趙 磊

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法的路徑分析

趙 磊

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法是通過在人大常委會(huì)中的黨組來實(shí)現(xiàn)的，黨組是中國(guó)共產(chǎn)黨和我國(guó)立法機(jī)關(guān)的紐帶和橋梁。此外，黨還可以通過制定方針和政策引領(lǐng)人大的立法活動(dòng),通過主導(dǎo)立法過程領(lǐng)導(dǎo)人大立法，通過在立法機(jī)關(guān)中的黨員代表影響立法過程。

中國(guó)共產(chǎn)黨；人大；立法；黨組；路徑

黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的根本保證，立法工作是依法治國(guó)的基礎(chǔ)工作。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，深入研究中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法的具體路徑，有利于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，有利于我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的又好又快發(fā)展。

一、黨組：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法的有效組織形式

與西方國(guó)家政黨通過議會(huì)中成立的議會(huì)黨團(tuán)影響立法不同，我國(guó)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法機(jī)關(guān)、影響立法過程的特點(diǎn)相當(dāng)鮮明。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法是通過在人大常委會(huì)中的黨組來實(shí)現(xiàn)的，黨組是中國(guó)共產(chǎn)黨和立法機(jī)關(guān)的紐帶和橋梁。黨的十六屆四中全會(huì)明確指出：“發(fā)揮黨委對(duì)人大、政府、政協(xié)等各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮這些組織中黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”［1］那么，黨組的具體職能有哪些呢？比如說，在人大開會(huì)期間，各代表團(tuán)黨組的主要活動(dòng)及職責(zé)主要是：“敦促代表們準(zhǔn)時(shí)到會(huì)；組織中共黨員代表積極參加會(huì)議的各項(xiàng)活動(dòng)；說服黨員代表支持執(zhí)政黨的建議和決策；必要時(shí)召開本代表團(tuán)內(nèi)部會(huì)議，解釋工作報(bào)告或相關(guān)立法提案的主要觀點(diǎn)，討論重大問題并形成較為統(tǒng)一的意見?！保?］由此可知，人大黨組有利于本代表團(tuán)形成一個(gè)相對(duì)緊密的組織，也有助于黨員代表和非黨員代表的信息交流和溝通，同時(shí)也有利于黨的路線、方針、政策在人大的貫徹落實(shí)，從而加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

除了支持黨組充分行使職權(quán)之外，中國(guó)共產(chǎn)黨如何確保能夠有效“發(fā)揮這些組織中黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”呢？這就要具體分析中國(guó)共產(chǎn)黨黨組和人大的具體作用路徑。

其一，根據(jù)現(xiàn)行黨章規(guī)定，在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)，人民團(tuán)體，經(jīng)濟(jì)組織，文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中成立黨組，由該機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)工作的黨員組成。批準(zhǔn)該黨組成立的黨委指定黨組成員，和黨組所在組織沒有隸屬關(guān)系。在很大程度上，黨委就是通過黨組來實(shí)現(xiàn)對(duì)該組織的領(lǐng)導(dǎo)的。具體到人大，也是如此。黨委和黨組的這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從根本上是靠黨紀(jì)來維持的，根據(jù)現(xiàn)行黨章規(guī)定，黨員個(gè)人服從組織，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央，中國(guó)共產(chǎn)黨的嚴(yán)格紀(jì)律保證了黨委對(duì)黨組的有效領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)閺慕M織關(guān)系上，黨組成員由黨委指定，并不由黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，人大黨組顯然也要無(wú)條件地接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨委的意志通過人大黨組，就可以很順利地輸送到人大內(nèi)部，再通過黨組的工作使黨的意志在人大合法地上升為國(guó)家意志。

其二，人大常委會(huì)黨組和人大常委會(huì)又是什么關(guān)系呢？人大常委會(huì)黨組自覺接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，這是毫無(wú)疑問的，但是人大常委會(huì)黨組和人大常委會(huì)并沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因而不能直接對(duì)人大常委會(huì)發(fā)號(hào)施令。黨組無(wú)法行使人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議的權(quán)力，人大常委會(huì)黨組只能根據(jù)黨中央的指示，向人大常委會(huì)提出意見和建議，爭(zhēng)取得到人大常委會(huì)的認(rèn)可和支持，再通過人大常委會(huì)的正式程序再把這種“意見和建議”上升為國(guó)家正式法律。

