潘紹龍

(武漢海事法院,湖北 武漢 430040)

長江水系與黃河、珠江以及其他大小河流一道,構(gòu)成整個中華民族的生命之源,為中華民族的繁衍生息,發(fā)展壯大作出了無與倫比的貢獻(xiàn)。隨著國民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,由于片面追求經(jīng)濟(jì)效益而忽略環(huán)境保護(hù),長江流域水污染程度日益嚴(yán)峻,不僅嚴(yán)重影響著沿岸人民的生活質(zhì)量,也制約著沿岸經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

一、長江流域水污染現(xiàn)狀——以長江流域水污染形式及特點(diǎn)為視角

(一)長江流域水污染形式

長江發(fā)源于“世界屋脊 ”——青藏高原的唐古拉山脈各拉丹冬峰西南側(cè),流經(jīng)青海、西藏、四川 、云南 、重慶 、湖北 、湖南 、江西 、安 徽 、江蘇 、上海等 11個省、自治區(qū)、直轄市,于崇明島以東注入東海,全長 6300余公里。長江干流自西而東橫貫中國中部,數(shù)百條支流橫貫?zāi)媳?延伸至貴州、甘肅 、陜西 、河南 、廣西 、廣東 、浙江 、福建 8個省 、自治區(qū)的部分地區(qū)。流域面積達(dá) 180萬平方公里,涉及我國 19個省、自治區(qū)、直轄市,約占國土面積的五分之一,蘊(yùn)藏著我國三分之一的水資源和五分之三的水能資源,擁有我國二分之一的內(nèi)河航運(yùn)里程。長江是中國水量最豐富的河流,水資源總量9616億立方米,約占全國河流徑流總量的36%,為黃河的 20倍。據(jù)統(tǒng)計,沿長江干流沿線37個地級以上城市土地面積占七省二市的 23%,人口占 40%,GDP占 60%,外貿(mào)進(jìn)出口額更是占到 93%,初步形成了沿江經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)密集帶核心區(qū)。沿江鋼鐵產(chǎn)量占全國的 36%,石化產(chǎn)量占全國的 28%,汽車產(chǎn)量占全國的 47%,火電裝機(jī)容量占全國的 16%。沿江大型企業(yè)生產(chǎn)所需 80%的鐵礦石、72%的原油、83%的電煤依靠長江水運(yùn)來保障。因此,管理好長江流域的水資源和生態(tài)系統(tǒng),運(yùn)用有效的法律手段,預(yù)防和整治長江流域水資源污染,對兩岸上億人民的生活和生產(chǎn)有著重要的作用。

近年來,隨著人口的增長和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城鎮(zhèn)建設(shè)的迅速發(fā)展,長江流域水污染程度日趨惡化,僅有50%左右的水功能區(qū)達(dá)標(biāo),排污量占全國總量的34%。干流 394個主要入江排污口中,半數(shù)以上未達(dá)到國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn);沿江城市的 500多個主要取水口均已不同程度地受到岸邊污染帶的影響。據(jù)統(tǒng)計,從 1998年到 2005年,長江流域廢污水排放量每年以 7%左右的速度增加,到 2006年全流域廢污水排放量已突破 300億噸,2009年已經(jīng)達(dá)到 333.15億噸。排污主要集中在太湖水系、洞庭湖水系、長江湖口以下干流、宜昌至湖口、鄱陽湖水系、宜賓至宜昌和漢江,占長江廢污水排放量的 80.12%。在國家實(shí)施節(jié)能減排的大前提下,近年來全流域廢污水排放量增幅雖已趨緩,廢污水排放量已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化,即工業(yè)廢污水量有明顯減緩趨勢,但城鎮(zhèn)居民生活污水排放量有所增加。雖然有關(guān)數(shù)據(jù)表明水質(zhì)有所改善,但流域的廢污水排放總量控制的壓力仍然很大,水污染防治形勢不容樂觀。

長江流域水污染的形式較為復(fù)雜,根據(jù)污染來源進(jìn)行歸納,主要有面源污染、點(diǎn)源污染、流動源污染和固體廢棄物污染等形式。

1.面源污染。水土流失和農(nóng)田排水是影響長江整體水質(zhì)的重要因素。一方面,水土流失將農(nóng)藥、化肥、土壤中的營養(yǎng)元素及一些動植物腐殖質(zhì)帶入水體,使水體中懸浮物、BOD、COD、總磷濃度增加,另一方面使長江含沙量增大。長江流域土壤侵蝕總量每年達(dá)到 24億噸,其中 18億噸發(fā)生在上游地區(qū),6億噸發(fā)生在宜昌以下的中下游地區(qū)。重慶、四川已成為輸沙大戶,四川每年輸入長江泥沙高達(dá) 68億噸。沱江輸沙量每年在 342萬噸到 564萬噸之間,嘉陵江輸沙量少則 3225萬噸,多則 3.57億噸,甚至連嘉陵江的兩條支流含沙量也高得驚人,涪江為 293萬 ～661萬噸,渠江為 732萬 ～1.5億噸。

