蘭世惠

（內(nèi)江師范學(xué)院，四川 內(nèi)江 641112）

□社會(huì)·經(jīng)濟(jì)

新農(nóng)村視角下村民自治的困境與對(duì)策分析

蘭世惠

（內(nèi)江師范學(xué)院，四川 內(nèi)江 641112）

完善村民自治，創(chuàng)新村民自治機(jī)制，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求和政治保障。村民自治在不斷深入發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了很多問(wèn)題，嚴(yán)重影響了新農(nóng)村的建設(shè)。完善村民自治，需要培育村民的民主意識(shí)，理順鄉(xiāng)村關(guān)系，完善相關(guān)法律制度，不斷推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。

新農(nóng)村；村民自治；困境；對(duì)策

改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)取得了舉世矚目的成就，而我國(guó)最大的變化在農(nóng)村。其中，村民自治發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。村民自治是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，顯示了強(qiáng)大的生命力，取得了巨大的成就。但是必須看到，村民自治在實(shí)際運(yùn)行中仍存在很多問(wèn)題，這無(wú)疑影響了我國(guó)社會(huì)主義民主進(jìn)程，也阻礙了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的向前推進(jìn)。如何破解這些難題，找出應(yīng)對(duì)之策，保障新農(nóng)村建設(shè)健康有序地進(jìn)行，已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前必須解決的一個(gè)重要課題。

一 村民自治對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的重要意義

胡錦濤總書(shū)記指出：“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我們黨在深刻分析當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)、全面把握我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征的基礎(chǔ)上，從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)確定的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)?！碑?dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，“要擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，健全村務(wù)公開(kāi)制度，開(kāi)展普法教育，確保廣大農(nóng)民群眾依法行使當(dāng)家作主的權(quán)利”。村民自治是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容和政治保證，也是構(gòu)建和諧新農(nóng)村的重要條件。

建設(shè)新農(nóng)村是黨和國(guó)家提出的戰(zhàn)略任務(wù)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，是物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的統(tǒng)一。僅僅物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)搞好了，但缺乏政治文明或者政治文明落后，那樣的新農(nóng)村是片面發(fā)展的。新農(nóng)村目標(biāo)中的“管理民主”就是政治文明的一個(gè)核心內(nèi)容，就是要真正落實(shí)村民自治。村民自治作為農(nóng)村基層民主的實(shí)踐，實(shí)行的是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，是農(nóng)村擴(kuò)大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種有效方式，村民自治的完善有利于管理民主?？梢?jiàn)，村民自治是建設(shè)新農(nóng)村的應(yīng)有之義，是建設(shè)新農(nóng)村的內(nèi)在要求。

村民自治為新農(nóng)村的物質(zhì)文明和精神文明提供政治保障。我國(guó)是一個(gè)晚近才搞現(xiàn)代化的國(guó)家，“由于現(xiàn)代化來(lái)勢(shì)兇猛，以致在城市發(fā)展和工業(yè)化程度還處在襁褓之中時(shí)，往往就在鄉(xiāng)村播下了政治意識(shí)，造成了參與政治活動(dòng)的廣泛可能性”[1]。因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治穩(wěn)定的關(guān)鍵就看能否在現(xiàn)存政治體系中動(dòng)員鄉(xiāng)村群眾參與政治而不是反對(duì)現(xiàn)存體系[2]。村民自治為鄉(xiāng)村群眾參與政治，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定提供了制度平臺(tái)。廣大農(nóng)民通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這四項(xiàng)民主權(quán)利與民主制度的實(shí)踐，逐漸認(rèn)識(shí)了現(xiàn)代民主運(yùn)作的基本制度及基本技術(shù)、基本程序，增強(qiáng)了自身的民主意識(shí)，大大提高了民主管理能力，有效地保障了村民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)了農(nóng)村基層民主的發(fā)展；同時(shí)，最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)行物質(zhì)文明和精神文明的創(chuàng)造，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔”目標(biāo)。此外，村民自治由于人民的直接參與監(jiān)督，提高了農(nóng)村干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，充分保障了黨和國(guó)家的路線、方針、政策在農(nóng)村的貫徹落實(shí)，有利于防止國(guó)家公務(wù)員腐敗，緩和了一些農(nóng)村社會(huì)矛盾，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的和諧、穩(wěn)定。

