齊莉莉，鄭煥友

上海入境旅游的發(fā)展及其政策措施演變

齊莉莉，鄭煥友

以入境旅游熱點(diǎn)城市上海為研究對(duì)象，以1978-2009年相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的定量分析，結(jié)合對(duì)相關(guān)文件梳理后的定性分析，闡述上海入境旅游的發(fā)展以及相關(guān)政策措施的演變。

上海；入境旅游；政策措施

上海作為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心、長(zhǎng)三角的龍頭城市以及對(duì)外交流的前沿，對(duì)中國(guó)和長(zhǎng)三角的的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（包括旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展）起著重要的作用。從實(shí)踐意義上來(lái)講，上海該如何在入境旅游發(fā)展上起到良好的帶頭作用，將深深影響到下階段中國(guó)入境旅游業(yè)的發(fā)展。另一方面，從理論意義上來(lái)說(shuō)，盡管近幾年廣大研究者對(duì)上海入境旅游有了一定的探討，但是多從入境旅游的市場(chǎng)分析［1-3］、相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)［4-6］、入境旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展［7-9］和旅游流的時(shí)空格局變化［10-12］等幾個(gè)方面入手進(jìn)行討論，比較缺乏對(duì)上海入境旅游政策的研究與梳理。

在介紹上海入境旅游發(fā)展概況的基礎(chǔ)上，分析上海各階段發(fā)展入境旅游所出臺(tái)的各項(xiàng)政策措施以及其影響意義，以期梳理出上海入境旅游發(fā)展的政策演變過(guò)程，希望為以后上海入境旅游的政策制定提供依據(jù)，也可以為其他大城市的入境旅游政策制定提供參考借鑒。

一、上海市入境旅游的發(fā)展?fàn)顩r

首先，從入境旅游人數(shù)上來(lái)看，上海的入境旅游人數(shù)一直保持快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，30多年來(lái)年均增長(zhǎng)率達(dá)10.74%，占全國(guó)入境旅游人數(shù)的比重近10年來(lái)也呈逐漸增長(zhǎng)趨勢(shì)。其次，從入境旅游外匯收入來(lái)看，上海旅游外匯收入自1978年中國(guó)實(shí)行改革開放政策以來(lái)，開始呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì) （表1）。在入境旅游外匯收入比重上，上海由1978年占全國(guó)的21.29%下降至2009年的12.08%，但是自1990年以來(lái)仍基本呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。可見上海入境旅游的發(fā)展對(duì)全國(guó)入境旅游發(fā)展有著重要意義，同時(shí)也反映出越來(lái)越多的入境游客愿意到上海旅游與消費(fèi)。最后，從旅游產(chǎn)業(yè)增加值來(lái)看，上海目前的旅游產(chǎn)業(yè)處于快速發(fā)展階段。近幾年，上海接待國(guó)際游客不斷增多，而國(guó)內(nèi)旅游與外匯收入等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也全面增長(zhǎng)，由表2中可以看出，旅游產(chǎn)業(yè)的增加值占上海生產(chǎn)總值的比重由1998年的4.66%增加至2008年的7.0%。顯示出上海旅游產(chǎn)業(yè)增加值每年都呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，占上海市生產(chǎn)總值比重不斷提高。

表1 上海入境旅游發(fā)展統(tǒng)計(jì)表

表2 上海旅游產(chǎn)業(yè)增加值與全國(guó)比較表

二、上海市發(fā)展入境旅游的政策措施演變

1.從外事接待到旅游經(jīng)濟(jì)的功能轉(zhuǎn)型（1978-1985）

與新中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展相似，上海的旅游業(yè)發(fā)展伊始也是以入境旅游為主。而且實(shí)質(zhì)上更多的是為適應(yīng)國(guó)家外交與政治的需要而形成的外事和政治接待型“旅游”。因此，從建國(guó)初期至十一屆三中全會(huì)以前的20多年間，上海的旅游工作主要是外事接待。早期的國(guó)際旅游客源市場(chǎng)主要以東方國(guó)家為主，旅游接待人數(shù)從絕對(duì)數(shù)量來(lái)看雖然微不足道，例如1975年底，國(guó)旅上海分社接待海外游客1.57萬(wàn)人次，營(yíng)業(yè)收入外匯14.61萬(wàn)元，但為旅游業(yè)以后的發(fā)展積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

