李 新

土地征用與分稅制改革的問題研究

李 新

1994年我國開始實行財稅分權(quán)制度，該制度調(diào)動了地方的積極性，在一定程度上理順了中央和地方財政關(guān)系。但隨著城市化進程的加快，違法占地用地比較普遍，土地成為地方政府生財和形象工程兩不誤的重要工具。“土地財政”的高額利潤驅(qū)使著地方政府熱衷于土地征用開發(fā)和城市化建設(shè)，這嚴重削弱了中央政府對地方的調(diào)控能力，高房價始終降不下去。失控的土地征用暴露了我國財稅分權(quán)制度的問題，必須予以解決，同時中央與地方的財稅制度也要合理重構(gòu)。

分稅制；土地征用；土地財政

1994年的分稅制改革是建國以來財政管理體制的一個重大進步。由于分稅制將財權(quán)上移、事權(quán)下移，地方政府做的事越來越多，但可支配的財力卻相對減少，地方政府就必須以較少的支出辦理更多的事務(wù)。分稅制在稅權(quán)的劃分上照顧中央利益，中央拿大放小，而地方財政拮據(jù)，這種分配制度已不能適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的今天。分稅制改革之后，中央政府把土地出讓金全部劃歸給了地方政府，然而由于種種原因，土地出讓金始終沒有列入財政預(yù)算內(nèi)收入，這就給地方政府留下了巨大的操作空間。政府通過征地，以每畝幾萬元的低價將土地從農(nóng)民手中拿走，轉(zhuǎn)手通過拍賣等方式出讓，地價上升幾十、幾百倍［1］。所以，在很多地方，土地出讓金已經(jīng)成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源。如果現(xiàn)行的財稅體制不改革，那么任何措施都控制不了地方政府狂征土地、狂賣土地的社會現(xiàn)象。

一、經(jīng)濟學(xué)理論分析

地方政府作為一個運行主體，在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下它還是一個經(jīng)濟主體。作為一個提供社會公共服務(wù)的組織，政府存在的意義雖不是贏利，但是其生存就要符合經(jīng)濟學(xué)原理，成本大于或等于其收益，也可以換算成其收入大于或等于其支出。從我國現(xiàn)階段中央與地方事權(quán)和財權(quán)的構(gòu)成比例來看，中央與地方財政收入的比例為55∶45，而財政支出的比例卻為30∶70，其中公共服務(wù)支出的比例為 46∶54［2］，顯然，這種情況下地方政府很難生存。嚴重的財政赤字，會導(dǎo)致嚴重的腐敗和極端不負責任的問題出現(xiàn)。地方政府的職能得不到發(fā)揮時，財政問題就會引發(fā)政治問題，進而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。

二、法律視角分析

(一)我國分稅制背離了財權(quán)與事權(quán)相匹配原則

1.中央與地方政府事權(quán)劃分不清。分稅制改革后，中央政府掌握了更多的財政權(quán)，而地方政府的事權(quán)卻沒有減少，形成了地方以較少的財政管理較多事務(wù)的不均衡現(xiàn)象。事權(quán)界定不清使得中央與地方之間存在許多交叉、越級等現(xiàn)象。一些應(yīng)由中央政府承辦的事情仍由地方政府承辦，而應(yīng)由地方政府承辦的事情中央也在承辦。各級政府的事權(quán)界定模糊，本應(yīng)由中央政府承擔的責任轉(zhuǎn)嫁給地方，地方政府基本上處于一種軟弱無力的地位。

2.中央與地方財權(quán)分配不合理。中央與地方的財政分權(quán)應(yīng)由憲法加以確定，或者由最高立法機關(guān)以單行法規(guī)定，而在我國這兩項都沒有。僅在1993年國務(wù)院制定的 《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中進行了規(guī)定，從此確立了中央與地方事權(quán)與財權(quán)的劃分標準。在分稅制改革的利益分配中，中央作為一方利益代表，在財政分配時有一定的“私心”，出現(xiàn)了削弱地方財權(quán)的問題。據(jù)研究，中國的縣鄉(xiāng)兩級政府提供了大多數(shù)的公共服務(wù)，即70%的教育支出，55%-60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出，100%的失業(yè)保險和福利支出等［3］。如，2005年在全國的2600多個縣中，有超過1/3的縣級政府面臨赤字。全國縣鄉(xiāng)村三級債務(wù)約為6000億元-9000億元之間。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級平均負債超過400萬元，總額在2200億元左右［4］。中央與地方的財政分配既關(guān)系著各級政府間的財政收支權(quán)大小，又關(guān)系著地方自治與國家結(jié)構(gòu)和國家體制等根本性問題。

