中南財經(jīng)政法大學 楊 誠

政府成本管理國外研究綜述

中南財經(jīng)政法大學 楊 誠

一、國外政府成本管理研究現(xiàn)狀

（一）理論基礎構(gòu)建——新公共管理理論 自上世紀70年代末以來，西方各國相繼掀起了行政改革的浪潮。這次改革的實質(zhì)，就是以新公共管理理論為指導，通過政府再造來擺脫政府所面臨的財政危機、管理危機和信任危機。傳統(tǒng)公共行政的理論是以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚組織理論。新公共管理的理論基礎不同于傳統(tǒng)公共行政，其理論基礎主要是公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學理論和私營企業(yè)的管理理論與方法。

一是公共選擇理論。公共選擇理論運用現(xiàn)代經(jīng)濟學的邏輯和方法，多層次，多角度，用一種全新的研究視角，對官僚和官僚體制、政府財政擴張以及政府行為的壟斷性質(zhì)等問題都進行了創(chuàng)造性地開掘，并提出了行之有效的改革方法和途徑，主要有：建立一個精簡、效能、統(tǒng)一、法制的行政管理體系和行政管理機構(gòu)，從源頭、機制、制度上控制政府成本；規(guī)范財政稅收制度，建立科學健康的財政管理機制，引入成本收益分析，加強預算管理；打破政府壟斷，建立競爭機制，如準產(chǎn)業(yè)化、內(nèi)部市場外包、服務購買契約、招標投標、特許經(jīng)營、稅收、規(guī)制激勵、委托和民營化等，精簡機構(gòu)，縮小規(guī)模，緩解財政緊張狀況，從而降低政府成本。

二是新制度經(jīng)濟學理論。新制度經(jīng)濟學從制度成本比較的角度研究制度的選擇和設計，認為“在公共部門，如果采用簽約的形式來降低行政經(jīng)費，造成某種競爭，將有可能使某些交易付出較低的成本”。國外學者們在控制政府成本的制度途徑方面的成就主要包括：提出改革傳統(tǒng)官僚制，引入競爭機制、績效考評機制、合同制等私人領(lǐng)域的管理方法，改革組織制度和人事制度，改進財政管理體制，從而建立效能政府、企業(yè)家政府、責任制政府，達到有效控制政府成本的目的。新制度學派則從“交易成本”概念出發(fā)，把“制度”作為研究的主要對象，解釋人們在不同制度約束下的行為?？扑拐J為企業(yè)的存在是為了節(jié)省交易成本，其思想很快在行政領(lǐng)域得到應用，它的核心觀點是交易成本因市場缺陷而存在，而政府要履行克服市場缺陷的職能會消耗一定的人力、物力、財力等資源，行政成本成為交易成本的一部分，兩者之間存在著必然聯(lián)系。

三是私營企業(yè)的管理理論。私營部門的管理理論是新公共管理的理論基礎。20世紀末，信息化、知識經(jīng)濟和全球化的進程改變了人類的生存環(huán)境，同時也改變了私營部門的組織管理模式。私營部門為了適應環(huán)境，很快進行了管理變革，新的管理理論、技術(shù)和模式層出不窮。西方學者比較公共部門和私營部門的不同效率后得出結(jié)論：企業(yè)效率遠遠高于政府效率。公共部門在私營部門獲得成功的影響下，開始引進在私營部門卓有成效的管理方式。

