艾軍衛(wèi)

(安徽財經大學經濟學院，蚌埠233041)

規(guī)范地方政府投融資平臺建設的幾點建議

艾軍衛(wèi)

(安徽財經大學經濟學院，蚌埠233041)

主要從當前我國地方政府投融資平臺的原理出發(fā)，分析了當前政府投融資平臺發(fā)展中存在的主要問題，并在此基礎上，提出了規(guī)范政府投融資平臺建設的若干建議。

地方政府;投融資;平臺建設

一、引言

(一)問題的提出

據(jù)財政部財政科學研究所的估算，截止2010年底，我國地方投融資平臺負債超過10萬億元，而償債來源多數(shù)依賴土地。顯然，政府投融資平臺的建設在很大程度上緩解了地方經濟和社會事業(yè)發(fā)展資金不足的矛盾，對加快城市建設、促進經濟和社會快速發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，隨著政府負債規(guī)模的不斷擴大，債務管理中的問題也逐步顯現(xiàn)，導致財政償債壓力加大，政府信用出現(xiàn)危機，已令人們擔憂其將威脅到國民經濟的安全運行。

2010年開始，中央決策層已將清理、整頓、規(guī)范地方融資平臺納入議事日程。2010年3月，國務院《政府工作報告》指出“切實加強政府性債務管理，增強內外部約束力，有效防范和化解潛在財政風險”。6月10日，國務院下發(fā)了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(簡稱“國發(fā)19號文”)，對加強地方政府融資平臺公司管理工作進行了全面部署。為切實貫徹落實國發(fā)19號文件精神，指導和督促各地區(qū)、各部門做好各項工作，7月30日，財政部會同銀監(jiān)會、發(fā)展改革委、人民銀行等部門又研究出臺了《關于貫徹〈國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知〉相關事項的通知》，對國發(fā)19號文件中的一些概念和政策內容進行了細化和說明，制定具體實施方案。這些文件的相繼出臺，發(fā)出了一個對投融資平臺逐步規(guī)范、強化管理的信號。

(二)文獻綜述

目前，國內對政府投融資平臺建設問題的研究主要有兩方面:

一是國內多數(shù)學者對政府投融資平臺建設的模式及其融資渠道進行分析和探討。余萍［1］在《地方政府投融資平臺建設研究》中結合國內外政府投融資平臺融資模式的經驗，總結出目前適合我國地方的投融資平臺建設發(fā)展的模式，應當是對上海模式和重慶模式的綜合。綜合的方式是以上海模式為發(fā)展的目標，而當前具體的操作則以重慶模式為主要借鑒。許駿［2］在《淺談我國基礎設施建設融資方式》中通過探討國家投融資體系的融資渠道，提出現(xiàn)在基本的融資渠道包括財政渠道、金融供給渠道、直接融資渠道、國際渠道和以ABS、TOT、建設替換等為內容的新型融資方案，建議激勵機構發(fā)放優(yōu)先股、債券、成立基礎產業(yè)興建基金等。劉峰［3］在《政府投融資平臺運作研究》中回顧了政府投融資平臺成立的背景，對其發(fā)揮的作用和存在的問題進行了闡述，并從拓展融資渠道、做好國有資產管理、積極爭取政策和資源三個方面對政府投融資平臺運作進行了分析。

二是政府投融資平臺風險的關注和對策。巴曙松［4］在《地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風險評估》中指出過度負債的地方投融資平臺形成的風險是多元化多角度的，應當著手對地方政府投融資平臺進行規(guī)范化，市場化，透明化改革。胡衛(wèi)霞［5］在《地方政府投融資平臺風險預警機制探析》指出地方政府投融資平臺風險的形成有一個逐步顯現(xiàn)的過程，需要建立投融資平臺的風險預警機制，對投融資平臺的運行過程進行跟蹤、監(jiān)控，及早地發(fā)現(xiàn)風險信號，預測面臨的風險。把地方政府投融資風險控制在安全可靠的范圍之內，使地方政府的投融資平臺能夠健康發(fā)展。

二、地方政府投融資平臺的原理

地方政府投融資平臺主要是指在我國城市化進程中，地方政府對基礎設施類項目的建設開發(fā)、經營管理專門出資設立、授權的一個融資平臺。融資平臺主要以項目經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源。

地方政府投融資平臺主要有這些特征:一是融資平臺由政府主導或者絕對的控制。大多數(shù)投融資平臺都是政府下屬單位，是政府經營的載體，同時也是政府開展某個城市建設項目的經營監(jiān)管的代理人。在融資平臺發(fā)展過程中都需要政府補助或支持，具有很強的政府意愿。

二是融資平臺的資金償還主要由地方政府承擔或提供擔保。

三是融資平臺的主要業(yè)務是融資。融資平臺公司主要依據(jù)自身的政府背景開展項目建設融資，通過銀行貸款、企業(yè)債券、股票等其他融資方式進行對外融資。