村民自治的最終目的是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。村民通過(guò)自治組織直接行使對(duì)本村公共事務(wù)的管理，既保持了農(nóng)村社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定，重構(gòu)了鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧秩序，又促進(jìn)了村級(jí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有力地推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

二 新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中村民自治面臨的主要問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)村民自治建設(shè)中存在著一些問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了村民自治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，也為新農(nóng)村的建設(shè)帶來(lái)了很大的不利影響，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）村民的民主意識(shí)淡薄，政治參與能力低下

村民自治作為基層民主政治的實(shí)踐，在廣大農(nóng)村取得了重大的發(fā)展，農(nóng)民的思想觀念不斷更新，民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，參政議政意識(shí)進(jìn)一步發(fā)展。但與村民自治對(duì)主體的素質(zhì)要求還相差甚遠(yuǎn)。恩格斯指出：“每一時(shí)代的理論思維，從而我們時(shí)代的理論思維，都是一種歷史的產(chǎn)物，在不同的時(shí)代具有非常不同的形式，因而有非常不同的內(nèi)容?！盵3]受傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟(jì)體制的影響，加上“舊中國(guó)留給我們的封建傳統(tǒng)比較多，而民主法制傳統(tǒng)較少”[4]的傳統(tǒng)政治文化的作用，廣大農(nóng)民群眾缺乏現(xiàn)代民主參與者應(yīng)有的民主素養(yǎng)。另外，我國(guó)農(nóng)民整體文化素質(zhì)低下，大大地制約了農(nóng)民的民主認(rèn)知能力和政治參與能力的提高。大部分農(nóng)民很難意識(shí)到別人行為對(duì)他的重要性，都是“只掃自家門(mén)前雪，不管他家瓦上霜”，對(duì)村民自治漠不關(guān)心，對(duì)村級(jí)政務(wù)、村里事務(wù)存在“事不關(guān)己、高高掛起”的思想，認(rèn)為那是當(dāng)官的事情，從而缺少對(duì)公共生活公共利益的熱情和關(guān)注，使得村民自治難以順利進(jìn)行。因此，我們經(jīng)?？吹?，不僅選民對(duì)選舉事務(wù)中的各個(gè)環(huán)節(jié)較少參與，而且出現(xiàn)一人代投十幾、二十張選票以及賄選的現(xiàn)象。另外，受傳統(tǒng)觀念影響，很多村民沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自身權(quán)利的主體性和不可侵犯性，而且習(xí)慣于被動(dòng)接受“自上而下”的管理，不懂也不善于依法行使自己的民主權(quán)利。當(dāng)自身利益受到侵害時(shí)，他們往往采取非法途徑進(jìn)行對(duì)抗或者逆來(lái)順受。村民民主意識(shí)的淡薄、政治參與能力的低下，嚴(yán)重削弱了村民自治中的現(xiàn)代化民主進(jìn)程。

（二）村民委員會(huì)自治能力不強(qiáng)

