浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院 劉 菁

［本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“基于全流程監(jiān)控視角的‘三農(nóng)’資金使用效率問(wèn)題研究”（編號(hào)：08JA630076）的階段性研究成果］

一、“三農(nóng)”項(xiàng)目績(jī)效及評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

“三農(nóng)”問(wèn)題關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全?！叭r(nóng)”問(wèn)題的解決具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。黨和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題給予了高度關(guān)注，20世紀(jì)90年代起，中央相繼頒布了一系列政策及措施，加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”的扶持。從2001～2005年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的資金就達(dá)11300多億元，年均遞增17%。2006年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出達(dá)3397億元，比2005年增加422億元，增長(zhǎng)14．2%。2007年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出達(dá)3917億元，比2006年增加520億元，增長(zhǎng)15.3%。2008年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出達(dá)5625億元，比2007年增加1307億元，增長(zhǎng)30.3%。2009年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出達(dá)7161.4億元，比2008年增加1205.9億元，增長(zhǎng)20.2%。與此同時(shí)，地方各級(jí)財(cái)政也逐年不斷增加“三農(nóng)”支出?！叭r(nóng)”資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收，推進(jìn)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。但是，“三農(nóng)”資金的使用效益和政策效應(yīng)的發(fā)揮并沒(méi)有達(dá)到事半功倍的效應(yīng)，很多學(xué)者采用不同的方法就“三農(nóng)”資金的績(jī)效問(wèn)題展開了深入研究。程瑩（2004）利用農(nóng)業(yè)GDP與財(cái)政支農(nóng)資金和歷年的零售價(jià)格指數(shù)進(jìn)行回歸分析得出財(cái)政支農(nóng)資金效益處于較低水平的結(jié)論。李煥彰、錢忠好（2004）運(yùn)用格蘭杰因果檢驗(yàn)法驗(yàn)證財(cái)政支農(nóng)支出增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)之間的關(guān)系，并運(yùn)用生產(chǎn)函數(shù)測(cè)定各類財(cái)政支農(nóng)支出的邊際產(chǎn)出效應(yīng)得出不盡人意結(jié)論。夏園、章輝（2005）通過(guò)建立誤差修正模型，指出我國(guó)目前所采取的財(cái)政支農(nóng)措施不能達(dá)到提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的目的，而只是一種被動(dòng)性的臨時(shí)政策舉措，并沒(méi)有建立起確保農(nóng)民持續(xù)增收、糧食穩(wěn)定增產(chǎn)和糧食安全的財(cái)政支農(nóng)長(zhǎng)效機(jī)制。封明川、吳平（2009）通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值與財(cái)政支農(nóng)資金之間是線性關(guān)系分析得出財(cái)政支農(nóng)資金每增加1%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值將增加0.8287%，說(shuō)明農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的增長(zhǎng)速度小于財(cái)政支農(nóng)資金的增長(zhǎng)速度，財(cái)政支農(nóng)資金的績(jī)效不高。因此，加大“三農(nóng)”投資的同時(shí)，不斷提高“三農(nóng)”資金的使用效益是推動(dòng)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵。而積極開展“三農(nóng)”項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施激勵(lì)與約束并重的考核機(jī)制才是提高“三農(nóng)”資金使用效益的重要手段。

當(dāng)前我國(guó)尚未建立起適合我國(guó)國(guó)情和農(nóng)業(yè)實(shí)際情況的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，各地各部門所采用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法不統(tǒng)一、不規(guī)范，甚至有的“三農(nóng)”項(xiàng)目的評(píng)價(jià)僅僅為了應(yīng)付有關(guān)部門的檢查。因此，正確確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，建立科學(xué)合理、簡(jiǎn)便易行的“三農(nóng)”資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、“三農(nóng)”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)堅(jiān)持的原則

“三農(nóng)”項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)就是運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的方法對(duì)“三農(nóng)”項(xiàng)目資金使用全過(guò)程的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性及其結(jié)果的有效性進(jìn)行檢查、分析、比較，以確保“三農(nóng)”項(xiàng)目資金使用效益最大化和財(cái)政支農(nóng)政策效應(yīng)最大發(fā)揮。