（二）新公共管理與政府成本管理實踐 20世紀80年代，西方各國政府掀起了以降低行政成本提高行政效率為目的的行政改革浪潮。1993年，時任美國副總統(tǒng)戈爾明確的提出了政府再造的四個方面，特別提出“由注重規(guī)定和程序轉(zhuǎn)向注重成果和績效”，并主張減少政府成本，即“縮小政府規(guī)模，建立一個花費少、成效好的政府”。從減少政府內(nèi)各項財政開支角度出發(fā)，為美國政府改革開出的十個“藥方”對政府績效、成本等研究很有價值。在戴維·奧斯本和特德·蓋布勒合著的《改革政府——企業(yè)精神如何改革公營部門》中，作者將政府的角色和特征結(jié)合私人部門管理重新進行了定義，將企業(yè)理論中關(guān)于成本收益的分析框架應用于政府管理的分析中，提出了以企業(yè)家精神改造公營部門和塑造新政府的十條原則。此外，西方政府中還推行“獨立政府核算（IGCE）”的方法，將政府成本與普通政府開支區(qū)別開來；Diomand通過進行政府支出與私人支出的集體和個人效應分析得到政府行政成本的均衡模型。

運行成本控制機制代表著國庫的現(xiàn)金基礎支出控制體制的進一步革新，運行成本控制也是政府財務管理改革的一個成果。美國財政部期望通過運行成本控制把管理文化的精髓注入到中央政府，形成一個框架用以提高管理效率，精簡市政公務員和鼓勵政府重新定位。這些改變給部門的首席財務官員帶來了壓力，為獲得投標資格，他們需要去平衡一系列復雜的因素，許多國家也通過減少機構(gòu)和人員來減少行政支出。

（三）政府預算與財務管理 Christopher（2003）檢驗了三種常見路徑對州預算結(jié)果的決策影響，結(jié)論表明關(guān)系預算結(jié)果的決策不應該只有一個模型予以決定。特定的理性預算能在總體上減少開支，理性式預算在減少總開支方面較為成功，但在減少職能開支方面則并不不成功。OECD調(diào)查研究認為：改進政府運營效率的政策行動應該從兩個方面著手，在預算計劃和開支管理應更多強調(diào)產(chǎn)出導向，這有利于成本效率的估計，同時使預算資源的再分配更具靈活性，有助于成本效率和加強在政府運營中的計劃和評估氣氛。Vito and Tej（2000）的研究報告認為：把效率和公共開支聯(lián)系起來的習慣，如以往所做的那樣，當公共部門使用公共資產(chǎn)（土地和建筑等），而如往常一樣沒有考慮成本時，可能導致錯誤的后果。因為缺乏激勵，政府在使用公共資產(chǎn)時經(jīng)常較為浪費，一個能被用于多種目的（包括增加公共部門效率）的公共資產(chǎn)的系統(tǒng)應該被建立起來。

國際貨幣基金組織于2002年10月名為《政府成本與公共財產(chǎn)的濫用》的工作報告研究了公共部門的效率，將非生產(chǎn)性的“公共財產(chǎn)”的使用效率與國民收入中其他部分的使用效率進行比較研究，并通過對世界各國政府開支、消費的研究得出政府的高成本將導致公共財產(chǎn)的流失與濫用。Sebastian Morris（1990）認為在公共部門投資中的時間延誤和成本超支降低了投資效率。公共部門系統(tǒng)和政府的內(nèi)部因素充分解釋了時間延誤和成本超支現(xiàn)象：差的項目設計和實施、短缺的項目資金、官僚的優(yōu)柔寡斷和企業(yè)間協(xié)調(diào)的缺失。因為國有企業(yè)經(jīng)常發(fā)生相互之間的交易，一個時間延誤的惡性循環(huán)被建立，政治的權(quán)宜之計是占有大量的項目，而資金短缺，除了那些有最高特權(quán)的企業(yè)之外，是時間延誤的最主要因素。

（四）政府成本管理相關(guān)法律制度 自上個世紀90年代以來，西方許多國家把企業(yè)的績效管理方法、手段引入政府部門來對政府部門進行客觀、公正地績效考核，并運用法律手段規(guī)范政府績效評估體系。如英國1983年頒布了《國家審計法》，把審計中央政府資金的職責和權(quán)限授予了主計審計長，并規(guī)定成立國家審計署以確保主計審計長履行績效審計的職責。美國1993年頒布了《政府績效與結(jié)果法》，規(guī)定財政預算要與政府部門績效掛鉤；2002年日本制定了《政府政策評價法》，根據(jù)這項法案，內(nèi)閣和政府的各個部都被要求在其權(quán)限范圍內(nèi)實行政府評價。西方發(fā)達國家還注重完善政府績效評估的指標體系，力求使績效評估體系制度化、規(guī)范化與科學化。西方國家在績效評估中還形成了比較完善的財政支出績效監(jiān)督制度，以發(fā)現(xiàn)政府工作中出現(xiàn)的問題并能及時加以改進。