村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但在現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)沒(méi)有很好地履行其職責(zé)，民主自治能力并不盡如人意。有些地方以村民會(huì)議難以召開(kāi)為由長(zhǎng)期不召開(kāi)村民會(huì)議，有些地方則時(shí)有時(shí)無(wú)，村民會(huì)議形同擺設(shè)；一些必須經(jīng)過(guò)村民會(huì)議討論決定的重大事項(xiàng)，未經(jīng)授權(quán)就由村民代表會(huì)議草率決定，而有些村民代表會(huì)前根本就沒(méi)有與村民溝通協(xié)商，發(fā)表的僅僅是個(gè)人看法；有些地方甚至是村委會(huì)、村黨支部少數(shù)人說(shuō)了算，廣大農(nóng)民群眾很少有參與的機(jī)會(huì)；不少地方的村委會(huì)不搞村務(wù)公開(kāi)，即使有，也只是半公開(kāi)或假公開(kāi)，公開(kāi)的內(nèi)容和程序很不規(guī)范；一些地方的村干部利用職權(quán)或借助宗族派性勢(shì)力獨(dú)斷專行、知法犯法、以權(quán)謀私、貪污腐敗等等。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部的調(diào)查資料顯示，85%的農(nóng)民群眾認(rèn)為村干部存在腐敗問(wèn)題；23%的農(nóng)民群眾認(rèn)為今后農(nóng)村干部的貪污腐敗問(wèn)題將會(huì)更加嚴(yán)重；54%的農(nóng)民群眾稱村里沒(méi)有公開(kāi)欄；50%的農(nóng)民群眾稱村里根本就沒(méi)有召開(kāi)過(guò)全體村民會(huì)議。[5]村民自治流于形式，嚴(yán)重違背了村民自治的初衷，侵犯了廣大農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的民主權(quán)利，并嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民自治

我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第四條明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。”根據(jù)此規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會(huì)視為自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重侵?jǐn)_和干預(yù)村民自治。一是通過(guò)干預(yù)、操縱選舉，繼續(xù)控制村委會(huì)的人事權(quán)，或想方設(shè)法讓自己的人當(dāng)選，或?qū)?jīng)村民選舉產(chǎn)生的干部任意調(diào)動(dòng)任免。二是借助“村財(cái)鄉(xiāng)管”來(lái)強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的控制。現(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在財(cái)政困難的現(xiàn)象，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不會(huì)輕易地退出對(duì)村級(jí)財(cái)源的控制的。三是通過(guò)控制村級(jí)黨組織來(lái)控制鄉(xiāng)村內(nèi)務(wù)。通過(guò)提名或直接任命村黨支部書(shū)記候選人，讓其貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意圖，“很多村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力下，甚至采用了村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任一肩挑的辦法”[6]，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的間接控制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府橫加干涉屬于村委會(huì)自治權(quán)限內(nèi)的選舉、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)，使得村民自治的“附屬行政化”傾向越發(fā)嚴(yán)重，這嚴(yán)重違背了村民自治的本質(zhì)，極大地挫傷了村民政治參與的積極性，加深了干群矛盾。

（四）村黨委和村委會(huì)存在“兩張皮”現(xiàn)象

所謂“兩張皮”現(xiàn)象，是指黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治在對(duì)農(nóng)村具體事務(wù)的管理上存在著權(quán)力重疊，出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)弱化村民自治、強(qiáng)調(diào)村民自治就會(huì)弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)的尷尬境地。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！钡牵呶谋镜囊?guī)定過(guò)于宏觀和抽象，對(duì)兩委的權(quán)限劃分不明確，從而導(dǎo)致矛盾加劇。一方面，村黨委不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治。在現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)村黨支部把黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為全面負(fù)責(zé)村務(wù)工作，一切由村黨支部說(shuō)了算，干預(yù)本該屬于村委會(huì)管理的事務(wù)。另一方面，有的村干部把自治理解為絕對(duì)自由，認(rèn)為實(shí)行村民自治就是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，一切由村委說(shuō)了算，村民直選出的村主任不服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致村民自治工作難以開(kāi)展，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用也難以有效發(fā)揮。以上兩種對(duì)立的觀點(diǎn)和做法無(wú)疑加深了村黨委和村委會(huì)之間的矛盾，容易導(dǎo)致村級(jí)黨組織干部越權(quán)、集權(quán)、腐敗等，或出現(xiàn)村委會(huì)主任掌握財(cái)政大權(quán)、干涉干部任免等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象都將對(duì)村民自治的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重阻礙，對(duì)新農(nóng)村的健康發(fā)展與和諧穩(wěn)定造成了一定的負(fù)面影響。