2.點(diǎn)源污染。近年來,隨著長江流域工農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展,城市規(guī)模不斷擴(kuò)大,流域內(nèi)地表水體污染日益嚴(yán)重。全流域污水排放量已達(dá) 150億噸,占全國工業(yè)廢水總量的 45.2%;生活污水量358億噸,占全國生活污水總量的 35.7%。尤以四川、重慶 、湖北、湖南、江西 、江蘇、上海 7個省市為甚,污水排放量共計 120.5億噸,占全流域總量的 84.6%。而長江干流城市的污水處理率為 48.3%,達(dá)標(biāo)率為 56.9%,污水處理水平低于流域和全國平均水平。長江沿岸排污口的排污是造成長江干流及較大支流近岸污染的根本原因。這些年,隨著長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,全流域污水排放量以3%的速度逐年遞增,其中大部分污水未經(jīng)處理就直排入江。

3.流動源污染。長江干流運(yùn)輸船舶達(dá) 10萬余艘,絕大部分船舶未安裝油水分離裝置和生活污水處理裝置,每年數(shù)百萬噸含油污水,近億噸生活污水和 7.5億噸生活垃圾排入長江,構(gòu)成了長江不容忽視的流域污染源。不僅如此,近年來還不斷發(fā)生運(yùn)輸化學(xué)品船舶碰撞、翻沉等海損事故,大量硫酸、甲苯酚、煤油、原油等化學(xué)品傾覆入江,對長江水質(zhì)的破壞更是雪上加霜。

4.固體廢棄物污染。固體廢棄物是由工業(yè)制造、建筑、烹調(diào)、文娛、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及其他活動使用過的各種材料被拋棄后的固體殘余物,包括過期的報紙、玻璃瓶、金屬罐、紙杯、塑料瓶、廢棄車輛、橡膠、礦渣、動物皮毛、飄塵、污泥與食品剩余物等。長江沿岸堆積的大量固體廢棄物是污染長江水質(zhì)的另一重要原因。1992年僅三峽庫區(qū)固體廢棄物年產(chǎn)量就達(dá) 462萬噸,堆存量達(dá) 2170萬噸。這些未經(jīng)處理的固體廢棄物經(jīng)洪水沖刷和雨水淋溶,各種有毒物質(zhì)極易進(jìn)入水體,嚴(yán)重污染長江水質(zhì)。

5.其他污染。工業(yè)生產(chǎn)排放的煙塵、廢水,經(jīng)直接降落或雨水淋洗而流入水體;降雨和雨后的地表徑流攜帶大氣、土壤的污染物進(jìn)入水體;海水倒灌或滲透,污染沿海地區(qū)地下水源或水體;城市地表的污染物進(jìn)入水體等。這些都在一定程度上造成了對長江水質(zhì)的污染。

(二)長江流域水污染特點(diǎn)

長江流域水污染的直接后果是侵害國家、集體或者公民的民事權(quán)益,屬民法意義上的侵權(quán)行為。作為一種特殊的侵權(quán)形式,長江流域水污染具有以下特點(diǎn):

1.危害結(jié)果的社會性。長江流域水污染侵害對象,是長江流域內(nèi)不特定的人或物,侵害行為所涉及的人數(shù)之多、范圍之廣、生態(tài)鏈之長是其它侵權(quán)行為難以比擬的。長江干流沿線 37個地級以上城市土地面積占七省二市的 23%,人口占40%,GDP占了 60%,外貿(mào)進(jìn)出口額更是占到93%,具體的水污染行為將直接給沿江居民的生產(chǎn)、生活以及沿江國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來危害。

2.利益關(guān)系的多元性。長江流域的水體環(huán)境有整體流動的自然屬性,以流域?yàn)閱卧?水量水質(zhì)、地上水地下水相互依存,組成一體,上下游、左右岸、干支流的開發(fā)利用互為影響。長江流域水資源同時具有多種功能性,對城鄉(xiāng)供水、衛(wèi)生保健、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市發(fā)展、水力發(fā)電、內(nèi)陸漁業(yè)、水上運(yùn)輸、休閑娛樂等人類活動的多方面利益直接產(chǎn)生影響。而流域發(fā)生的具體水污染行為將對這些功能的發(fā)揮和利益的實(shí)現(xiàn)均可能產(chǎn)生不利影響。

3.行政管理的復(fù)雜性。長江流域的水體環(huán)境雖然是一個完整的系統(tǒng),但卻被人為地劃分為多個行政區(qū)域,形成了實(shí)際上的分割利用和分割管理的不正常狀態(tài)。在這種情況下,由于地方利益、部門利益的存在,導(dǎo)致水污染不能得到有效地遏制。此外,現(xiàn)階段長江流域水體環(huán)境在行政管理上客觀還存在中央和地方兩套“班子”,由于這兩套“班子”在行政關(guān)系上互不依存,互不隸屬,雖然在一定程度和一定范圍上能夠保證獨(dú)立行政,但是同時也導(dǎo)致行政管理成本增加,相互推諉,相互內(nèi)耗等不正常情況時常出現(xiàn)。