（五）政府組織文化 Yew and Hina（2007）研究了組織文化的不同維度對一個公共部門新管理會計實踐的成功和采納程度的相互影響，研究結(jié)論提示了在公共部門和私人部門實施改革必須要考慮組織文化的不同維度。Chia（2007）研究了政府組織文化和采用財務管理新技術(shù)之間的關(guān)系，他認為組織文化可以分為兩個維度：個人層面的組織內(nèi)創(chuàng)新心里氛圍和組織層面的管理層價值導向創(chuàng)新，這兩種不同維度的文化都會促使政府采用新的財務管理技術(shù)，并有助于成功地實施這些變革，但是這種促進作用會在這兩種維度文化發(fā)生交互作用時受到一定的限制。

（六）政府成本計算與成本管理技術(shù)方法 Ken and David（1998）的研究提供了聯(lián)邦儲備應對1980年的貨幣控制行動在效率提高和成本轉(zhuǎn)移的證據(jù)，表明聯(lián)邦儲備通過改進定價服務的效率來迎合貨幣控制法案的一系列鼓勵措施。研究結(jié)果表明外部競爭對于政府效率和會計系統(tǒng)設計和運用的重要性。Geiger and Ittner（1996）發(fā)現(xiàn)面臨競爭和法律要求的政府代理者為了通過收入彌補成本趨向于應用尖端復雜的成本會計系統(tǒng)。研究結(jié)果也表明，效率和成本分配和競爭環(huán)境相關(guān)性。這些研究結(jié)論暗示通過市場化改革和服務收費改革改進政府績效時應考慮其管理動機，以及它們對成本會計數(shù)據(jù)有效性和使用的影響。Helden（1997）認為成本分配和產(chǎn)出成本計算在地方政府組織中的的重要性在逐漸提升，更高級的成本分配方法在地方政府組織中變得更為重要。Kemp and Simon（2003）研究了操縱成本信息對政府部門服務評價的影響，研究發(fā)現(xiàn)費用開支在政府服務中分配的偏好主要取決于人們對成本的感知，但被感知的服務的價值卻極少被考慮其成本。Peter and Jens（2004）通過三個丹麥政府機構(gòu)年度報告的檢驗，發(fā)現(xiàn)單位成本的計算并沒有和決策變量相聯(lián)系，因此不適合決策的制定。考慮了所有的缺陷后，作者認為試圖把財務會計和管理會計實踐結(jié)合的努力將會失敗。Bjornenak（2000）運用回歸分析、作業(yè)成本分析、結(jié)構(gòu)成本分析和產(chǎn)品特征分析四種方法，研究了新公共管理改革背景下政府的成本動因，與傳統(tǒng)的成本估計方法相比，政府部門中應用戰(zhàn)略成本管理方法作為一種分析框架更具有廣泛的解釋力，政府部門中這個框架涉及的成本動因主要包括提供產(chǎn)品的特征、制度因素和政府的政策。Kee Robert C（2004）介紹了美國公共部門成本管理信息。功能成本分析方法把顧客的視角引入到產(chǎn)品和服務的成本分析中，管理人員能理解產(chǎn)品和服務的功能以及顧客賦予每種功能的價值。功能成本分析方法內(nèi)部和外部的關(guān)注提供了一種能精確地決定在何種位置可以減少成本的方法，還能同時幫助激發(fā)成本減少的動機。