由于“三農(nóng)”項(xiàng)目種類繁多，不僅涉及農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還涉及農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、動(dòng)（植）物病蟲害防治等，而且其建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容大多是綜合的，既要考慮對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的直接作用，又要考慮對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和其他產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用；既要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，又要保護(hù)和建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；既要發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又要推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。這就決定了“三農(nóng)”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不能僅以經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)為準(zhǔn)，還應(yīng)考慮項(xiàng)目的社會(huì)效益和生態(tài)效益，堅(jiān)持下列原則。

第一，社會(huì)效益原則。“三農(nóng)”項(xiàng)目多屬基礎(chǔ)性、公益性的項(xiàng)目，它提供的產(chǎn)品更多的是用來(lái)滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的需要，滿足全社會(huì)公眾和其他產(chǎn)業(yè)的需要。因此，“三農(nóng)”項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)必須將社會(huì)效益目標(biāo)放到首位，充分考慮項(xiàng)目對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村各方面的改善程度、對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收、農(nóng)民素質(zhì)提高以及對(duì)農(nóng)民生活條件的改善程度、對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和其他產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)程度，注重項(xiàng)目對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和應(yīng)用能力的提升以及對(duì)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的程度等。

第二，生態(tài)效益原則。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展依賴于自然環(huán)境，同時(shí)也在很大程度上影響著土地、河流和大氣等自然生態(tài)環(huán)境，它既可破壞生態(tài)環(huán)境，也可保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)新形勢(shì)下，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展已成為農(nóng)業(yè)財(cái)政資金支出的重要原則。因此，對(duì)“三農(nóng)”項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)要以農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展為前提，在大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，做到自然資源的開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

第三，經(jīng)濟(jì)效益原則。在保證社會(huì)效益和生態(tài)效益的前提下，以最低的投資或最低的運(yùn)營(yíng)成本獲取盡可能多的產(chǎn)出或向社會(huì)提供更多的公共服務(wù)也是農(nóng)業(yè)財(cái)政資金支出的重要原則，提倡農(nóng)業(yè)財(cái)政資金項(xiàng)目盡可能做到“少花錢，多辦事，辦好事”。即在農(nóng)業(yè)財(cái)政資金項(xiàng)目投資或扶持額一定的條件下，項(xiàng)目所提供的產(chǎn)品越多，滿足社會(huì)公共需求的程度越高，經(jīng)濟(jì)效益就越好?；蛘哒f(shuō)項(xiàng)目所提供的產(chǎn)品、滿足社會(huì)公共需求一定的條件下，消耗的資金越少，經(jīng)濟(jì)效益就越好。

三、“三農(nóng)”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立構(gòu)建的基本思路

“三農(nóng)”項(xiàng)目不僅種類繁多，而且受當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件以及不同時(shí)期國(guó)家政策影響較大，顯然“三農(nóng)”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系很難做到完全統(tǒng)一，指標(biāo)的選取既要滿足不同項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的需要，又要科學(xué)有效，便于操作。

其一，評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括具有反映項(xiàng)目共性和特性的兩種類型評(píng)價(jià)指標(biāo)。“三農(nóng)”項(xiàng)目涉及行業(yè)多、領(lǐng)域廣，不同的項(xiàng)目具有不同的特點(diǎn)，這就決定了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的復(fù)雜性。為了便于操作，降低評(píng)價(jià)成本，“三農(nóng)”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括具有反映項(xiàng)目共性（通用）和特性（專用）的兩種類型評(píng)價(jià)指標(biāo)，其中共性指標(biāo)適用于評(píng)價(jià)所有“三農(nóng)”項(xiàng)目，包括不同行業(yè)、不同領(lǐng)域項(xiàng)目的完成情況；特性指標(biāo)是根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)和評(píng)價(jià)需要設(shè)置，以評(píng)價(jià)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同情況的項(xiàng)目的完成情況。

