常 靜

（蘇州大學(xué) 繼續(xù)教育處，江蘇 蘇州 215006）

現(xiàn)代公務(wù)員制度是指現(xiàn)代國家以法律為依據(jù)，對公務(wù)員實行科學(xué)管理而建立的一套法規(guī)和制度體系，它是現(xiàn)代國家政治制度的重要內(nèi)容，主要包括公務(wù)員分類制度、任用制度、晉升制度、考核制度、培訓(xùn)制度、工資福利制度等。職位分類制度不僅是現(xiàn)代公務(wù)員制度的重要基礎(chǔ)，也是其它各項人事管理工作的起點和基礎(chǔ)。自黨的十三大決定在國家機(jī)關(guān)推行公務(wù)員制度以來，經(jīng)過試點、全面推行以及《國家公務(wù)員暫行條例》、《中華人民共和國公務(wù)員法》的相繼頒布施行，我國公務(wù)員制度已經(jīng)步入了法制化、規(guī)范化的軌道。但不容否認(rèn)的是，雖然我國公務(wù)員分類管理經(jīng)歷了從管轄分類到職務(wù)分類再到職位分類的演變，但還有許多地方不夠完善。黨的十七大報告強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步“健全領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期、回避、交流制度，完善公務(wù)員制度?！保?］52公務(wù)員制度本身就是干部分類管理的重大成果，公務(wù)員制度的完善同樣需要科學(xué)合理的職位分類管理作支撐。加快完善公務(wù)員職位分類管理制度，對于拓展不同類別公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊伍，具有十分重要的意義。

一、我國公務(wù)員職位分類制度的規(guī)定及實踐

作為我國干部人事管理方面第一部帶有總章性質(zhì)的法律，《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）在吸收我國原有分類制度合理成份并借鑒國外人事行政有益做法的基礎(chǔ)上，重新設(shè)計了我國的公務(wù)員職位分類制度。《公務(wù)員法》第八條規(guī)定：“國家對公務(wù)員實行分類管理，提高管理效能和科學(xué)化水平”；第十四條規(guī)定：“我國實行公務(wù)員職位分類制度。公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。國務(wù)院根據(jù)本法，對于具有職位特殊性，需要單獨(dú)管理的，可以增設(shè)其他職位類別。”第十五條規(guī)定：“國家根據(jù)公務(wù)員職位類別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列?！钡谑鶙l規(guī)定：“公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！钡谑艞l規(guī)定：“公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對應(yīng)相應(yīng)的級別……公務(wù)員的職務(wù)與級別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。公務(wù)員的級別根據(jù)所任職務(wù)及德才表現(xiàn)、工作實績和資歷確定。公務(wù)員在同一職務(wù)上，可以按照國家規(guī)定晉升級別?！?/p>

可見，我國目前實行的是以職位分類為主、職位分類與品位分類相結(jié)合的具有中國特色的公務(wù)員分類管理模式。職位分類是“指以‘事’為中心進(jìn)行的人事分類制度。它由‘職位’和‘分類’兩個概念組成，即國家行政組織中設(shè)立的以一定的職務(wù)和責(zé)任為要素的工作崗位，將工作崗位分為不同的類別和等級的一種程序和方法。”［2］27它是依據(jù)職位的工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任輕重和所需資格條件等因素，將職位作縱橫劃分，縱向劃為職系、職組和職門，橫向劃為職級和職等，使職位成為縱橫有序的系統(tǒng)，為工作人員的考試、錄用、考核、晉升、培訓(xùn)、獎懲、工資待遇等各項管理提供依據(jù)，以達(dá)到分類管理和同工同酬目的的一種人事管理體系。品位分類是“指以‘人’為中心進(jìn)行的人事分類制度。它根據(jù)公務(wù)員個人所具備的資歷、學(xué)歷以及職務(wù)、身份等條件來確定公務(wù)員的錄用、考核、培訓(xùn)、晉升和工資福利待遇?！保?］25我國公務(wù)員分類管理模式以職位分類為主，主要有兩方面的含義：一是我國公務(wù)員的職位分類制度的設(shè)計充分運(yùn)用了職位分類的原理，采用了國際通用的以工作性質(zhì)、責(zé)任輕重、工作難易程度和所需資格條件作為對職位分類的基本因素；二是評價因素中，屬于職位評價因素的比重約占75%。職位分類與品位分類相結(jié)合主要有三方面含義：一是對我國公務(wù)員隊伍中不適用職位分類的人員將實行品位分類；二是在職位分類的評價體系中，品位因素約占25%；三是實行級隨人走。具有中國特色也有三方面含義：一是職位分類結(jié)構(gòu)體系的確立，既堅持了以國家現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)和職位的設(shè)置及工作任務(wù)、職能分工為基礎(chǔ)，又兼顧了今后的改革方向；二是職位分類評價體系的確立，在強(qiáng)調(diào)以事為中心的基礎(chǔ)上，兼顧品位因素；三是在職位分類的具體方法和技術(shù)上加以簡化和改進(jìn)。如在職位調(diào)查方法上，采用訪談法、文獻(xiàn)法與填表法相結(jié)合。又如在劃分職系、職組、職門時，采用演繹法和歸納法相結(jié)合的辦法等等。［4］27