4.事實(shí)認(rèn)定的專業(yè)性。對長江流域水污染的事實(shí)認(rèn)定涉及多個方面,既有污染形式,也有損失大小。相關(guān)事實(shí)的準(zhǔn)確認(rèn)定,不僅關(guān)系對責(zé)任人的處罰,同時關(guān)系對受害人的經(jīng)濟(jì)救濟(jì)。但是,水污染的固有屬性決定了只有借助專業(yè)知識和專門技能才能保證對相關(guān)事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確和科學(xué)。例如,對于船舶排污導(dǎo)致的水污染認(rèn)定,不僅需要對船舶的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行情況等予以詳細(xì)掌握,同時,還需要對水文流態(tài)以及氣象條件等有充分的了解。

二、司法權(quán)治理長江流域水污染的優(yōu)勢——以武漢海事法院審判職能為依托

(一)長江流域水污染防治職能的不足

目前,長江流域水污染防治職能主要由行政機(jī)關(guān)、各級地方人民法院通過公權(quán)力的形式進(jìn)行行使。社會輿論和民間環(huán)保組織的有效監(jiān)督和大力呼吁,在防止長江流域水污染形勢進(jìn)一步惡化過程中,也發(fā)揮著重要的作用。但是,受水污染損害本身特點(diǎn)的制約以及各方面原因的限制,不管是公權(quán)力還是社會輿論和民間組織,其在維護(hù)長江流域水污染防治中的作用仍存在諸多的不足。

1.行政管理的復(fù)雜性

(1)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的不足

由于我國目前行政機(jī)構(gòu)組織法比較粗糙,各部門的職權(quán)都是由各部門自己先制定方案,后報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),各部門難免從自身利益出發(fā)來考慮問題,從而忽視整體利益,造成權(quán)力設(shè)置的重復(fù)或空白。各部門之間一般只有分工沒有協(xié)作,既不能充分發(fā)揮各部門的作用,又不能形成整體效益,反而因?yàn)楦鞑块T的權(quán)力競爭造成對整體利益、長遠(yuǎn)利益的損害。這種現(xiàn)象在長江流域水染污防治中十分典型:污染管理者、資源開發(fā)者、排污者各自為政,相互之間既無隸屬關(guān)系,也無監(jiān)督關(guān)系。管理者只收費(fèi)不治理、資源開發(fā)者既要開發(fā)又要治理、排污者只交費(fèi)什么都不管。其結(jié)果只能導(dǎo)致全流域水體環(huán)境得不到全面、有效的保護(hù)。

(2)行政職權(quán)配置的不足

一些行政管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明確,職權(quán)不確定,難以實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的管理目標(biāo)。在涉及水資源保護(hù)的相關(guān)法律中,關(guān)于流域水體環(huán)境保護(hù)僅有《水污染防治法》有所規(guī)定,但其中涉及行政職權(quán)配置的規(guī)定卻并不嚴(yán)謹(jǐn),甚至出現(xiàn)矛盾?！端廴痉乐畏ā返?4條規(guī)定:“重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu),結(jié)合各自的職責(zé),協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門對水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”而根據(jù)我國目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置,水行政主管部門下設(shè)水資源保護(hù)機(jī)構(gòu),根本沒有什么水源保護(hù)機(jī)構(gòu);然而從《水污染防治法》關(guān)于流域水污染防治的其它規(guī)定來看,顯然流域水污染防治就是流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。由于流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的法律地位不明、權(quán)力不清、職責(zé)不定,當(dāng)然無法發(fā)揮對水資源統(tǒng)一管理的作用,致使流域水體環(huán)境保護(hù)舉步維艱。

正是由于以上兩個方面問題的嚴(yán)重存在,才造成了長江流域水污染防治行政管理體系的混亂,以致于在許多水域出現(xiàn)嚴(yán)重的水污染時,現(xiàn)行行政管理體系無法發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)防、監(jiān)督和制止作用。

2.審判職能的局限性

審判職能在保護(hù)長江流域水資源環(huán)境中的作用,主要是由長江流域各級地方人民法院依法行使審判權(quán)表現(xiàn)出來。隨著社會主義法制建設(shè)的不斷健全和完善,地方人民法院在維護(hù)長江流域水資源環(huán)境過程中存在的諸多弊端也不斷顯現(xiàn)。

(1)審判權(quán)行使的不足

首先,流域的整體性與現(xiàn)有管轄體制的分割之間存在嚴(yán)重沖突。因此,管轄權(quán)的設(shè)置必須從流域管理的特征出發(fā),將管轄權(quán)集中在流域性的審判機(jī)構(gòu)?！睹袷略V訟法》第 29條規(guī)定:“因侵權(quán)行為提起的訴訟,由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄?！鼻謾?quán)行為地是指構(gòu)成侵權(quán)行為的法律事實(shí)地,包括侵權(quán)行為實(shí)施地和侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地。水污染侵權(quán)作為一種新的侵權(quán)類型,有其自身特點(diǎn)。由于水體環(huán)境發(fā)生在一個連續(xù)的、流動的、具有整體性的生態(tài)單元中,決定了侵權(quán)行為地往往跨越多個行政區(qū)域。因此,在水污染案件的管轄上,如果按照一般的案件來制定管轄規(guī)則,就會存在很多問題。目前的審判管轄體制的設(shè)置只重視區(qū)域機(jī)構(gòu)而忽視流域?qū)徟袡C(jī)構(gòu)的弊端已暴露無疑。因此,水污染侵權(quán)案件管轄權(quán)的設(shè)置必須從流域管理的特征出發(fā),將管轄權(quán)集中在流域性的審判機(jī)構(gòu)。