四是籌集的資金主要用于城市基礎設施建設或一些公益性的投資項目。城市基礎設施建設的開展，完善各種配套基礎設施的建設以及城市水電、道路建設、交通運輸?shù)裙嫘缘耐顿Y項目都需要籌集大量的資金來開展。

地方政府投融資平臺主要包括有:城市建設投資公司、城市建設開發(fā)公司、城市建設資產經營公司等這些都屬于政府投融資平臺。還有一些地方政府為了吸引更多的外商投資所進行設立的各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)投融資平臺以及為改善各種基礎配套設施進行設立的道路、交通運輸類政府投融資平臺。而在我國目前所有的融資平臺中，幾乎都是通過地方政府所劃撥的土地資產、以財政補貼等作為還款來源，從而設立的基本符合融資標準的公司。

三、當前我國地方政府投融資平臺存在的問題

(一)地方政府投融資平臺數(shù)量龐大，地方債務規(guī)模急劇擴大

截至2010年底，全國省各類地方政府投融資平臺達1萬多家，比2009年增加7萬多家，地方政府債務總規(guī)模為10.7萬億元，其中地方政府負有償還責任的是6.71萬億元，占62.62%。如果加上政府負有擔保責任的債務則為70.45%。雖然從總體看，全國地方政府債務負擔還沒超出其償債能力。但這一數(shù)據(jù)已經比2009年(6萬億)增加78%，地方債務規(guī)?？梢哉f是急劇性擴大。地方政府投融資平臺的絕大多數(shù)項目為基礎設施建設，而其項目特點是投資額度大、投資回收期長、投資收益率低、投資回報見效慢。因此，一旦平臺公司不能按期償還貸款，這些債務便轉化為地方性債務。當?shù)胤截斦霈F(xiàn)償還困難時，債務風險或將轉嫁成為商業(yè)銀行的不良資產。

(二)投融資平臺融資渠道單一，融資風險高度集中于銀行等金融機構

雖然地方投融資平臺可以通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式，拓展中央投資項目的配套資金融資渠道，但從實際情況看，由于大多數(shù)地方政府投融資平臺的資產負債率極高，平臺公司的財務狀況不佳，因此，不具備發(fā)行債券的條件。而能達到上市融資條件的平臺公司也只有極少數(shù)，很多平臺公司只能通過銀行等金融機構貸款解決資金短缺的問題。根據(jù)相關調查，地方政府投融資平臺80%的負債都是通過銀行信貸獲得的資金。據(jù)此，最近兩年國家審計、銀行監(jiān)管等相關部門對全國地方政府投融資平臺的授信情況，包括信貸總額度、已發(fā)放貸款、貸款利率、貸款期限、資產負債及其地方財政收入等信息進行調研。

(三)投融資平臺的治理結構不合理

目前，我國各類投融資平臺高管人員一般由政府指派，經營體現(xiàn)更多的是政府決策而非市場決策。融資規(guī)模一般根據(jù)政府建設的重點項目所需資金量確定，而非融資平臺公司自身的財務狀況和償債能力確定。大多數(shù)投融資平臺從設立之初就存在現(xiàn)金流短缺的現(xiàn)象，因此，地方政府主要是以較少的現(xiàn)金、較多的非現(xiàn)金資產、劃撥使用權等形式注資。而為解決現(xiàn)金短缺的問題，由于各種融資條件限制，融資平臺公司又必須向銀行抵押借款，但對一些已抵押資產的處置權利，無論是銀行還是平臺公司自身都不具備完全的處置權，而一旦當融資平臺公司破產，需要對其抵押資產的處置時，存在著法律上的風險。同時又使得融資平臺公司難以形成完整的公司治理結構和自主經營、自負盈虧的企業(yè)法人。

(四)投融資平臺缺乏專業(yè)人才，業(yè)務流程不規(guī)范，執(zhí)行效率低下

在當前我國大多數(shù)地方政府投融資平臺當中，有相當一部分存在機構臃腫的現(xiàn)象，而這使得融資平臺公司的業(yè)務流程不規(guī)范及其執(zhí)行效率低下［6］。在平臺公司人事任免管理上，融資平臺的工作人員多數(shù)是通過走“后門”進入的。有許多人員甚至根本不具備在融資平臺任職的條件。但是很多地方政府投融資平臺在設立之初，對工作人員的引進都采用的是“內部吸收”的方式，因此融資平臺公司極其缺乏專業(yè)人才，讓人們不得不懷疑融資平臺公司的業(yè)務管理及其操作水平，因為項目融資的決策和風險控制都具有一定的專業(yè)性，需要一些專業(yè)化程度高、對投資項目的觀察和把握有一定的職業(yè)敏感性的專業(yè)人才，而這是非專業(yè)化的人才所不具備的能力。