《公務(wù)員法》實施以來，按照“試點先行、制度跟進(jìn)、突出重點、統(tǒng)籌兼顧”的原則，我國在質(zhì)檢、工商、稅務(wù)、海關(guān)系統(tǒng)開展了行政執(zhí)法類公務(wù)員管理試點，在公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)開展了專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理試點，在中國證監(jiān)會開展了聘任制試點，在上海浦東新區(qū)開展了公務(wù)員職位聘任試點，在深圳市開展了公務(wù)員分類管理綜合試點，分類管理工作邁出了實質(zhì)性步伐。按照中央深化司法體制改革的要求，組織實施了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)人民警察警員職務(wù)套改工作，在150多萬名公安機(jī)關(guān)人民警察隊伍中先行完成了分類管理的基本框架，對應(yīng)《公務(wù)員法》中綜合管理、行政執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)3個類別，將公安機(jī)關(guān)人民警察職務(wù)分為警官、警員、警務(wù)技術(shù)3個職務(wù)序列。公安機(jī)關(guān)警員職務(wù)套改工作的開展，標(biāo)志著行政執(zhí)法類公務(wù)員管理工作取得實質(zhì)性進(jìn)展，對下一步整體推進(jìn)公務(wù)員分類管理工作具有很好的示范作用。當(dāng)前，我國形成了中央機(jī)關(guān)、省、副省級市和市（區(qū)）構(gòu)成的相對完整的試點范圍框架［5］。在試點的基礎(chǔ)上，公務(wù)員主管部門加快研究起草相關(guān)法規(guī)，目前已經(jīng)草擬了行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類和聘任制公務(wù)員管理辦法3個規(guī)定草案［6］。

按照國家的統(tǒng)一部署，各地區(qū)也從自身的實際出發(fā)，積極推進(jìn)公務(wù)員分類管理試點工作，不斷夯實公務(wù)員隊伍科學(xué)化管理的基礎(chǔ)。作為全國唯一的公務(wù)員分類管理綜合試點的城市，深圳市委常委會2010年1月22日原則通過了《深圳市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員分類管理改革實施方案》及相關(guān)配套制度，并于同年2月3日正式對外公布。深圳的改革主要包括三方面內(nèi)容：一是為行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員建立與行政職務(wù)級別脫鉤的獨(dú)立職務(wù)序列，其中：行政執(zhí)法類公務(wù)員稱為“執(zhí)法員”，從高至低為一級執(zhí)法員至七級執(zhí)法員，各職級間沒有上下級隸屬關(guān)系；專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員從高到低設(shè)主任、主管、助理等職務(wù)。在此基礎(chǔ)上建立了涵蓋招考、轉(zhuǎn)任、晉升、考核、培訓(xùn)等環(huán)節(jié)的分類管理制度體系，以此推進(jìn)公務(wù)員專業(yè)化建設(shè)，進(jìn)而提高公務(wù)員隊伍的服務(wù)能力和效率；二是基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展重點考慮其年功積累和工作業(yè)績，為夯實基層、加強(qiáng)一線提供制度保障；三是結(jié)合職位分類，擴(kuò)大公務(wù)員聘任制實施范圍，制度性地解決能上能下、能進(jìn)能出的問題，增強(qiáng)公務(wù)員隊伍的活力，以后新進(jìn)入的行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員都將實施聘任制。深圳分類改革后的首次行政執(zhí)法類公務(wù)員招考創(chuàng)下多項新紀(jì)錄，是深圳有史以來公務(wù)員招考報名人數(shù)、實際應(yīng)考人數(shù)最多、競爭比例最大的一次考試。2010年10月下旬，深圳啟動了年內(nèi)第二次聘任制公務(wù)員招考，554個職位招聘995人，首次覆蓋了綜合管理、行政執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)三類公務(wù)員。這標(biāo)志著深圳市公務(wù)員分類管理改革進(jìn)入實踐階段①參見：《深圳公務(wù)員分類管理改革正式啟動》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2010年第8期，第18頁；《深圳將年招千名聘任制公務(wù)員》，《南方日報》2010年2月4日，A13版。。