其次,地方保護(hù)主義的泛濫使審判機(jī)構(gòu)在審理水污染侵權(quán)案件中的職能嚴(yán)重不足。地方保護(hù)主義往往從人事任免、財政政策、人情往來等各個方面影響和干擾法院的審判活動,有時還以“注重案件政治效果、社會效果”、“為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航”等面目出現(xiàn)。為此,法院往往尷尬地在合法的案件處理結(jié)果之外,努力尋找一種既維護(hù)本地利益,又不受監(jiān)督機(jī)構(gòu)約束,更無需承擔(dān)訴訟風(fēng)險的結(jié)案方式。在長江流域水污染侵權(quán)案件的審理中,這一問題由于地方利益和流域利益之間的沖突而更加突出。在目前以區(qū)域?yàn)閱挝还茌狊w制下,審判機(jī)構(gòu)受地方利益的制約,難以充分保護(hù)受害者的合法利益。水污染案件的最大特點(diǎn)就是其跨行政區(qū)域性,區(qū)域之間的“以鄰為壑”行為是這類案件發(fā)生的最主要原因,進(jìn)而也是其難以在現(xiàn)有管轄體制下得到有效司法救濟(jì)的根本原因。如果我們將區(qū)域之間轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)嫁污染的水污染案件,再交由該區(qū)域的審判機(jī)構(gòu)去審理,在這些審判機(jī)構(gòu)無法擺脫地方干涉前提下,最終導(dǎo)致的結(jié)局只能是地方保護(hù)主義的泛濫。這反過來會嚴(yán)重影響當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的信心。目前水污染案件中當(dāng)事人對法院的信任度較低,不能不說與法院在處理此類糾紛中職能的不足有關(guān)。

第三,專業(yè)技術(shù)和專業(yè)技能的不足不能保證長江流域水資源案件審理的公正與高效。水污染侵權(quán)案件的正確處理,關(guān)鍵在于損害事實(shí)、經(jīng)濟(jì)損失以及民事責(zé)任的查明和劃分等方面。而這些方面無不與水資源開發(fā)利用、船舶航行以及流域生態(tài)保護(hù)等行政機(jī)關(guān)的具體行政行為緊密相關(guān),同時也與船舶建造、船舶航行、船舶管理以及水文流態(tài)等專業(yè)技術(shù)和專業(yè)技能相關(guān)?？梢哉f,一個具體水資源污染損害糾紛案件的正確處理,必須要求相應(yīng)的審判人員熟練掌握與流域水體環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各方面專業(yè)技術(shù)和專業(yè)技能。而地方各級人民法院的審判人員在對這些專業(yè)技術(shù)和專業(yè)技能的掌握上顯然有待進(jìn)一步提高和加強(qiáng),否則,不能保證長江流域水污染案件審理的公正與高效。

(2)訴權(quán)行使的不暢

第一,我國現(xiàn)行法律制度要求適格當(dāng)事人應(yīng)與案件有直接利害關(guān)系,沒有直接利害關(guān)系的人無權(quán)向法院提起訴訟,這樣導(dǎo)致大量的公益訴訟得不到有效的法律支持。對長江流域的水污染侵權(quán)案件而言,如果現(xiàn)行的法律制度不加以健全和完善,那么無論是受害者的私益救濟(jì)還是對水環(huán)境和水資源的公益救濟(jì)都很難實(shí)現(xiàn)。就私益救濟(jì)而言,由于長江流域發(fā)生的水污染侵權(quán)案件影響面廣,當(dāng)事人多,并且?guī)в胁淮_定性,如果要求單個受害者分別提起訴訟,不僅成本巨大,而且獲益甚小,這一結(jié)果必然導(dǎo)致受害者不愿提起訴訟。而代表人訴訟的要求過于嚴(yán)格,加之地方法院從案件受理量考慮,很少通過代表人訴訟形式實(shí)現(xiàn)受害人的權(quán)益保護(hù)。所以,在一定程度內(nèi)認(rèn)可像漁民協(xié)會等受害者授權(quán)的民間組織或社會團(tuán)體的訴訟資格,對于長江流域水污染案件的解決無疑更有利于公正和效率的實(shí)現(xiàn)。就公益救濟(jì)而言,同樣受直接利害關(guān)系的約束,流域相關(guān)管理部門以及民間組織、社會團(tuán)體和公民的訴訟主體資格受到污染者的強(qiáng)烈質(zhì)疑,法院在無具體法律規(guī)定的情況下,也不能妄下結(jié)論。