四、規(guī)范地方政府投融資平臺建設的建議

(一)規(guī)范地方政府投融資平臺設立標準，控制并降低地方政府債務規(guī)模

在目前數(shù)量龐大的地方投融資平臺中，要全面清理那些不符合當?shù)貙嶋H經濟情況，而盲目建立投融資平臺的形象工程、政績工程。要因地制宜，根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展的實際需要，來進行基礎設施項目建設。規(guī)范地方投融資平臺設立的標準，防止平臺數(shù)量盲目的增加。同時，要強化政府債務管理，將以政府信用擔保并支持的融資平臺債務納入政府債務管理的范疇，提高政府債務規(guī)模的透明度，規(guī)范和強化政府債務風險控制標準審核流程及其舉債行為和規(guī)模，對超過政府債務風險控制范圍的融資行為，要嚴格限制其再擴大融資規(guī)模，進一步控制政府負債規(guī)模繼續(xù)不合理的擴大。

(二)拓展融資平臺融資渠道，分散并降低銀行信貸風險

在當前國內資本市場不斷發(fā)展、日趨成熟的形式下。地方投融資平臺更應積極吸納社會資本，拓展并多構建元化融資渠道，一方面可以采取分期給付工程款等方式緩解短期建設資金緊張的矛盾;另一方面可以進一步完善當前常用的項目融資體系，并在此基礎上可以探索經營權有限出讓、特許經營等新型融資方式吸納社會資本為城市基礎建設服務。同時，對成長性好、較好的融資平臺更應該鼓勵開辟直接融資渠道，即可以通過融資平臺的上市、發(fā)行債券和股票來進行直接融資，從而改變目前融資平臺對財政資金或銀行信貸高度依賴的局面，進一步分散并降低銀行信貸的風險，也使得投融資平臺進一步實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(三)完善融資平臺法人治理結構

為使得投融資平臺成為真正意義上具有現(xiàn)代企業(yè)制度的公司，更好地為城市基礎設施建設服務。一方面要轉變政府職能，不能用行政命令來執(zhí)行企業(yè)的實際運作。政府只是行使所有者職能，按出資額享有資產收益。另一方面，在投融資平臺公司的運營過程中，政府職能應主要是對投融資平臺運行風險的控制和監(jiān)管者，對平臺公司的運營則不應過多干預，同時，引入公司化運作模式，讓市場自動調節(jié)，實現(xiàn)融資平臺公司的依法自主經營，自負盈虧，最后建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善融資平臺的法人治理結構。

(四)規(guī)范融資平臺業(yè)務水平建設及其人才隊伍管理，提升融資效率

目前，政府投融資平臺已經成為城市基礎設施建設的主力軍，要提升融資平臺融資水平及其融資效率，必須要精減當前融資平臺中一些缺乏效率又顯冗余的機構，規(guī)范融資平臺公司的業(yè)務流程，進一步提高執(zhí)行效率。在加強人才隊伍的管理方面，要制定相關的人才任免制度，優(yōu)先錄用專業(yè)水平高的人才。大力優(yōu)化公司內部人才結構，積極對外吸收懂市場經營、投資管理及其對投資項目的觀察和把握具有一定職業(yè)敏感性的專業(yè)人才進入平臺公司。全力打造一支能獨立進行投融資管理和資本運營的人才隊伍，進一步提升融資平臺融資效率。

［1］ 余萍.地方政府投融資平臺建設研究［J］.黑龍江對外經貿，2009(5):104－106.

［2］ 許駿.淺談我國基礎設施建設融資方式［J］.新疆金融，2007(12):12－14.

［3］ 劉峰.政府投融資平臺運作研究［J］.建筑經濟，2007 (2):25－27.

［4］ 巴曙松.地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風險評估［J］.西南金融，2009(9):9－10.

［5］ 胡衛(wèi)霞.地方政府投融資平臺風險預警機制探析［J］.中國商界，2010(6):13－14.

［6］ 張鵬.地方政府投融資平臺風險的分析和對策［D］.成都:電子科技大學碩士論文，2010:15－16.

Suggestions about regulating the local government investment and financing platform

AI Jun－wei
(School of Economics，Anhui University of Finance and Economics，Bengbu 233041，China)

From the principle of the current local government investment and financing platform in China，this article analyzes the current government investment and financing platform for the development of the main problems，and on this basis，the paper proposes standard government investment and financing platform for the construction of a number of recommendations.

norms; investment and financing platform;suggestion

F812.7

A

1009-8976(2011)03-0080-03

2011－06－25

艾軍衛(wèi)(1985—)，男(漢)，甘肅天水，碩士主要研究國民經濟學。