二、我國公務(wù)員職位分類管理制度存在的問題

《公務(wù)員法》將公務(wù)員分類管理制度法律化，為公務(wù)員管理的科學(xué)化與規(guī)范化打下了制度基礎(chǔ)。但是，《公務(wù)員法》并未能解決我國公務(wù)員管理過程中出現(xiàn)的所有問題?！豆珓?wù)員法》所規(guī)定的公務(wù)員分類管理制度并非盡善盡美，公務(wù)員的范圍和分類仍有不清晰、達(dá)不到規(guī)范化和科學(xué)化管理要求的地方；同時，公務(wù)員分類制度的實施不僅可能會解決問題，也有可能誘發(fā)產(chǎn)生新的問題。目前，我國公務(wù)員分類管理主要存在以下三個方面的問題②參見趙子甲：《我國職位分類制度探析》，《天水行政學(xué)院學(xué)報》2007年第2期，第59-62頁；魏磊：《以改革創(chuàng)新精神研究解決公務(wù)員隊伍建設(shè)中的熱點難點問題》，《理論學(xué)刊》2008年第5期，第86-89頁。：

（一）分類管理模式不健全

從《公務(wù)員法》的規(guī)定及各地的實踐來看，當(dāng)前我國的公務(wù)員分類模式可以歸納為橫向的職位分類、縱向的職務(wù)分類和級別分類三種，其中職位分類細(xì)分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三種，職務(wù)分類細(xì)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。因此，我國的公務(wù)員分類制度概括起來是：以職位分類為主導(dǎo)，職位上分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以公務(wù)員所任職務(wù)為主并考慮工作表現(xiàn)、資歷等確定級別。這一分類模式存在以下問題：

1.沒有區(qū)分政務(wù)類和事務(wù)類公務(wù)員。從理論層面來看，公務(wù)員分類有兩層不同的涵義：一是指政務(wù)類公務(wù)員與業(yè)務(wù)類公務(wù)員的區(qū)分，亦即政務(wù)官與事務(wù)官的區(qū)分，這種區(qū)分在美國稱為管轄劃分［7］52。管轄劃分的功能是把業(yè)務(wù)類公務(wù)員從政府系統(tǒng)中分解出來，使對它的管理成為相對獨(dú)立的人事活動，并由此確定不同于政務(wù)類公務(wù)員的管理原則和管理方法。由此可見，管轄劃分既是建立公務(wù)員制度的邏輯前提，也是公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)分類的條件。二是指按一定的標(biāo)準(zhǔn)對業(yè)務(wù)類公務(wù)員進(jìn)行劃分，按其所任職務(wù)的專業(yè)性質(zhì)橫向劃分為若干專業(yè)種類；按其所占據(jù)職位在整個公務(wù)職務(wù)結(jié)構(gòu)中所處的地位，縱向劃分為若干層次，并將劃分結(jié)果以相應(yīng)的規(guī)范性文件肯定下來，作為公務(wù)員管理的科學(xué)依據(jù)。我國《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員是指“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”?？梢?，我國公務(wù)員大體是由各級政府組成人員和非政府組成人員構(gòu)成的，而這兩者在任職條件、產(chǎn)生方式、管理辦法、管理機(jī)構(gòu)以及職責(zé)范圍等各個環(huán)節(jié)上都有很大差異?？梢哉f政務(wù)類和事務(wù)類公務(wù)員的區(qū)分對公務(wù)員分類管理的完善和發(fā)展將起到非常重要的作用，而我國的分類制度將其籠而統(tǒng)之，顯然是不合理的。