毋庸置疑,長江流域的水體環(huán)境本身就是財富,就是生態(tài)性資產(chǎn),如果因人為因素導(dǎo)致其破壞和污染,法律應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持相關(guān)的企事業(yè)單位以及公民個人要求通過法律手段監(jiān)督、制止和處罰具體的污染行為,并有權(quán)要求對污染行為所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。所以,通過不斷完善相關(guān)的法律規(guī)定,并且通過具體的司法實(shí)踐,肯定企事業(yè)單位、民間組織、社會團(tuán)體以及公民個人就長江流域水體環(huán)境因污染行為所遭受的損害提起損害賠償之訴或排除危害之訴,不僅是社會主義法制建設(shè)不斷健全和完善的需要,也是長江流域水污染防治司法保護(hù)的需要。

第二,受害者訴訟維權(quán)意識的欠缺以及訴訟成本的巨大,直接制約司法救濟(jì)的力度。在長江流域,大部分污染受害者都是靠長江為生的農(nóng)民和漁民,沒有完善的司法救濟(jì)手段,不能保證訴訟程序的有效進(jìn)行。2004年發(fā)生的沱江污染事件中,受害的四川省資陽市雁江區(qū),其常住人口80%是農(nóng)民,而其中 80%是法盲。也就是說只有16%的農(nóng)民有一定的維權(quán)意識。如果出現(xiàn)污染侵害或者糾紛,能夠想到通過法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益的微乎其微,所以,當(dāng)?shù)貪O民雖然對獲得的污染賠付不滿,也無人提起損害賠償訴訟。此外,相關(guān)的訴訟成本也在一定程度上制約了受害者通過法律手段維護(hù)自己合法權(quán)益的行為實(shí)施。在水污染侵權(quán)案件處理過程中,受害人除了必須支付訴訟費(fèi)、保全費(fèi)等基本費(fèi)用以外,還必須支付鑒定費(fèi)。對于前者,法院可以通過相關(guān)的法律規(guī)定予以減免,但是對于后者,由于需要較為復(fù)雜的程序和較高的技能才能完成鑒定行為,所以該項(xiàng)費(fèi)用往往特別巨大,加之該項(xiàng)費(fèi)用是支付給鑒定機(jī)構(gòu),在法院無法予以減免的情況下,只能由受害人先行承擔(dān)。對于農(nóng)民和漁民而言,這筆費(fèi)用肯定無力先行承擔(dān),這樣最終導(dǎo)致受害人放棄起訴。

第三,普遍存在的地方干預(yù)使當(dāng)事人不敢有效行使訴權(quán)。受不同利益追求的限制,在具體的水污染案件發(fā)生以后,部分地方政府可能會基于地方利益考慮,依據(jù)其強(qiáng)勢地位限制或妨礙其他當(dāng)事人以訴訟形式尋求司法救濟(jì)。在這種情況下,當(dāng)事人即使提起訴訟,受政府態(tài)度影響的地方法院也不可能保證其訴訟請求得到有效的支持。因而,當(dāng)事人不敢輕易提起訴訟。在沱江污染事件中,由于地方政府的介入,當(dāng)?shù)厥芪廴居绊懙钠髽I(yè)沒有一個敢于通過提起訴訟來索賠就是例證。

(二)武漢海事法院在長江流域水污染防治中的優(yōu)勢

1.武漢海事法院的管轄區(qū)域有利于長江流域水污染侵權(quán)案件的專門管轄

要解決長江流域水污染司法救助不暢的問題,就必須從方便訴權(quán)和審判權(quán)行使方面重新考察審判組織的建構(gòu),提高司法權(quán)威。這種審判機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是專門審理機(jī)構(gòu)而非普通地方法院。也就是說,由專門法院來管轄長江流域的水污染案件。而武漢海事法院跨行政區(qū)劃的管轄優(yōu)勢以及較強(qiáng)的專業(yè)審判技能,為及時審理長江流域水污染案件提供了可靠的保障。

長江流域面積為 180萬平方公里,干流和支流可通航里程為 6.64萬公里。在這樣一個寬廣的區(qū)域之內(nèi),因航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,不可避免地導(dǎo)致許多的海事海商案件的發(fā)生。海事海商案件雖屬民事案件的范疇,但是,由于具有較強(qiáng)的專業(yè)性,所以,必須由專門的人民法院來審理這些日益增多、日益復(fù)雜的海事海商案件,這是維護(hù)長江水系航運(yùn)經(jīng)濟(jì)得以不斷發(fā)展的司法保證,也是維護(hù)各方當(dāng)事人合法權(quán)益的有效保證。1984年,出于改革開放的需要,全國人大在湖北省武漢市設(shè)立了武漢海事法院,這是當(dāng)時成立的全部六家海事法院中唯一審理內(nèi)河海事海商案件的專門法院。其管轄區(qū)域下起江陰鵝鼻嘴,上至重慶市江津蘭家沱,受理在該區(qū)域內(nèi)發(fā)生的海事侵權(quán)糾紛案件、海商合同糾紛案件以及行政案件等。1987年,最高人民法院將武漢海事法院的管轄區(qū)域作了調(diào)整,由江陰的鵝鼻嘴,下移至江蘇的瀏河口。2002年,最高人民法院對武漢海事法院的管轄區(qū)域作了進(jìn)一步的調(diào)整,下起江蘇瀏河口,上至四川省宜賓合江門。至此,發(fā)生在整個長江干流上的海事海商以及行政等與船舶航運(yùn)相關(guān)的案件全部由武漢海事法院專屬管轄。