其二，評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括具有定量和定性兩種類型評(píng)價(jià)指標(biāo)。“三農(nóng)”項(xiàng)目多屬基礎(chǔ)性、公益性的項(xiàng)目，有的項(xiàng)目其成果能夠量化，有的項(xiàng)目其成果不能量化。這就決定了“三農(nóng)”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括具有定量和定性兩種類型的評(píng)價(jià)指標(biāo)。定量指標(biāo)容易操作，可以計(jì)算實(shí)際數(shù)值，確定明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，便于評(píng)價(jià)考核。定性指標(biāo)難以計(jì)算實(shí)際數(shù)值和確定明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，只能根據(jù)預(yù)先約定、要求來(lái)評(píng)價(jià)考核。因此，凡是評(píng)價(jià)對(duì)象其支出成果能夠量化的應(yīng)盡量量化，確定明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；凡是評(píng)價(jià)對(duì)象其支出成果不能夠量化的，只能用定性指標(biāo)來(lái)反映。通過(guò)定量和定性兩種類型指標(biāo)的考核達(dá)到“三農(nóng)”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的目的。

其三，評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括具有反映項(xiàng)目全過(guò)程的評(píng)價(jià)指標(biāo)?！叭r(nóng)”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目完成等環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。項(xiàng)目立項(xiàng)是否合理是提高“三農(nóng)”資金使用效益的基礎(chǔ)；項(xiàng)目建設(shè)是否經(jīng)濟(jì)是提高“三農(nóng)”資金使用效益的保證；項(xiàng)目完成的最終結(jié)果反映“三農(nóng)”資金的使用效益以及對(duì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的影響。只有通過(guò)對(duì)“三農(nóng)”項(xiàng)目的全面評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)督促有關(guān)部門予以解決，才能使有限的“三農(nóng)”資金在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮最大的效用。

四、“三農(nóng)”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取

“三農(nóng)”項(xiàng)目的評(píng)價(jià)應(yīng)包括從項(xiàng)目的立項(xiàng)開始，到項(xiàng)目的建設(shè)、項(xiàng)目的完成全程評(píng)價(jià)，并從項(xiàng)目的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效果性多角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中合規(guī)性評(píng)價(jià)主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目在建設(shè)期間是否符合國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)，是否按計(jì)劃執(zhí)行。經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)規(guī)模和生產(chǎn)能力一定的情況下資金投入是否最少或建設(shè)成本是否最低。效果性評(píng)價(jià)主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目建成后所產(chǎn)生的使用效益，包括經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。因此，“三農(nóng)”項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取應(yīng)考慮包括對(duì)上述內(nèi)容評(píng)價(jià)的指標(biāo)。既包括評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金支出是否合規(guī)、經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)，又包括評(píng)價(jià)項(xiàng)目完成是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的指標(biāo)。

其一，項(xiàng)目支出合規(guī)性評(píng)價(jià)指標(biāo)。項(xiàng)目支出合規(guī)性評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是用來(lái)反映項(xiàng)目資金到位及計(jì)劃完成和資金使用情況，評(píng)價(jià)項(xiàng)目在建設(shè)期間是否符合國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)按計(jì)劃執(zhí)行，建設(shè)過(guò)程中有無(wú)浪費(fèi)和超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)以及違規(guī)情況。由于國(guó)家財(cái)政每年用于支農(nóng)方面的資金是有限的，對(duì)“三農(nóng)”資金合規(guī)性評(píng)價(jià)重點(diǎn)應(yīng)放在資金投入的合理性、資金使用的計(jì)劃性，防止項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)資金滯留、擠占、挪用以及違規(guī)情況。這類指標(biāo)可以設(shè)置項(xiàng)目資金到位率、項(xiàng)目計(jì)劃完成進(jìn)度、資金有無(wú)挪作他用及建設(shè)內(nèi)容有無(wú)隨意更改等違規(guī)率指標(biāo)。

其二，項(xiàng)目完成結(jié)果評(píng)價(jià)指標(biāo)。項(xiàng)目完成結(jié)果評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是用來(lái)反映項(xiàng)目建設(shè)是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目建成后取得的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益情況。它包括：