改革開放之初，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金十分短缺，尤其是外匯收入更是缺乏，所以上海市一改原來(lái)將旅游產(chǎn)業(yè)作為外事和政治接待工作的思維，提出要圍繞“擴(kuò)大對(duì)外政治影響”和“為國(guó)家吸取自由外匯”兩大目標(biāo)，充分發(fā)揮上海入境旅游的創(chuàng)匯創(chuàng)收功能。為此，上海市旅游局于1979年3月制訂 《上海市發(fā)展旅游事業(yè)初步規(guī)劃》。在此政策思想的指導(dǎo)下，市政府將旅游產(chǎn)業(yè)定位也由外事和政治接待事業(yè)轉(zhuǎn)向創(chuàng)匯導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)事業(yè)。1984年黨中央適時(shí)提出了要全方位發(fā)展旅游業(yè)的號(hào)召，為上海的入境旅游業(yè)提供了更廣闊的發(fā)展空間。1985年上海入境旅游人數(shù)達(dá)60.23萬(wàn)人次，旅游外匯收入達(dá)1.47億美元，較之1978年分別增長(zhǎng)了1.54倍和1.63倍。華僑、外籍華人、港澳同胞、臺(tái)灣同胞等入境旅游者，是這一時(shí)期上海入境旅游業(yè)的主要推動(dòng)力量，大約占到入境旅游總?cè)藬?shù)的90%以上［13］。

2.從計(jì)劃管理到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式轉(zhuǎn)型（1986-1996）

隨著旅游活動(dòng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用不斷凸顯，1986年國(guó)家將旅游業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。同時(shí)，上海旅游業(yè)及時(shí)調(diào)整了其產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與政策；1987年起，為強(qiáng)化行業(yè)管理，在全國(guó)率先實(shí)行旅游業(yè)政企分開的改革。例如，當(dāng)時(shí)的上海旅游局改變了同華亭聯(lián)營(yíng)公司、上海旅游公司三塊牌子一套機(jī)構(gòu)的事業(yè)管理體制，入境旅游經(jīng)營(yíng)單位首先從事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)單位。在1992年實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，上海還不斷引入外資和外方管理，鼓勵(lì)組建跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的綜合性大型旅游集團(tuán)，推動(dòng)旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)向市場(chǎng)化、民營(yíng)化方向發(fā)展，為其后形成的一批包括錦江集團(tuán)、上海國(guó)旅、攜程旅游網(wǎng)、春秋國(guó)旅等在內(nèi)的大型國(guó)有涉外旅游骨干企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.從產(chǎn)品旅游向都市旅游的理念轉(zhuǎn)型（1997-2004）

1997年是上海旅游業(yè)發(fā)展的一個(gè)新開端，上海市政府正式成立了“上海市旅游管理委員會(huì)”，其主要目的就是將旅游業(yè)從行政事業(yè)中獨(dú)立出來(lái)，使其管理部門能更加有效率的規(guī)劃與管理上海的旅游事務(wù)。而且在這一年上海將旅游業(yè)的定位為發(fā)展 “都市旅游”上，這意味著上海旅游業(yè)跳出原來(lái)“做景區(qū)、賣產(chǎn)品”的簡(jiǎn)單模式，立足國(guó)際性旅游目的地以及世界著名旅游城市的目標(biāo)，確立“做好都市旅游，推銷上海城市”的旅游發(fā)展戰(zhàn)略。