此外,最高人民法院還規(guī)定,對于發(fā)生在長江支流水域的船舶碰撞案件、共同海損案件、海難救助案件和涉外海事海商等案件,也由武漢海事法院專門管轄。據(jù)此,作為我國內(nèi)河唯一的專業(yè)法院,武漢海事法院的管轄區(qū)域可以說涵蓋整個長江流域。武漢海事法院跨行政區(qū)域的管轄特點(diǎn),與水污染案件跨行政區(qū)域的特點(diǎn)是一致的,這樣能夠保證武漢海事法院嚴(yán)格根據(jù)法律規(guī)定,在法律規(guī)定的區(qū)域內(nèi)對水污染案件依法行使專門管轄權(quán)。

此外,根據(jù)最高人民法院的精神,在長江上發(fā)生的海事行政案件近期將劃歸武漢海事法院專門管轄,這不僅有利于通過法律手段監(jiān)督相關(guān)行政機(jī)關(guān)在長江流域水污染防治過程中依法行政,整合不同行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)能,共同維護(hù)長江流域水污染防治,同時有利于海事法院公正、高效地審理長江流域水污染案件。

2.武漢海事法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置有利于長江流域水污染案件的高效審理

由于管轄范圍涵蓋整個長江干線,外地當(dāng)事人若到武漢起訴,肯定存在較大的困難。基于方便當(dāng)事人訴訟和提高辦案效率考慮,自 1992年開始,武漢海事法院結(jié)合不同地區(qū)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及海事海商案件發(fā)案率等具體情況,先后在南通、南京、常熟、宜昌和重慶設(shè)立了五個派出法庭,直接受理法庭所在地發(fā)生的各類海事海商案件,并且在短時間內(nèi)就地予以審結(jié)和執(zhí)結(jié)。據(jù)統(tǒng)計,武漢海事法院建院近三十年來,在受理的全部海事海商案件中 73%都是由派出法庭審理,收到了較好的法律效果和社會效果。所以,武漢海事法院根據(jù)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域特點(diǎn)設(shè)置派出法庭的這種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式,同樣有利于對發(fā)生在長江流域不同地點(diǎn)的水污染案件的及時查明和審理,不僅極大地便利了當(dāng)事人訴訟,同時也節(jié)省了當(dāng)事人的訴訟成本,促進(jìn)案件審理的公正和高效。

3.武漢海事法院的專業(yè)能力有利于長江流域水污染案件的公正審理

海事海商案件相對于其他民事案件,有其獨(dú)有特殊性,不僅涉及船舶運(yùn)輸、船舶建造、船舶操作和水文氣象等專業(yè)知識,而且這類案件在法律適用上既適用一般的民事法律規(guī)定,同時也適用海商法以及國際條約、國際慣例等特殊法律制度,所以,海事海商案件的特殊性,決定了從事海事海商審判的海事法官必須具備全面扎實(shí)的與航運(yùn)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的各方面知識。武漢海事法院自成立以來,在審理了大量的海事海商案件的同時,也培養(yǎng)了一大批既熟悉海事海商法律知識,又熟知與船舶航運(yùn)相關(guān)的各方面技能的全能型法官。每年,武漢海事法院都根據(jù)各派出法庭的不同特點(diǎn)以及每位法官的不同特長,有針對性地將不同類型的法官下派到不同的派出法庭,最大程度地發(fā)揮不同法官的自身優(yōu)勢,更好地為海事海商審判工作服務(wù)。武漢海事法院自成立以來,從未出現(xiàn)當(dāng)事人向上級法院上訪和纏訴等不正常情況,這與武漢海事法院領(lǐng)導(dǎo)因地制宜、量才施用的靈活舉措是分不開的。

針對近年來長江流域水污染形勢的日趨嚴(yán)峻以及國家對長江流域水污染防治的不斷重視,武漢海事法院根據(jù)最高人民法院的要求,結(jié)合自身的專業(yè)特點(diǎn),在長江流域水污染防治理論調(diào)研和案件處理上作出了許多大膽和有益的嘗試。2010年 1月,武漢海事法院首次受理了圣洪源等 53名原告訴被告江蘇鎮(zhèn)江發(fā)電有限公司水污染損害賠償糾紛案。在案件審理過程中,武漢海事法院運(yùn)用自身的管轄優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢,在查明事實(shí)、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上,最終調(diào)解審結(jié)了這一在長江流域有著廣泛社會影響的集團(tuán)訴訟案,贏得了社會上的一致贊譽(yù)。

4.武漢海事法院管轄長江流域水污染糾紛案件具有有效的法律依據(jù)