（1）經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)。該類指標(biāo)主要反映項(xiàng)目實(shí)施對(duì)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民直接產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，如農(nóng)民增收多少、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)多少，或者新技術(shù)應(yīng)用、機(jī)械化程度提高帶來(lái)的直接效益多少，等等。這類指標(biāo)可以設(shè)置產(chǎn)量計(jì)劃完成率（產(chǎn)量提高百分比）、收入計(jì)劃完成率（收入提高百分比）、農(nóng)民純收入計(jì)劃完成率（農(nóng)民純收入提高百分比）、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高率等指標(biāo)。

（2）社會(huì)效益指標(biāo)。該類指標(biāo)主要反映項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民所產(chǎn)生的影響，如對(duì)農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)民素質(zhì)提高、農(nóng)民就業(yè)增加以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)民生活條件的改善程度。社會(huì)效益的評(píng)價(jià)應(yīng)重點(diǎn)放在宏觀方面，注重項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)項(xiàng)目區(qū)群眾生產(chǎn)、生活質(zhì)量的提高，勞動(dòng)就業(yè)崗位的增加，文化娛樂(lè)條件的改善等。這類指標(biāo)可以設(shè)置醫(yī)療保健支出增長(zhǎng)率、農(nóng)村勞動(dòng)力教育文化程度提高率、農(nóng)業(yè)文化娛樂(lè)設(shè)施增長(zhǎng)率、貧困人口減少率、就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)率等指標(biāo)。

（3）生態(tài)效益指標(biāo)。該類指標(biāo)可以根據(jù)項(xiàng)目具體建設(shè)內(nèi)容設(shè)，主要是用來(lái)反映項(xiàng)目實(shí)施使項(xiàng)目區(qū)環(huán)境發(fā)生的變化，評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施對(duì)項(xiàng)目區(qū)環(huán)境的改善程度。這類指標(biāo)可以設(shè)置自然植被變化率、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)（包括水、大氣和土壤質(zhì)量指數(shù)）、退耕還林還草面積增長(zhǎng)率、水土流失治理面積增長(zhǎng)率、森林覆蓋率、減少鹽堿化面積等指標(biāo)。

上述指標(biāo)，筆者僅僅是根據(jù)對(duì)“三農(nóng)”項(xiàng)目合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效果性評(píng)價(jià)的要求提出，包括一些通用和專用指標(biāo)，正如前文述及，“三農(nóng)”項(xiàng)目種類繁多，評(píng)價(jià)指標(biāo)很難做到完全統(tǒng)一。在項(xiàng)目的具體評(píng)價(jià)中，建議國(guó)家有關(guān)部門統(tǒng)一通用指標(biāo)，專用指標(biāo)由各項(xiàng)目區(qū)管理部門根據(jù)資金的投向性質(zhì)不同設(shè)計(jì)，以滿足不同項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的需要。上述指標(biāo)中，定量指標(biāo)可以準(zhǔn)確計(jì)算實(shí)際數(shù)值，與計(jì)劃或預(yù)先確定的目標(biāo)值進(jìn)行分析比較，或者將項(xiàng)目實(shí)施前的效益指標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)施后的效益指標(biāo)進(jìn)行分析比較，以反映項(xiàng)目的完成情況。定性指標(biāo)難以計(jì)算實(shí)際數(shù)值，可以聘請(qǐng)有關(guān)專家進(jìn)行評(píng)估或召集項(xiàng)目區(qū)群眾了解項(xiàng)目建成項(xiàng)目區(qū)群眾的受益情況和滿意程度。

總之，要通過(guò)對(duì)“三農(nóng)”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，找出資金投入和資金使用過(guò)程中存在的問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整資金支出投向，優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，解決存在的問(wèn)題，從而提高“三農(nóng)”資金的使用效益和管理水平。

［1］賴紅兵：《推進(jìn)農(nóng)業(yè)財(cái)政資金績(jī)效科學(xué)考評(píng)》，《農(nóng)村工作通訊》，2009年第2期。

［2］王晨姝、徐海波：《我國(guó)支農(nóng)資金配置效率實(shí)證分析》，《河北金融》2009年第6期。

［3］余航：《財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)——以河南省為例》，《河南農(nóng)業(yè)》2009年第3期。