從理論上講，人大常委會(huì)黨組絕沒有權(quán)力直接命令人大常委會(huì)，即使是根據(jù)黨中央的指示也是如此，但是，自從人大常委會(huì)黨組成立至今，“全國(guó)人大或常委會(huì)從未否決一項(xiàng)已經(jīng)得到中共中央原則同意的法律草案，也沒有通過一部未事先得到中央中央批準(zhǔn)的法律草案?！保?］由此可見，人大常委會(huì)黨組的工作是卓有成效的，那么人大常委會(huì)黨組是靠什么確保這些“意見和建議”獲得通過的呢？人大常委會(huì)黨組的影響力從何而來呢？這主要是通過黨的高層核心人員兼任人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人來實(shí)現(xiàn)的。例如，歷屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)均由中國(guó)共產(chǎn)黨中央常委擔(dān)任。正是通過這種組織安排，確保全國(guó)人大常委會(huì)的立法宗旨和中共中央的決策保持一致。

綜上可知，如果從決策的意義上講，中國(guó)共產(chǎn)黨的地位高于人大常委會(huì)黨組，黨組要自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是由中國(guó)共產(chǎn)黨的組織特性所決定的。但是，如果從法律意義上講，則是立法機(jī)關(guān)的法律高于中國(guó)共產(chǎn)黨的政策方針。任何組織包括中國(guó)共產(chǎn)黨，都要在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。因此，人大可以監(jiān)督中國(guó)共產(chǎn)黨，這是由人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)決定的。中國(guó)共產(chǎn)黨正是通過黨組這一組織形式實(shí)現(xiàn)了對(duì)人大立法的領(lǐng)導(dǎo)，黨組是中國(guó)共產(chǎn)黨和人大的紐帶和橋梁。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法的具體路徑選擇

（一）黨制定方針和政策引領(lǐng)人大的立法活動(dòng)

政黨政治是現(xiàn)代國(guó)家政治生活的基本特征，政黨成為政治舞臺(tái)上的主角，政黨活動(dòng)已經(jīng)深深介入到政治生活的方方面面，自然包括立法領(lǐng)域。就政黨執(zhí)政的手段來說，主要包括兩種，一是依靠政策治國(guó)，二是依靠法律治國(guó)。政策是政黨為了實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的任務(wù)和目標(biāo)而制定的規(guī)范和準(zhǔn)則，而法律則是由國(guó)家制定和認(rèn)可并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具有普遍約束力的行為規(guī)范體系。任何政黨都力圖通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，貫徹本黨的政策，實(shí)現(xiàn)本黨所代表的階級(jí)階層的利益，其中最重要的方式和手段就是把本黨的政策通過公共權(quán)力的合法程序上升為國(guó)家意志，即法律，至少能夠影響法律的制定，以便使法律在最大程度上與本黨的政策相適應(yīng)。這種把黨的政策上升為法律的現(xiàn)象是普遍的，并非一國(guó)或一黨所獨(dú)有，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政黨（包括執(zhí)政黨和在野黨）都力圖通過本黨在立法機(jī)關(guān)中議會(huì)黨團(tuán)提出議案，影響立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)本黨的政策目標(biāo)。這種情況在我國(guó)也不例外。

中國(guó)共產(chǎn)黨一貫重視政策在國(guó)家治理中的作用，從中國(guó)共產(chǎn)黨成立到獲得執(zhí)政地位的歷程來看，黨主要是制定合理的政策來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的。中國(guó)共產(chǎn)黨事業(yè)的興衰成敗之關(guān)鍵首先取決于黨的政策。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，黨通過制定和推行各種正確、有效的政策，使中國(guó)共產(chǎn)黨由一個(gè)不被承認(rèn)的在野黨發(fā)展成為長(zhǎng)期執(zhí)政的執(zhí)政黨。另外，我國(guó)改革開放的巨大成功，也是和中共中央改革開放的政策和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政策密切相聯(lián)系的。但是由于過于突出政策的一元化作用，長(zhǎng)期忽視法制建設(shè)，也對(duì)我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)造成過巨大的損害。

在處理政策和法律的關(guān)系時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要制定政策，利用中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位發(fā)揮影響力，在立法機(jī)關(guān)把政策上升為國(guó)家法律。自改革開放以來，中國(guó)共產(chǎn)黨非常強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)和依法執(zhí)政，從這一角度來講，也要求執(zhí)政黨的政策要求與人大立法相結(jié)合。