最高人民法院對長江流域水污染糾紛對長江流域航運(yùn)發(fā)展以及沿岸經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展所帶來的不利影響非常重視,自 1984年全國人大決定成立武漢海事法院以后,就一直強(qiáng)調(diào)武漢海事法院應(yīng)該加強(qiáng)對長江流域水污染案件的專門管轄和審理。1984年 11月 4日,最高人民法院頒布實(shí)施《關(guān)于設(shè)立海事法院幾個問題的決定》,其中規(guī)定“船舶排放有害物質(zhì)和海上作業(yè)措施不當(dāng),造成水域污染的損害賠償案件”由海事法院專屬管轄;1989年 5月 13日,最高人民法院下發(fā)《關(guān)于海事法院收案范圍的規(guī)定》,進(jìn)一步明確“船舶排放、泄漏有害物質(zhì)或者污水,造成水域污染或者其他船及貨物損害的損害賠償案件”由海事法院專門管轄;2001年 8月 9日,最高人民法院頒布實(shí)施《關(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》,再一次強(qiáng)調(diào)“船舶排放、泄漏、傾倒油類、污水或者其他有害物質(zhì),造成水域污染或者他船、貨物及其他財產(chǎn)損失的損害賠償糾紛案件”和“海上或者通海水域的航運(yùn)、生產(chǎn)、作業(yè)或者船舶建造、修理、拆解或者港口作業(yè)、建設(shè),造成水域污染、灘涂污染或者他船、貨物及其他財產(chǎn)損失的損害賠償糾紛案件”由海事法院專門管轄。最高人民法院的上述規(guī)定既考慮到水污染案件的固有屬性,也考慮到水污染案件在管轄和審理過程中有可能存在的多方面困難,是武漢海事法院對發(fā)生在長江流域水污染案件依法行使專屬管轄權(quán)的有效法律根據(jù)。

但是,我們?nèi)詰?yīng)該看到,由于長江流域水污染案件在形式上非常復(fù)雜,最高人民法院有關(guān)水污染案件的范圍仍不十分明確,并且具有明顯的局限性。其最大特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)與“水”相關(guān)的經(jīng)營形式所導(dǎo)致的水污染案件應(yīng)該由武漢海事法院專門管轄,而對于普遍存在的諸如與“水”無關(guān)的經(jīng)營形式所導(dǎo)致的水污染案件,例如,沿江部分廠礦企業(yè)違法排污導(dǎo)致長江流域水污染案件,是否應(yīng)該由武漢海事法院專門管轄,相關(guān)的規(guī)定并不明確。對于這一不足,有待于最高人民法院在以后的相關(guān)規(guī)定中進(jìn)一步加以健全和完善。

(三)武漢海事法院專門管轄長江流域水污染案件的意義

1.專門管轄有利于長江流域水環(huán)境與水資源的持續(xù)利用和司法保護(hù)?，F(xiàn)階段長江流域的水污染現(xiàn)狀表明,為避免長江生態(tài)系統(tǒng)面臨極限壓力而陷入崩潰,必須要加大加強(qiáng)對長江流域水環(huán)境與水資源的保護(hù)。這種保護(hù)的途徑主要是進(jìn)行流域的統(tǒng)一管理,強(qiáng)化公眾參與,加強(qiáng)司法監(jiān)督。其中,司法監(jiān)督具有特別的意義,它是解決長江流域水污染糾紛的最有效方式,是確保公眾參與的重要途徑,是監(jiān)督流域行政管理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的有力手段。從國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)多年審判實(shí)踐來看,專門法院管轄是強(qiáng)化司法功能的重要舉措。專門管轄使長江流域水污染案件從其他民事案件中分離出來,不僅使長江流域水體環(huán)境保護(hù)問題更加突出,同時使長江流域水資源利益相對更加獨(dú)立,充分體現(xiàn)長江流域國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要地位和作用,從而促進(jìn)長江流域水資源的持續(xù)開發(fā)利用。

2.專門管轄有利于實(shí)現(xiàn)長江流域水污染案件裁判的專業(yè)化、合理化。長江流域水污染案件的技術(shù)性、社會性和復(fù)雜性需要專業(yè)型法官進(jìn)行審理,需要高超的庭審技術(shù)。這類案件訴訟主體以及事實(shí)認(rèn)定等方面往往較為復(fù)雜,其中涉及到的因果關(guān)系證明、舉證責(zé)任分配、法律適用等問題,其困難程度均超過一般民事侵權(quán)案件。由專業(yè)型法官進(jìn)行審理,不僅大大減少了審判成本,并將普通法院從復(fù)雜的類型化水污染糾紛中解脫出來,進(jìn)而將主要精力集中于其他普通民事案件的審理。大多數(shù)地方法院由于審判任務(wù)繁重,無法對專業(yè)型案件形成專業(yè)化,所以不能期望地方法院能從容應(yīng)對愈來愈多、愈來愈復(fù)雜的水污染案件。同時,專門管轄使裁判主體從多元走向一元,在風(fēng)格上也將趨向?qū)I(yè)化、穩(wěn)定化、統(tǒng)一化,不僅有助于強(qiáng)化裁判的預(yù)測、效率,同時也有利于裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和規(guī)范。

