創(chuàng)新和設(shè)計亮點來對我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提出幾點完善意見。

二、重新構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的對策及建議

(一)將政府責(zé)任與國家義務(wù)法定化

農(nóng)村養(yǎng)老保險不是商業(yè)保險,而是一種社會保障,屬于國家公共政策的范疇,本應(yīng)具有社會性和福利性,但目前的實際情況卻仍然是一種農(nóng)民個人儲蓄式養(yǎng)老保險,主要體現(xiàn)在養(yǎng)老金的籌集方式上,國家不承擔(dān)任何出資義務(wù),只是給予政策扶持。而對于城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險來說,城市退休職工享有退休金、公費醫(yī)療、醫(yī)療保險等老年社會保障福利,他們的養(yǎng)老問題基本由國家負(fù)擔(dān);農(nóng)村老人卻始終不能享受國家和社會的任何養(yǎng)老保障[3]。因此,鑒于目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著提高,政府已經(jīng)具備了出資能力,所以城市和農(nóng)村的養(yǎng)老問題不應(yīng)再實行雙軌制,國家應(yīng)當(dāng)對參保農(nóng)民提供必要的財政補(bǔ)貼。

《社會保險法》第二十條明確規(guī)定:“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合?！边@樣的制度設(shè)計非常明確地將國家、政府的財政補(bǔ)貼義務(wù)用法律的形式固定下來,使農(nóng)村養(yǎng)老保險基金有了雄厚的資金來源,有助于體現(xiàn)社會公平,提高農(nóng)民的參保積極性。同時,這也是一種真正意義上的社會保障權(quán),沒有任何補(bǔ)貼的社會保險不可能是真正的社會保險,即使推行也不可能有持續(xù)性。

另外,對于基金管理機(jī)構(gòu)的管理費用也不應(yīng)當(dāng)再從養(yǎng)老基金當(dāng)中支取了,而應(yīng)由同一級的財政部門予以承擔(dān),逐步將管理費用納入到國家財政預(yù)算范圍之內(nèi),使農(nóng)村養(yǎng)老保險工作得以順利開展和進(jìn)行。

(二)完善基金投資方向和主體,加大監(jiān)管力度

針對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值難的困境,我們可以適當(dāng)借鑒國外的經(jīng)驗和現(xiàn)代投資理論,拓寬投資渠道,既要確?；鸨Ｖ翟鲋?又要降低投資風(fēng)險,可以分比例、多渠道的方式進(jìn)行投資,并盡可能地進(jìn)行分散投資和投資組合[4]。

另外,目前是以各縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為基金受托管理人來進(jìn)行投資的,其并不具備投資主體資格,所以可將基金委托給專門的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作。例如引入商業(yè)保險公司,由其對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金進(jìn)行收取、管理、發(fā)放和保值增值運作,商業(yè)保險公司提取 1.5%的管理費,通過市場化運作以提高基金的收益率,同時節(jié)省成本[5]。這在山東萊蕪已經(jīng)取得了成功經(jīng)驗,可嘗試在全國范圍內(nèi)推廣。

其次,《社會保險法》還明確了國家的另一項重要義務(wù)——監(jiān)管義務(wù)。社?；鹗抢习傩盏摹氨ＣX”,要確?；鸬陌踩捅Ｖ翟鲋?必須加強(qiáng)監(jiān)管。而目前社會保險行政部門集行政、監(jiān)督、投資、運營于一身,這是制度的一個極大隱患。為此,法律明文規(guī)定,國家對社會保險基金實行嚴(yán)格監(jiān)管。隱匿、轉(zhuǎn)移、侵占、挪用社會保險基金或者違規(guī)投資運營的,由社會保險行政部門、財政部門、審計機(jī)關(guān)責(zé)令追回;有違法所得的,沒收違法所得;對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。這充分體現(xiàn)出一個服務(wù)型的政府在行使公共服務(wù)職能時,更多的是履行一種責(zé)任或義務(wù)。