（二）土地出讓金劃歸予地方政府

1.自分稅制實施后，中央就把就把土地出讓金全部劃歸給了地方政府。然而由于種種原因，土地出讓金始終沒有列入財政預(yù)算內(nèi)收入，無法接受有效監(jiān)督。由于地方政府的財權(quán)與事權(quán)不相匹配，地方收入少，頻現(xiàn)財政赤字，地方就以公共利益為名征收土地，以低價征用轉(zhuǎn)手以高價賣給開發(fā)商，賺取差價，增加稅收，同時帶動經(jīng)濟的發(fā)展。

2.進行城市大變樣，大拆大建拉動房地產(chǎn)業(yè)和其他工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，增加地方稅收收入。西方國家的建筑設(shè)施更新一次是100年，而中國是30年更新一遍，是西方國家的3倍，造成了大量的資源浪費。在美國，政府征用土地必須經(jīng)過：公共用途——事前約束；合理補償——公平市場價值；正當程序。然而我國地方政府總以公共利益為名，在不經(jīng)過正當程序下，以不合理的價格征收農(nóng)民的土地，無視耕地保護責任和失地農(nóng)民利益。據(jù)國土資源部相關(guān)資料顯示，一些城市的違法用地現(xiàn)象嚴重，少的為60%，多的在90%以上，嚴重的土地違法問題幾乎都與地方政府有關(guān)。

3.地方政府獨享土地出讓金使地方政府成為房價上漲的受益者。國家一直出臺抑制房價上漲的政策，結(jié)果是“上有政策，下有對策”，中央的宏觀調(diào)控政策難以落實。由于地方政府過分依賴把征用的土地作為抵押物獲得銀行貸款，形成了潛在的房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟。一旦房地產(chǎn)泡沫破裂，地方政府將面臨無法償還貸款的境地，地方政府財政崩潰，最終受害的是當?shù)匕傩铡?/p>

（三）分稅制實施過程中對失地農(nóng)民的分配公平問題

失地農(nóng)民不能分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后的土地增值收益。地方政府大搞形象工程，盲目地提高GDP，不惜犧牲土地為代價，受害最嚴重是當?shù)厥У剞r(nóng)民。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，每征收一畝地就會產(chǎn)生1.5個失地農(nóng)民。依賴土地生存和發(fā)展的農(nóng)民，失去土地后變成了“就業(yè)無崗、種田無地、社保無份”的“三無游民”。而土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后，會產(chǎn)生巨額的增值收益，這些增值收益除了給失地農(nóng)民以低標準的補償之外，絕大部分被當?shù)卣烷_發(fā)商所占有。政府大興土地財政，財政收入以土地出讓金為主要來源。也就是說，失地農(nóng)民為財政收入做出了巨大犧牲，卻得不到對等的待遇，換來的只是低標準的補償和“三無游民”的身份，這顯然是不公平的［5］。

三、改革和完善現(xiàn)行分稅制，破解土地財政的構(gòu)想

（一）合理規(guī)范中央和地方事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一

1.明確、合理劃分中央與地方的事權(quán)和財權(quán),建立與地方自治事權(quán)相統(tǒng)一的財權(quán)。明確劃分中央與地方的事權(quán)和財權(quán)是破解地方自治財稅困境的第一步，也是關(guān)鍵。早在20世紀初，孫中山先生就曾作過一番論述，他認為：“關(guān)于中央和地方之權(quán)限，采均權(quán)主義。凡事務(wù)有全國一致性質(zhì)者，劃歸中央又因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方……中央當有中央當然之權(quán)，軍政、外交、交通、貨幣、關(guān)稅是也，地方有地方當然之權(quán)，自治范圍內(nèi)是也。 ”［6］

2.中央與地方的事權(quán)和財權(quán)劃分應(yīng)當堅持一個總的原則:凱撒的歸凱撒,上帝的歸上帝,亞里士多德的歸亞里士多德。對現(xiàn)行的分稅制進行全面規(guī)范的系統(tǒng)調(diào)整，以政府之間事權(quán)的重新劃分為基礎(chǔ)，在各級政府之間進行財權(quán)和財力的劃分。凡是涉及國家公共利益的項目由中央承擔，包括全國性的軍事支出、管理支出、經(jīng)濟支出和社會發(fā)展支出。中央承擔這些項目有利于集中全國的人力、物力和財力辦大事，從宏觀上進行調(diào)控。地方主要負擔轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展、行政管理和公共服務(wù)等。對于一些需要中央承擔而由地方完成更為有利的特殊項目，可以中央出錢委托地方，中央負責監(jiān)督的方式完成?；旌闲偷墓彩聞?wù)由雙方按照比例負擔，負擔的比例由法律加以規(guī)定，而不是由上級政府劃分。