2.沒有區(qū)分特別職公務(wù)員和一般職公務(wù)員。公務(wù)員管理制度較成熟的國家通常將公務(wù)員分為特別職公務(wù)員和一般職公務(wù)員。特別職公務(wù)員包括議員、法官、政府內(nèi)閣組成人員等，一般職公務(wù)員包括所有國家機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位中的常任文職人員。根據(jù)分類管理的原則，各國公務(wù)員法通常只調(diào)整一般職公務(wù)員。而我國對完全不同性質(zhì)的公職人員，無論是考任、委任、聘任人員，還是通過人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員、法官、檢察官，無論是國家機(jī)關(guān)工作人員，還是政黨、社會團(tuán)體的工作人員，均納入《公務(wù)員法》的調(diào)整范圍，這是不符合規(guī)范管理、科學(xué)管理原則的。首先，通過人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員與通過考試、聘任產(chǎn)生的一般政府工作人員在職位和工作性質(zhì)上有重大區(qū)別，對之適用統(tǒng)一的法律調(diào)整是不適當(dāng)?shù)摹Ｍㄟ^人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員有嚴(yán)格的任期限制，任期結(jié)束，其就不再是公職人員。其次，黨的機(jī)關(guān)的工作人員與政府機(jī)關(guān)工作人員的要求是很不相同的。比如，黨的機(jī)關(guān)的工作人員的錄用不能像政府機(jī)關(guān)那樣可以向所有公民平等開放，對黨的機(jī)關(guān)的工作人員的考核也不能適用與國家機(jī)關(guān)工作人員考核同樣的條件。因此，將黨的機(jī)關(guān)工作人員納入公務(wù)員法調(diào)整是不科學(xué)的。第三，法官與政府工作人員的工作性質(zhì)完全不同，法官審理案件，只服從法律，而政府工作人員執(zhí)行公務(wù)，除上級命令明顯違法之外必須遵循下級服從上級的原則。為了保證法官的公正，其任用、考核、獎懲、職務(wù)任免，乃至工資、福利等，都不應(yīng)該實行與政府工作人員相同的制度。將法官與政府工作人員同樣對待、同樣管理，與建設(shè)法治國家的要求不相適應(yīng)，這在實踐中已經(jīng)暴露出種種弊端。

（二）晉升雙軌制不健全

《公務(wù)員法》明確公務(wù)員級別是體現(xiàn)職務(wù)、德才表現(xiàn)、工作實績以及資歷的綜合標(biāo)志，是職位因素與品位因素的統(tǒng)一；級別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的重要依據(jù)，是公務(wù)員職務(wù)之外的又一職業(yè)發(fā)展渠道，是對不同類別職務(wù)進(jìn)行平衡比較的統(tǒng)一標(biāo)尺?！豆珓?wù)員法》對級別內(nèi)涵與功能的明確，構(gòu)建了我國公務(wù)員“職務(wù)晉升”與“職級晉升”的雙梯制，克服了以往職位分類過于簡單、公務(wù)員價值實現(xiàn)途徑狹窄、職業(yè)發(fā)展渠道和上升階梯過于單一的問題，使公務(wù)員職位分類進(jìn)一步科學(xué)化和規(guī)范化，為公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展提供了多元化的途徑，拓展了公務(wù)員的發(fā)展空間，調(diào)動了公務(wù)員的積極性，為提高行政工作效能奠定了堅實的基礎(chǔ)［8］。但“職務(wù)晉升”與“職級晉升”的雙軌制仍然有以下問題需要解決：