(三)逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接與整合

隨著改革開放的深入發(fā)展,農(nóng)村地區(qū)也加快了城市化的進(jìn)程,建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系,能夠有效消除城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平待遇,這是中國社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的必然趨勢。而目前的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險是兩套體系,不存在換算基礎(chǔ),根本無法銜接。因此隨著新法的頒布與實施,我國已將養(yǎng)老保險覆蓋到全國范圍,城鄉(xiāng)居民在投保資格上不存在差異,那么兩套體系必將重新整合,當(dāng)然這是一個漸進(jìn)而持久的過程。

(四)建立有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式

社會養(yǎng)老是世界各國遵循的主流模式,但我國有著較為特殊的農(nóng)村人口結(jié)構(gòu),完全依賴社會養(yǎng)老既不符合我國國情,又會加重國家負(fù)擔(dān),從而無法實現(xiàn)真正的保障。從我國實際國情來看,建立以社會養(yǎng)老為核心、以土地養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以家庭養(yǎng)老為輔助的養(yǎng)老模式應(yīng)當(dāng)是我國目前農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的最佳選擇。

首先,土地的保障功能雖然在逐步弱化,但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制,現(xiàn)階段在農(nóng)村地區(qū)建立普遍意義上的社會保障制度,在短期內(nèi)條件還未普遍成熟,土地保障還將在一定時期內(nèi)繼續(xù)作為農(nóng)村社會保障的重要形式而存在[6]。因此土地的養(yǎng)老保障功能依舊發(fā)揮著重要作用,當(dāng)下,有超過 1億的農(nóng)村老人仍要依靠農(nóng)業(yè)耕種的經(jīng)濟(jì)收入來安度晚年。

其次,在我國延續(xù)了數(shù)千年的農(nóng)村家庭養(yǎng)老是傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式,它具有其他保障方式不可替代的優(yōu)點,因此我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)沿用,并加強(qiáng)農(nóng)村子女贍養(yǎng)老人的法制觀念,政府還可以對困難家庭給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,鼓勵贍養(yǎng)老人的良好行為,以減輕農(nóng)村子女的養(yǎng)老壓力。

另外,社區(qū)養(yǎng)老是目前處于探索階段的一種新型農(nóng)村集體養(yǎng)老方式,它具備養(yǎng)老的輔助功能,可以通過依靠集體的力量來保障一定范圍內(nèi)老年人的基本生活需求。

三、結(jié)語

構(gòu)建和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,是建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的重要舉措,這能夠使農(nóng)村老年人安度幸福的晚年,提高他們的健康水平,排解農(nóng)村子女進(jìn)城務(wù)工的后顧之憂,有助于促進(jìn)人口的有序流動及合理分布,有助于促進(jìn)消費、拉動內(nèi)需,最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

《社會保險法》的頒布更是具有里程碑意義,它從立法的高度對公民的養(yǎng)老保障權(quán)予以保護(hù),但針對農(nóng)村養(yǎng)老保險的相關(guān)規(guī)定并不多,許多方面還有待進(jìn)一步探索和研究,如缺少政府財政補(bǔ)貼的定量規(guī)定,以及如何體現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)權(quán)力的監(jiān)督與制衡、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接細(xì)節(jié)等等。這些問題在未來的司法實踐中必將得以解決,在時機(jī)成熟時,還是有必要制定一部單行的養(yǎng)老保險法律。

[1] 樊繼達(dá),代冬聆.實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化還有多選[N].中國改革報,2009-05-13.

[2] 劉嵐,陳功,宋新明,等.農(nóng)村社會保障研究應(yīng)關(guān)注哪些問題——我國農(nóng)村社會保障研究回顧與展望[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2008(2).

[3] 安云鳳.弘揚傳統(tǒng)孝道文化,關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老問題[J].齊魯學(xué)刊,2009(5).

[4] 林毓銘.社會保障管理體制[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006.

[5] 閻東彬.試論我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的重構(gòu)[J].商業(yè)時代,2010(32).

[6] 段家喜.養(yǎng)老保險制度中的政府行為[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2007.

2011-02-28

陳佳美(1980—),女,講師;研究方向:民商法。

D 922.58

A

1007-7111(2011)03-0022-03

(責(zé)任編輯 張佑法)