“政策作為統(tǒng)治階級(jí)政治綱領(lǐng)的體現(xiàn)，通常決定著法律草案的提出、擬定、通過等一系列環(huán)節(jié)。不少學(xué)者將政策比作法的靈魂?！保?］進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨的政策依然是立法的主要依據(jù)。以十屆全國(guó)人大常委會(huì)為例，“十屆全國(guó)人大常委會(huì)在立法工作中始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)……堅(jiān)持貫徹黨中央的重大決策，依照法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志。全國(guó)人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法行使國(guó)家立法權(quán)，通過立法，從制度上和法律上保證黨的路線方針政策的貫徹落實(shí)，為國(guó)家的政治大局，戰(zhàn)略大局服務(wù)。 ”［5］

（二）黨通過主導(dǎo)立法過程領(lǐng)導(dǎo)人大立法

為了加強(qiáng)黨對(duì)人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，中共中央在1991年下達(dá)了 《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》，第一次正式規(guī)范了中國(guó)共產(chǎn)黨介入立法過程的范圍和程序。根據(jù)這一規(guī)定和現(xiàn)行立法實(shí)踐，中國(guó)共產(chǎn)黨主要通過以下幾種途徑主導(dǎo)立法過程。

首先，中國(guó)共產(chǎn)黨直接向立法機(jī)關(guān)提出立法、修法建議，引領(lǐng)立法工作的方向。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，為了充分發(fā)揮這種領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，為了改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)執(zhí)政，中國(guó)共產(chǎn)黨必須盡可能廣泛地了解、收集社情民意，然后就某一重大問題所涉及的權(quán)利、義務(wù)、利益關(guān)系達(dá)成共識(shí)之后，即可以以提案形式按照法定程序提交到立法機(jī)關(guān)。黨的提案在立法機(jī)關(guān)獲得通過之后，黨的主張和建議就變成了法律內(nèi)容，從而具體實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。八二憲法的誕生是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的典范。

其次，黨通過審批立法規(guī)劃指導(dǎo)立法。自七屆全國(guó)人大之后，形成了一種慣例，即每一屆全國(guó)人大都要制定立法規(guī)劃。立法規(guī)劃一般設(shè)定了本屆人大的立法任務(wù)和立法重點(diǎn)，對(duì)人大開展立法工作具有重要意義。但是，人大并沒有獨(dú)立實(shí)施立法規(guī)劃的權(quán)力，只有在經(jīng)過黨中央的批準(zhǔn)之后，人大制定的立法規(guī)劃才具有正式效力。以十屆全國(guó)人大為例，“十屆全國(guó)人大常委會(huì)高度重視立法工作，在成立之初就提出了‘爭(zhēng)取在本屆任期內(nèi)基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系’的立法工作目標(biāo)和提高立法質(zhì)量的立法重點(diǎn)……制定十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并報(bào)黨中央批準(zhǔn)，成為十屆全國(guó)人大及其常委會(huì)和委員長(zhǎng)會(huì)議開展立法工作的指南?！保?］同樣，地方人大機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃也是需要經(jīng)過黨委批準(zhǔn)的。

最后，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)一些政治性法律要進(jìn)行事先批準(zhǔn)和審查，以保證人大制定的法律不違背中國(guó)共產(chǎn)黨的意志。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》，主要通過四種方式：一是憲法的修改。某些重大政治方面和特別重大的經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律草案，在提請(qǐng)全國(guó)人大審議之前，都須經(jīng)過黨中央政治局與中央全會(huì)的審議，其他法定機(jī)關(guān)提出的修憲議案，也需經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)黨組或全國(guó)人大中黨的領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)送黨中央審定。二是政治方面的法律在起草前，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)將立法思想和原則呈報(bào)黨中央審批。三是政治方面的法律和重大經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律，在提交全國(guó)人大或常委會(huì)審議前，由全國(guó)人大常委會(huì)黨組呈報(bào)黨中央政治局或其常委審批。四是中央對(duì)法律起草工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，凡有全國(guó)人大及其常委會(huì)起草的法律，一律由全國(guó)人大常委會(huì)黨組報(bào)中央審批，其他部門起草的法律草案需報(bào)全國(guó)人大審批的，也由全國(guó)人大常委會(huì)黨組統(tǒng)一報(bào)中央審批。