1.職級設(shè)置的法制保障。職級設(shè)置是為了健全對公務(wù)員的激勵機(jī)制。必須按職務(wù)和級別相結(jié)合的原則來規(guī)范公務(wù)員職務(wù)層次與級別的對應(yīng)關(guān)系，但對于如何對應(yīng)兩者關(guān)系以及怎樣具體實施，都沒有明確的法律規(guī)定。此外，《公務(wù)員法》中的向基層傾斜、適當(dāng)增加職級的政策到目前還沒有出臺相關(guān)細(xì)節(jié)法規(guī)。

2.職級晉升的財政保障。職級晉升法規(guī)的出臺，能夠更好地發(fā)揮公務(wù)員的激勵保障作用，但由于《公務(wù)員法》對公務(wù)員的范圍進(jìn)行了調(diào)整，并且規(guī)定國家財政負(fù)擔(dān)公務(wù)員福利，這樣就有可能加大中央的財政負(fù)擔(dān)。隨著職級晉升制度的不斷完善，約占全國公務(wù)員總數(shù)58%的縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員不升職務(wù)也可以隨著級別的晉升而享受合理的待遇，以我國現(xiàn)在的財政支持能力，如果沒有一套有效的績效管理系統(tǒng)，沒有合適的預(yù)算控制措施，有可能會導(dǎo)致財政開支的擴(kuò)大甚至癱瘓。

（三）配套法規(guī)制度不健全

《公務(wù)員法》實施以來，我國已制定了17個與公務(wù)員法相配套的政策法規(guī)及9部專項處分規(guī)章，內(nèi)容涵蓋公務(wù)員考試錄用、新錄用公務(wù)員任職定級、職務(wù)任免與升降、調(diào)任、考核、獎勵、辭職辭退、申訴、培訓(xùn)等各個方面，初步形成了公務(wù)員管理制度體系框架，公務(wù)員管理的主要環(huán)節(jié)實現(xiàn)了有法可依［6］。但從法規(guī)制度的周全性來看，我國公務(wù)員職位分類制度還存在配套不健全的問題：

1.沒有形成職位分類細(xì)節(jié)的法規(guī)。我國《公務(wù)員法》對公務(wù)員制度的分類模式只作了極為簡單的原則性規(guī)定，而下位法又未及時跟進(jìn)。與之相關(guān)的下位法只有10年前頒布的《國家公務(wù)員職位分類工作實施辦法》，這部辦法規(guī)定簡單且年代久遠(yuǎn)，明顯落后于時代，操作性差，導(dǎo)致的結(jié)果是各地區(qū)、各部門按照自己對法規(guī)的理解進(jìn)行職位設(shè)置以及選拔，造成各地區(qū)選拔標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)范不一，區(qū)域和部門不同的公務(wù)員地位也不公平?！豆珓?wù)員法》沒有明文規(guī)定專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的職務(wù)序列，而是說“根據(jù)本法由國家另行規(guī)定”，但相關(guān)的細(xì)則至今未出臺。具體規(guī)定的缺失，使得分類制度無法真正做到處處有法可依、落到實處；配套法規(guī)的不完善導(dǎo)致不同職位之間選拔、晉升規(guī)定缺失，無章可循，無法銜接。比如《公務(wù)員法》把公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并將公務(wù)員職位劃分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類，在這三個種類職位上工作的公務(wù)員或者擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或者擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中的專業(yè)技術(shù)職務(wù)。但是究竟是擔(dān)任何種職務(wù)、如何擔(dān)任都沒有明確的規(guī)定，這就使得可操作的成分大大增加。再如，會計人員在職位分類上屬于專業(yè)技術(shù)類，如果其晉升為領(lǐng)導(dǎo)人員時，就并非僅是執(zhí)行決策，而是獲得了一定的領(lǐng)導(dǎo)、決策權(quán)力，這在職位分類上則屬于綜合管理類，這個晉職的過程尚無相應(yīng)法律規(guī)范加以規(guī)制。沒有對以上細(xì)節(jié)的規(guī)定，對《公務(wù)員法》的執(zhí)行就存在難度，不利于整個公務(wù)員制度的實施。