（五）村民自治的法制建設(shè)滯后

民主必須法律化、制度化，沒(méi)有法制保障的民主是不可靠的。目前，村民自治的立法存在很大缺陷，除了《村民委員會(huì)組織法》外，還缺乏與之相配套的法律法規(guī)，關(guān)于村民自治的相關(guān)法律規(guī)定太原則、不具體，可操作性不強(qiáng)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和村民自治的不斷深入發(fā)展，現(xiàn)行《憲法》有關(guān)村民自治的規(guī)定以及《村民委員會(huì)組織法》的內(nèi)容已難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)農(nóng)村村民自治的需要?！氨M管《村民委員會(huì)組織法》第二十條規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。但在如何確保不得‘抵觸’、不得‘侵犯’方面，該法幾乎未作規(guī)定。所以在現(xiàn)實(shí)中，這種‘抵觸’與‘侵犯’就經(jīng)常發(fā)生。”[7]再者，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村委會(huì)與村黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，但并沒(méi)有明確界定三者之間的權(quán)限，從而導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)行中村黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)甚至代替村委會(huì)工作的現(xiàn)象。第三，選舉中出現(xiàn)的宗族、幫派勢(shì)力破壞選舉、操縱基層政權(quán)現(xiàn)象，如送禮賄賂、砸票箱、搶選票，現(xiàn)行的法律根本沒(méi)辦法解決。此外，各省的地方性法規(guī)差別太大，甚至某些內(nèi)容還存在相互沖突的地方，加之立法技術(shù)不規(guī)范，文字表述不一，這就造成了我國(guó)憲法框架下的整個(gè)村民自治法律體系的不科學(xué)、不統(tǒng)一。農(nóng)村基層民主建設(shè)缺乏有效的法律保障，圍繞村民自治的實(shí)施細(xì)則不夠完善、具體，嚴(yán)重制約了村民自治的進(jìn)一步發(fā)展。

三 完善村民自治的對(duì)策分析

完善村民自治是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)民主發(fā)展、進(jìn)而推進(jìn)整個(gè)社會(huì)主義民主發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求。當(dāng)前，需要著眼于推進(jìn)農(nóng)村基層民主發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的要求，針對(duì)以上問(wèn)題找到解決辦法，不斷擴(kuò)大和完善村民自治制度，創(chuàng)新村民自治機(jī)制。

（一）積極培育農(nóng)民民主意識(shí)，提高參政議政能力

村民自治制度是以其關(guān)鍵因素——農(nóng)民積極、高效地參與為“啟動(dòng)器”的。農(nóng)民是村民自治的主體，是村民自治實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，“村民民主自治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，不但需要民主價(jià)值的確立，而且需要農(nóng)民掌握實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值的操作技術(shù)”[8]。因此，培育和提高農(nóng)民的民主意識(shí)是村民自治乃至整個(gè)中國(guó)民主政治建設(shè)的重要方面和基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。

從宣傳入手，讓村民自治的政策深入人心。相關(guān)部門(mén)人員要深入基層，對(duì)村民自治進(jìn)行大力宣傳，如印制各類宣傳單、小冊(cè)子等，讓廣大村民對(duì)村民自治的政策、法律、法規(guī)有更多更深入的了解，清楚民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)容、要求和重要意義，樹(shù)立當(dāng)家作主的責(zé)任感，培養(yǎng)起自治主體的意識(shí)，提高自治主體的能力，變“要我自治”為“我要自治”，從而使廣大人民群眾能積極高效地參與到村民自治中來(lái)。