（二）完善稅收體系，公開財政預(yù)算

1.進一步改革稅制。在規(guī)范事權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)事權(quán)界定各級政府的稅權(quán)，使各級政府間稅收收入比例更加合理。稅種的劃分不僅關(guān)系著各級政府的財政利益，而且也關(guān)系著分稅制這一財政體制能否有效運行。所以應(yīng)對稅種進行明確劃分，改變現(xiàn)在的地方稅目瑣碎、繁雜的現(xiàn)狀。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)和稅收管理權(quán)，增加地方的財政收入，改變現(xiàn)在捉襟見肘的財政危機。按照目前稅收分權(quán)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則，逐步擴大地方政府的稅收權(quán)限。這樣既體現(xiàn)了中央對稅權(quán)的集中統(tǒng)一，又使地方政府的自治權(quán)有了財政保障。

2.加強地方公共財政預(yù)算的公開性和透明度。這就需要從管理制度、預(yù)算編制、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)對政府預(yù)算管理制度進行改革與創(chuàng)新。要健全法律體系，一個國家政府預(yù)算的法定性越強，預(yù)算透明度就越高，沒有法制就沒有透明度，實現(xiàn)“依法治稅”到良法善治。監(jiān)督地方政府的財政公開度和土地出讓金的收入與用途支出，將所有的財政資金都納入人大監(jiān)督范圍內(nèi)。只有強化人大代表和人民大眾對公開預(yù)算的審議和結(jié)果的評估，才能督促政府實實在在地為老百姓做實事，為百姓謀利。

（三）完善土地增值利益的分配機制

土地增值利益的分配不公平是土地財政的一個重要原因之一。在我國，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的土地出讓金由政府和開發(fā)商分享，失地農(nóng)民竟然拿不到分文。農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后的增值收益是轉(zhuǎn)用之前的幾十甚至上百倍，地方政府獨吞了大部分。國家分稅制改革之后，中央政府就把土地出讓金全部劃歸給了地方政府，成了地方政府最快捷的斂財方式。建立合理的土地增值利益的分配機制是遏制土地財政的當務(wù)之急。據(jù)統(tǒng)計，60%的農(nóng)民在失地后生活水平下降，30%的失地農(nóng)民生活水平不變，只有10%的農(nóng)民生活水平提高了，可見，絕大多數(shù)的失地農(nóng)民生活水平下降了。鑒于此，土地增值利益的分配應(yīng)當首先滿足失地農(nóng)民的發(fā)展要求，在保證失地農(nóng)民生活水平得到提高的前提下，提高失地農(nóng)民的發(fā)展能力，使他們能夠擁有公平的發(fā)展的機會，參與社會發(fā)展和分享社會發(fā)展利益［7］。

[1]楊海坤.中央和地方關(guān)系法治化基本問題探討[J].現(xiàn)代法學(xué),2007（6）.

[2]哈耶克.自由憲章[M].楊玉笙譯.北京:中國社會科學(xué)出版社,1999:89.

[3]王怡.立憲政體中的賦稅問題[J].法學(xué)研究,2004(5).

[4]侯作前，劉明明.從土地財政看我國地方財稅制度的問題與完善[J].社會主義研究，2008（3）.

[5]黃佩華.中國國家發(fā)展與地方財政[M].北京:中信出版社,2003:146.

[6]辛向陽.大國諸侯:中國中央與地方關(guān)系之結(jié)[M].北京:中國社會出版社,2008:31.

[7]劉麗.稅權(quán)的憲法控制[M].北京:法律出版社,2006:150.

[8]孫中山.孫中山全集[M].北京:中華書局出版社,1986:123.

[9]去年中國土地出讓總收入1.59萬億猛增六成有余[EB/OL].中國新聞網(wǎng),2010-02-02.

D922.3

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1673-1999（2011）06-0043-02

李新（1985-），女，河北滄州人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)（河北石家莊050061）2009級經(jīng)濟法碩士研究生。

2010-12-25