2.職位分類與公務(wù)員其他制度仍未確立對應(yīng)關(guān)系。作為公務(wù)員制度的基石之一，如果職位分類沒有與公務(wù)員其他制度之間建立對應(yīng)、協(xié)調(diào)關(guān)系，會導(dǎo)致整個公務(wù)員制度的崩潰。公務(wù)員錄用工作沒有確切的遵守標(biāo)準(zhǔn)，各單位沒有明確的職位說明書，通常是各機(jī)構(gòu)確定崗位，由人事部門進(jìn)行統(tǒng)一錄用工作，這就給尋租制造了機(jī)會；我國《公務(wù)員法》在公務(wù)員工資制度方面還沒有出臺配套法規(guī)以保證職位分類切實與公務(wù)員福利掛鉤；職位分類中的職務(wù)晉升、績效考核制度目前實施的狀況還存在人治現(xiàn)象，仍然需要以法規(guī)的形式確定下來?！豆珓?wù)員法》規(guī)定：“對一些專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性的職位可以實行聘任制”，但我國聘任制還處于起步階段，對聘任人員范圍的規(guī)定相對模糊，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大聘任人員的比例。

三、完善我國公務(wù)員職位分類制度的對策

（一）完善公務(wù)員分類管理模式

1.加快公務(wù)員分類管理試點進(jìn)度。要及時總結(jié)試點經(jīng)驗，擴(kuò)大試點范圍，深化試點內(nèi)容，不斷加以完善，從中積累更多的經(jīng)驗，為分類管理打下堅實基礎(chǔ)?？稍谧钚枰ⅰ凹夹g(shù)壁壘”和最需要專業(yè)技術(shù)結(jié)論支撐的領(lǐng)域，優(yōu)先設(shè)立專業(yè)技術(shù)類職位；應(yīng)從提高政府社會管理、市場監(jiān)管的科學(xué)水平出發(fā)，從提高一線公務(wù)員執(zhí)法專業(yè)水準(zhǔn)出發(fā)，從優(yōu)化決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)出發(fā)，有選擇地設(shè)立行政執(zhí)法類職位［9］。要注意統(tǒng)籌綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的關(guān)系：這三類既相互獨(dú)立，又都是整體的有機(jī)組成部分，在制度設(shè)計上要努力做到兼顧各方，綜合平衡；既要在管理上突出各自特點，又要把握好適度平衡和合理銜接，并根據(jù)不同類別公務(wù)員的性質(zhì)特點，推行管理模式的創(chuàng)新，增強(qiáng)管理的針對性和有效性。

2.區(qū)分政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員。把公務(wù)員區(qū)分為政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員，才有助于建立科學(xué)的公務(wù)員分類管理方式，才有助于對公務(wù)員進(jìn)行有效的管理［10］。根據(jù)黨管干部的原則，政務(wù)類公務(wù)員中各級黨委組織部門依據(jù)憲法和組織法來進(jìn)行培養(yǎng)、考察、推薦和監(jiān)督管理，通過有關(guān)機(jī)構(gòu)和一定的法律程序依法任免；業(yè)務(wù)類公務(wù)員由各級人民政府人事部門嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》和有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行管理。這樣做的優(yōu)勢在于：當(dāng)通過對政務(wù)類公務(wù)員的管理、監(jiān)督，來貫徹自己的路線、方針、政策，體現(xiàn)了“管少、管好、管活”的原則，這既理順了黨政關(guān)系，又解決了人事權(quán)過分集中的弊端。

3.區(qū)分中央政府公務(wù)員與地方政府公務(wù)員。雖然我國是單一制國家，除特別行政區(qū)外，所有公務(wù)員都實行一種高度統(tǒng)一的職位分類模式。但可在借鑒西方國家做法的基礎(chǔ)上，從我國國情出發(fā)，區(qū)分中央政府公務(wù)員和地方政府公務(wù)員，對中央政府公務(wù)員和地方政府公務(wù)員在職務(wù)范圍、任職資格、責(zé)任義務(wù)、級別待遇上分別立法予以規(guī)定。條件成熟后，可專門制訂《國家公務(wù)員法》和《地方公務(wù)員法》［11］。