大力推進(jìn)農(nóng)村文化教育建設(shè)?！笆苓^(guò)良好教育的公民，因?yàn)橛薪∪恼J(rèn)知技巧，學(xué)歷高的公民政治關(guān)心程度也高，這在某種程度上強(qiáng)化著教育和政治參與的關(guān)系?！盵9]阿爾蒙德也曾說(shuō)過(guò)：“教育層級(jí)與參與程度成正比?！盵10]通過(guò)發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高廣大農(nóng)民群眾的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)，引導(dǎo)他們屏棄落后、保守的小農(nóng)意識(shí)，培養(yǎng)和提高其平等、公平、競(jìng)爭(zhēng)等民主法律意識(shí)，進(jìn)而提高民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，切實(shí)解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差的問(wèn)題，為村民自治培養(yǎng)合格的主體，保證村民自治規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展。

（二）轉(zhuǎn)變基層政府對(duì)農(nóng)村的管理方式

現(xiàn)代政治是民主政治，而要實(shí)現(xiàn)民主就是真正實(shí)現(xiàn)人民的當(dāng)家作主，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該把權(quán)力下放給村里，由選舉出來(lái)的村委會(huì)和村民來(lái)處理自己的事務(wù)，真正做到還政于民。一方面，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)限和村民自治權(quán)限，做到國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的有機(jī)銜接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對(duì)村委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)、幫助的過(guò)程中，在制定相關(guān)政策時(shí)，必須充分尊重農(nóng)民的自治權(quán)，充分考慮農(nóng)民的利益，要制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作的規(guī)則和細(xì)則，避免出現(xiàn)“越權(quán)、集權(quán)”現(xiàn)象，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的規(guī)范化運(yùn)行。另一方面，徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力過(guò)分集中的體制，完善人民代表大會(huì)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以能夠控制村民自治，是因?yàn)樗鼡碛懈叨燃械娜鄙俦O(jiān)督的強(qiáng)制權(quán)力。一種權(quán)力如果缺乏監(jiān)督、制約，必然產(chǎn)生集權(quán)、腐敗。所以，必須盡早突破這種體制，進(jìn)行鄉(xiāng)村治理變革。為此，必須實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)，樹(shù)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的權(quán)威，維護(hù)農(nóng)民的自治利益。在有條件的地方，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉，盡快在鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成合作互利型的民主法理型政治體制。[11]

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，將上下級(jí)隸屬指令性執(zhí)行觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然ブ裰鲄f(xié)商觀念。要堅(jiān)持和諧、效率、公平、民主原則，強(qiáng)化依法辦事意識(shí)，改進(jìn)工作方式、方法，從原來(lái)管制、命令群眾實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)管理轉(zhuǎn)向指導(dǎo)、服務(wù)群眾實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)管理，幫助村民正確行使民主權(quán)利，不斷提高服務(wù)水平。當(dāng)然，村委會(huì)也要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，不能以堅(jiān)持自治的名義去阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)自治工作的指導(dǎo)，否則將導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的失控。

（三）正確處理村黨支部與村委的關(guān)系

村黨委與村委關(guān)系協(xié)調(diào)、規(guī)范與否，直接影響著村民自治正常有效地運(yùn)作。正確處理村黨支部與村委的關(guān)系，就是要堅(jiān)持村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治。黨支部是農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心，這是法律確定的地位。村民自治只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能保證正確的政治方向，才能充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾政治參與的積極性和主動(dòng)性，提高村民自治質(zhì)量。如何實(shí)現(xiàn)這種領(lǐng)導(dǎo)呢？黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，而不是代替村委直接干預(yù)村務(wù)。新農(nóng)村建設(shè)框架內(nèi)要求村黨委在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的條件下把村委的職權(quán)歸還村委，在村民自治過(guò)程中主要承擔(dān)“支持、保障”責(zé)任功能，比如：指導(dǎo)村民自治組織建設(shè)，協(xié)調(diào)各組織之間的關(guān)系，保證國(guó)家路線、方針、政策在農(nóng)村得到貫徹落實(shí)；監(jiān)督村委會(huì)依法實(shí)行村民自治，監(jiān)督村委會(huì)貫徹落實(shí)經(jīng)村民會(huì)議通過(guò)的決議，等等。此外，要加強(qiáng)黨支部自身建設(shè)，提高黨員素質(zhì)和參政議政能力；同時(shí)，積極搞好組織發(fā)展工作，將村委會(huì)中的優(yōu)秀成員發(fā)展為黨員，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，建立健全黨內(nèi)各項(xiàng)制度。通過(guò)制度平臺(tái)形成村級(jí)黨務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)得力、村級(jí)村務(wù)工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村支兩委的和諧，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)中的村民自治。