1997年可以說(shuō)是上海發(fā)展旅游的新里程碑，開始重視發(fā)展旅游。為此調(diào)整了旅游管理體制，設(shè)立了“上海旅游事業(yè)管理委員會(huì)”，對(duì)上海旅游發(fā)展重新定位。2001年成為國(guó)際會(huì)議協(xié)會(huì)的成員，可以看出其不斷要與國(guó)際接軌的趨勢(shì)。而且從1997年至2004年間，制定并出臺(tái)了一系列入境旅游相關(guān)的條例、政策等，其目的是創(chuàng)造出一個(gè)適宜海外游客旅游的環(huán)境。在對(duì)外宣傳活動(dòng)方面，基本上年年都要去日本、韓國(guó)、德國(guó)、美國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)“都市旅游”的品牌進(jìn)行大力推銷。政府的努力得到了應(yīng)有的回報(bào)。上海每年吸引越來(lái)越多的游客前來(lái)入境旅游 （參見表1），2004年其入境旅游人數(shù)和旅游外匯收入已經(jīng)分別達(dá)到491.92萬(wàn)人次和30.89億美元，較之1995年的136.79萬(wàn)人次和9.44億美元又分別增加了2.6倍和2.27倍，出現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)?？梢哉f(shuō)，這一時(shí)期的政策措施對(duì)于到上海的入境旅游者的決策起著關(guān)鍵的催化作用。

4.從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)向服務(wù)民生的主旨轉(zhuǎn)型（2005-）

2005年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨在召開的十六屆五中全會(huì)上，通過(guò)了《中共中央關(guān)于十一五規(guī)劃綱要的建議》，明確提出要重視“民生問(wèn)題”。進(jìn)入“十一五”以來(lái)，上海旅游業(yè)在國(guó)家“以人為本、關(guān)注民生”新主題指引下，在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)功能的同時(shí)，不斷注入“民生”理念，發(fā)揮出其作為民生產(chǎn)業(yè)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義和綜合優(yōu)勢(shì)，提出了新時(shí)期發(fā)展的新目標(biāo)，即“培育國(guó)際會(huì)展品牌，發(fā)展都市特色旅游產(chǎn)品，建設(shè)若干大型旅游基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)會(huì)展旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展［3］”。上海市在“十一五”時(shí)期的任務(wù)也確定為“形成四個(gè)中心的基本框架；辦好一屆成功、難忘、精彩的世博會(huì)；實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好的發(fā)展；人民群眾生活得到盡快改善。”（2006年3月時(shí)任上海市市長(zhǎng)韓正在全國(guó)人民代表大會(huì)時(shí)的發(fā)言。）可見在“十一五”時(shí)期上海是以2010年世博會(huì)為主要目標(biāo)，借此機(jī)會(huì)改善提升人民生活的軟硬件條件，以促使“上海整體城市競(jìng)爭(zhēng)力的提升［14］”從而吸引更多包括入境游客在內(nèi)的外來(lái)游客。

三、結(jié)論

首先，上海的入境旅游發(fā)展成就顯著，上海的入境旅游人數(shù)與旅游外匯收入不斷增加，推動(dòng)了其旅游業(yè)的壯大，同時(shí)為上海的城市發(fā)展帶來(lái)了良好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效應(yīng)，旅游產(chǎn)業(yè)增加值所占上海生產(chǎn)總值的比重總體來(lái)看呈上升趨勢(shì)。

其次，根據(jù)上海入境旅游業(yè)在功能、模式、理念和主旨4個(gè)方面的發(fā)展轉(zhuǎn)型變化，將上海市入境旅游發(fā)展的歷史軌跡劃分成4個(gè)階段，每個(gè)階段都各有其特點(diǎn)。

第三，政府尤其是地方政府在上海入境旅游業(yè)發(fā)展中起到了主導(dǎo)作用。在上海市入境旅游發(fā)展的不同時(shí)期，上海市政府通過(guò)制定相關(guān)促進(jìn)政策、改變發(fā)展模式與思路、編制旅游發(fā)展規(guī)劃，舉辦旅游發(fā)展研討會(huì)、對(duì)外宣傳促銷和舉辦大型賽事等措施來(lái)引導(dǎo)上海旅游業(yè)尤其是其入境旅游的發(fā)展，取得了較好成績(jī)。

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F590.8

A

1673-1999（2011）06-0105-02

齊莉莉（1980-），女，碩士，安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院（安徽蕪湖241003）工商管理系講師，研究方向?yàn)樾蓍e經(jīng)濟(jì)與旅游管理；鄭煥友（1983-），男，安徽師范大學(xué)（安徽蕪湖 241003）國(guó)土資源與旅游學(xué)院碩士研究生。

2010-01-11

安徽省教育廳人文社科項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2009sk486）。