二、國外政府成本管理研究特征

（一）政府成本是政府提供服務與公共產(chǎn)品的成本 雖然極少有界定政府成本的研究，但大多數(shù)政府成本管理的研究都默認了政府的成本實際上是政府提供服務和公共產(chǎn)品所發(fā)生的成本，并不包括那些由政府行為所引發(fā)的社會成本。關(guān)于社會成本的探討一般都集中體現(xiàn)在具體某項政府政策或法律的成本和效益的研究中。

（二）新公共管理理論的引入 新公共管理理論作為一個重要的理論背景貫穿于政府成本管理研究中。新公共管理的主要特征之一是將企業(yè)部門的商業(yè)管理方法引入政府部門，從而提高政府的行政效率。在新公共管理改革的倡導下，大量的研究探討將廣泛應用于企業(yè)部門的商業(yè)管理方法和模式引入政府部門以提高政府成本管理的績效，但這些研究忽視了管理技術(shù)方法背后的制度背景，即在企業(yè)制度背景下形成的管理技術(shù)方法照搬到政府現(xiàn)有制度背景下并不一定會取得好的效果。

（三）制度理論廣泛關(guān)注 主要體現(xiàn)在：制度理論能解釋組織在與技術(shù)和制度環(huán)境互動關(guān)系中存在的趨同現(xiàn)象，它能提供一個有用的邏輯框架研究組織怎樣因受外部的壓力而發(fā)生變革；政府組織的高級管理者對待制度變革的態(tài)度，以及政府組織文化這些非正式制度因素都引起了研究者的重視；新公共管理中其他各項制度改革也制約了政府成本管理的績效。

（四）政府成本管理研究方法的多樣性 國外政府成本管理研究既包括分析性研究、描述性和反映性研究的規(guī)范研究，又包括案例分析和問卷調(diào)查的實證研究，而后者的比例占據(jù)大多數(shù)。

三、國外政府成本管理研究對我國的啟示

（一）國外政府成本管理研究與我國的差異性 國外政府成本管理研究在理論基礎、研究技術(shù)方法的多樣性、研究對象的層次性和研究內(nèi)容的具體性等方面對我國政府成本管理的研究都有極大的借鑒意義。在借鑒過程中，應首先充分認識到我國與西方國家經(jīng)濟發(fā)展和制度背景存在的差異，我國不能完全照搬國外的經(jīng)驗，應理性地結(jié)合自身特殊的國情進行取舍，再予以選擇性借鑒。

（二）國外政府成本管理研究對我國的啟示 在研究內(nèi)容方面，重點是結(jié)合我國公共管理改革深入剖析我國政府成本管理所處的制度環(huán)境現(xiàn)狀，大力開展基礎性的討論和研究。在研究方法上，應保持研究方法的多樣性，從而推動理論不斷的創(chuàng)新發(fā)展。一方面，規(guī)范分析方法在發(fā)揮理性演繹邏輯推理功能，在分析綜合的基礎上去總結(jié)實踐，形成一般性結(jié)論，從而更好的為政府成本管理實踐提供指導；另一方面，實證研究方法以定量化和精確化的數(shù)據(jù)分析，詳實地反映了政府成本管理實踐，并為規(guī)范研究提供了大量的研究資料，為政府成本管理研究的理論邏輯和實踐架起了橋梁。因此，政府成本管理研究必須堅持兩類方法并用，互為補充，才能形成理論指導實踐，實踐推動理論發(fā)展的良好循環(huán)。

［1］凱特爾：《有效政府——全球公共管理革命》，上海交通大學出版社2005年版。

［2］周鎮(zhèn)宏、何翔舟：《政府成本論》，人民出版社2001年版。

［3］盧現(xiàn)祥：《新制度經(jīng)濟學》，武漢大學出版社2004年版。

［作者系中南財經(jīng)政法大學會計學博士研究生］

（編輯 代 娟）

［本文系2010年廣西高等學校優(yōu)秀人才資助計劃和2010年梧州學院院級課題階段性研究成果］