（三）通過在立法機(jī)關(guān)中的黨員代表影響立法過程。

首先，在立法機(jī)關(guān)中，黨員居于多數(shù)，能夠保證黨的方針和政策順利通過，體現(xiàn)黨的意志。與西方國(guó)家主要通過本黨議員在立法機(jī)關(guān)中擁有多數(shù)席位控制議會(huì)或者國(guó)會(huì)一樣，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨其黨員在立法機(jī)關(guān)中居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位。有人統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)各級(jí)人大代表中，中共黨員所占的比例一般都在70%左右，這對(duì)于保證黨的執(zhí)政地位，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，有效地領(lǐng)導(dǎo)人大立法是必要的。

其次，黨的高層干部兼任人大領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，更方便中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法。近年來，地方黨委書記兼任人大主任的現(xiàn)象越來越普遍。從現(xiàn)在的情況來看，省委書記兼任人大主任是一種非常普遍的現(xiàn)象。我們暫且不去評(píng)價(jià)這種現(xiàn)象合理與否，僅僅就這種制度安排而言，是有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的，也有利于迅速實(shí)現(xiàn)黨的決策和人大法定程序的結(jié)合。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是先有中國(guó)共產(chǎn)黨，后在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立國(guó)家政權(quán)，而在資本主義國(guó)家，一般是先有政權(quán)機(jī)構(gòu)，然后在這種政權(quán)機(jī)構(gòu)內(nèi)部孕育出政黨。我國(guó)黨政關(guān)系的特殊產(chǎn)生方式?jīng)Q定了政黨主導(dǎo)型的黨政關(guān)系模式，即執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨與人大的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。就執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法的方式而言，也極具中國(guó)特色，黨主要是通過外部的活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)對(duì)立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，黨的地位在立法機(jī)關(guān)之上，黨可以通過設(shè)在立法機(jī)關(guān)中的黨組以及巧妙的人事安排，對(duì)立法機(jī)關(guān)發(fā)布指示，規(guī)定立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)方式。黨組是黨與立法機(jī)關(guān)的橋梁和紐帶。

在我國(guó)特殊的政治環(huán)境中，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)不僅僅是一般的政治組織，在一定程度上相當(dāng)于擁有公共權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)。從黨與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系來看，黨甚至超出了一般的國(guó)家機(jī)關(guān)。這是我國(guó)的特色。這種獨(dú)特的黨政關(guān)系模式，固然有其積極的一面，比如，和西方國(guó)家相比，我國(guó)不存在西方政黨間的掣肘和傾軋，只要保證執(zhí)政黨的政策正確，立法效率就會(huì)大大高于西方國(guó)家。但是，這種特殊的黨政關(guān)系模式也有不利的一面，我國(guó)的立法過程受執(zhí)政黨的影響過大。當(dāng)然，黨與立法機(jī)關(guān)的緊密結(jié)合，黨對(duì)立法過程的介入有其歷史原因和現(xiàn)實(shí)的合理性，但是關(guān)鍵性的問題還是無(wú)法回避的，即如何使黨的領(lǐng)導(dǎo)富有成效，如何解決立法的效率和質(zhì)量問題。總之，如何構(gòu)建和諧的黨政關(guān)系，如何完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法的方式，將是我國(guó)政治體制改革的一個(gè)重要任務(wù)之一。

[1]中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定[M].北京：人民出版社，2004：18.

[2]劉文喬.京華盛會(huì)記事[M].廣州：廣東人民出版社，1996：13-15.

[3]王春英.當(dāng)代中國(guó)政府[M].鄭州：河南人民出版社，2004：262.

[4]侯宗源.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與中國(guó)法理學(xué)[M].鄭州：河南人民出版社，1998：387.

[5]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì).十屆全國(guó)人大及其常委會(huì)一年來立法工作簡(jiǎn)述[N].人民日?qǐng)?bào)，2006-03-09.

[6]鄒聲文，等.譜寫社會(huì)主義民主法制建設(shè)新篇章[N].人民日?qǐng)?bào)，2006-08-27.

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A

1673-1999（2011）06-0012-03

趙磊，山東濟(jì)南人，山東大學(xué)（山東濟(jì)南250100）政治學(xué)與公共管理學(xué)院2008級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)辄h的建設(shè)，政黨政治。

2011-01-08