（四）努力完善相關(guān)法律法規(guī)

擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，必須貫徹依法治國(guó)方略。農(nóng)村各地依法實(shí)行村民自治，對(duì)于維護(hù)農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，保障和促進(jìn)農(nóng)村物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，都具有十分重要的意義。

首先，根據(jù)農(nóng)村基層民主實(shí)踐發(fā)展的要求，必須盡快修訂、完善《村民委員會(huì)組織法》，或者制定《村民自治法》，對(duì)村民自治的相關(guān)內(nèi)容做出明確界定和規(guī)范，比如：村民自治的性質(zhì)，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的組成及議事規(guī)則，村委會(huì)與國(guó)家各種權(quán)力機(jī)關(guān)、組織之間的關(guān)系、權(quán)限，宗族、幫派勢(shì)力破壞選舉、操縱基層政權(quán)的處罰辦法等，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?？紤]到全國(guó)各地相應(yīng)的實(shí)施辦法差別太大，可以對(duì)村民自治環(huán)節(jié)中比較重要的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、程序救濟(jì)等制度制定專門(mén)的法律來(lái)指導(dǎo)各地實(shí)踐。通過(guò)制定《村民自治法》，在法律規(guī)定的框架內(nèi)制定具體的實(shí)施細(xì)則，使法律更具有操作性。只有這樣，村民自治在運(yùn)行中才能正確、依法處理各種矛盾，實(shí)現(xiàn)良性、有序發(fā)展。

其次，各地根據(jù)法律規(guī)定，因地制宜，制定具有地方特色的法律法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治的地方立法，如《村務(wù)公開(kāi)條例》。

再者，加強(qiáng)村民自治的制度化建設(shè)。創(chuàng)新選舉方式，選舉過(guò)程做到公開(kāi)、公平、公正；完善民主議事制度，凡涉及村里重大利益的事項(xiàng)必須交由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論、決定；嚴(yán)格按照村民自治章程、村民會(huì)議規(guī)則等進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理；健全村務(wù)公開(kāi)制度，做到全面、真實(shí)。

最后，各級(jí)人大和相關(guān)執(zhí)法部門(mén)要加大執(zhí)法檢查監(jiān)督力度，依法查處那些侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的行為，保障村民自治的相關(guān)法律法規(guī)貫徹實(shí)施。

目前，村民自治制度已經(jīng)在我國(guó)農(nóng)村初步扎根，并取得了令人矚目的成績(jī)。雖然在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了這樣那樣的問(wèn)題，影響了我國(guó)民主化進(jìn)程以及新農(nóng)村建設(shè)，但只要我們能正視這些問(wèn)題，正確分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，找到解決途徑，村民自治就一定能發(fā)揮它的巨大作用，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的積極性、主動(dòng)性，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)整體目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。

[1]馮 濤.新農(nóng)村建設(shè)與村民自治制度的完善[J].科學(xué)社會(huì)主義，2007，（4）.

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C912

A

1674-3652（2011）03-0137-05

2011-04-01

蘭世惠（1979- )，女，四川內(nèi)江人，內(nèi)江師范學(xué)院講師，主要從事中國(guó)現(xiàn)代化研究。

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