（二）完善公務(wù)員晉升雙軌制

要“使職級真正具有職業(yè)發(fā)展臺階功能”［12］，就要明確職務(wù)、職級與福利之間的對應(yīng)關(guān)系，在現(xiàn)行職務(wù)與級別相結(jié)合的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)級別的獨(dú)立性，完善公務(wù)員職級晉升制度，進(jìn)一步強(qiáng)化級別的激勵作用，注重向基層和低職務(wù)人員傾斜［13］。為此：

1.統(tǒng)一級別層次，理順級別與職務(wù)關(guān)系，將級別與職務(wù)在一定程度中相互分離?？梢钥紤]的是，可將級別系統(tǒng)從職務(wù)系統(tǒng)中獨(dú)立出來，更加弱化與職務(wù)系統(tǒng)的對應(yīng)關(guān)系。具體做法是規(guī)定數(shù)字化級別層次，以級別層次與職務(wù)層次的結(jié)合作為判斷一名公務(wù)員在公務(wù)員體系中的準(zhǔn)確坐標(biāo)，這可能正是廣東省提拔“副廳級縣委書記”①2006年2月，廣東在省內(nèi)進(jìn)行了一項官制改革，內(nèi)容為：“在公務(wù)員隊伍中，凡年滿50周歲以上，且擔(dān)任縣（市、區(qū)）委書記連續(xù)滿5年以上的公務(wù)員可以確定為副廳級并繼續(xù)在本地任職?！备鶕?jù)此項政策，廣東省出現(xiàn)了5名“副廳級縣委書記”?！赌戏街苣吩u論道；“這項政策解決了縣級黨政正職變動頻繁的問題，可以吸引更多的優(yōu)秀干部在基層，在艱苦的環(huán)境中創(chuàng)業(yè)，也解決了基層公務(wù)員相對于上級機(jī)關(guān)公務(wù)員升遷難的問題?！眳⒁姾铒w：《廣東提拔副廳級縣委書記》，《南方周末》2006年2月23日，第1版。的重大意義所在。

2.科學(xué)地增加職級數(shù)量，擴(kuò)大相鄰職務(wù)層次的交叉相應(yīng)幅度；制定出向基層傾斜的具體政策，更好地發(fā)揮對公務(wù)員特別是基層機(jī)關(guān)公務(wù)員的激勵作用，以保障級別晉升的法律效力。

3.進(jìn)一步完善與級別晉升相協(xié)調(diào)的級別降低制度。目前，職務(wù)可升可降，屬于正常的職務(wù)變動，而級別制度基本上處于一種只升不降的狀態(tài)，或者只有在行政處分的時候才降低級別，是一種變相的級別終身制。這導(dǎo)致公務(wù)員晉升以后就缺乏進(jìn)取意識，造成人浮于事的狀況。如果能夠完善級別降低制度，就能有效的激發(fā)公務(wù)員的工作熱情，為選拔晉升制度創(chuàng)造一個良好的環(huán)境［14］。

（三）完善配套法規(guī)制度

要在試點和充分聽取各地、各有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，完善綜合管理類公務(wù)員管理辦法，盡快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)序列和管理辦法；探索建立公務(wù)員職位聘任制，研究制定聘任制公務(wù)員管理辦法；研究完善各類公務(wù)員的考錄、考核、獎勵、培訓(xùn)等相關(guān)政策；要建立不同類別公務(wù)員的轉(zhuǎn)任制度，建立完善公務(wù)員類別轉(zhuǎn)任機(jī)制，實行分類結(jié)構(gòu)開放，保持不同類別公務(wù)員結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡。只有建立這種轉(zhuǎn)任機(jī)制，才可能使公務(wù)員不僅在職務(wù)上做到能上能下，而且在類別上也能體現(xiàn)有高有低，在工資待遇上也能體現(xiàn)多勞優(yōu)勞增資、少勞和普通勞動其待遇相應(yīng)降低。此外，還應(yīng)建立一套行之有效的工資福利制度。明確職級對應(yīng)的不同工資水平，建立職務(wù)、職級與工資的相互對應(yīng)體系，使職級晉升能切實改善公務(wù)員的福利，并結(jié)合職位分類制度進(jìn)一步完善績效考核制度。

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