3.專門管轄有助于長江流域的統(tǒng)一管理和對外開放。水資源的流動性、流域性和生態(tài)系統(tǒng)的完整性,決定了長江流域水污染防治實(shí)行流域統(tǒng)一管理的必然性。依照水資源的流域特性,發(fā)展以自然流態(tài)為單元的水污染防治統(tǒng)一管理模式,正為世界各國所認(rèn)識和采用。我國 2002年新修訂的《水法》強(qiáng)化了水資源的統(tǒng)一管理,奠定了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位。到目前為止,雖然相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不盡完善,但長江流域水污染防治管理體系已基本形成。為了保證長江流域國民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,必須對現(xiàn)行的水污染防治、航運(yùn)秩序和海事行政等體系進(jìn)行統(tǒng)一管理,要求流域內(nèi)相關(guān)法律規(guī)范的統(tǒng)一適用,并且實(shí)行統(tǒng)一的司法監(jiān)督。否則,長江流域水污染防治職能可能因缺少強(qiáng)有力的司法支持而不能很好發(fā)揮功效。船舶運(yùn)輸是促進(jìn)長江流域國民經(jīng)濟(jì)對外開放的紐帶,而有效的專門管轄則是促進(jìn)長江流域國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步對外開放的法律保障。WTO透明度原則要求法律、法規(guī)、審理規(guī)則明晰,審理、裁判公開,法官適用法律具體、明確,要求法官在開庭審理時嫻熟運(yùn)用庭審規(guī)則、庭審藝術(shù),并在裁判文書的制作上與國際慣例、國際水平接軌。長江流域水污染案件的專門管轄,對于涉外案件在法律上的統(tǒng)一適用和對當(dāng)事人的公平保護(hù)具有明顯的優(yōu)勢,勢必在促進(jìn)流域國民經(jīng)濟(jì)對外開放中發(fā)揮更大的作用。

4.專門管轄有利于克服地方保護(hù)主義。多年來,國家通過不斷的努力,制訂了許多的措施和政策,但仍沒有完全消除地方保護(hù)主義對案件公正審理的負(fù)面影響。武漢海事法院的上訴審法院為湖北省高級人民法院,其人事任免權(quán)由湖北省人大統(tǒng)一行使,與沿江其他省市沒有直接的關(guān)系,這樣在最大程度上保證了武漢海事法院的相對獨(dú)立性,避免了地方政府基于地方利益對海事法院在行使專門管轄權(quán)方面的干涉和影響,使武漢海事法院能夠以相對獨(dú)立的姿態(tài)嚴(yán)格執(zhí)行國家法律,以相對超脫的視角處理和解決長江流域水污染防治過程中存在的各方面問題。據(jù)了解,武漢海事法院成立二十多年來,在審理的大量海事海商案件中,沒有出現(xiàn)因地方保護(hù)主義而導(dǎo)致枉法裁判等不正常情況。這充分說明,武漢海事法院這種跨行政區(qū)劃的管轄模式是打破地方保護(hù)主義,維護(hù)司法公正的一種行之有效,并且值得廣泛推廣的管轄模式。

三、完善武漢海事法院專門管轄的對策——以審理中的難點(diǎn)問題為中心

(一)擴(kuò)大武漢海事法院的受案范圍,使武漢海事法院在法律框架內(nèi)有效受理長江流域水污染侵權(quán)案件

其一,完善武漢海事法院水污染案件的受案范圍,除了與“水”相關(guān)的經(jīng)營形式所導(dǎo)致的水污染侵權(quán)案件應(yīng)該由武漢海事法院專門管轄以外,對于普遍存在的諸如與“水”無關(guān)的經(jīng)營形式所導(dǎo)致的水污染侵權(quán)案件也應(yīng)該明確由武漢海事專門管轄。亦即只要存在對長江流域的水體造成污染這一客觀事實(shí)的情況下,不管是“水”源污染還是“陸”源污染,武漢海事法院均應(yīng)有權(quán)管轄。

其二,擴(kuò)大武漢海事法院水污染案件的受案范圍,除了明確水污染案件應(yīng)該由武漢海事法院專門管轄以外,對于與水污染案件相關(guān)的水污染行政案件也應(yīng)該明確由武漢海事法院專門管轄。由于長江流域水污染防治與相關(guān)行政管理機(jī)關(guān)的具體行政行為休戚相關(guān),并且相關(guān)行政管理機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政是促進(jìn)長江流域水污染防治最終取得成效的重要保證,所以,只有通過有效的司法手段才能鞭策相關(guān)行政機(jī)關(guān)在長江流域水污染防治過程中,努力克服地方保護(hù)主義這一痼疾,相互監(jiān)督,相互配合,發(fā)揮更大的作用。

(二)健全和完善現(xiàn)行法律制度,促進(jìn)公益訴訟在法制軌道上不斷發(fā)展

長江流域水污染案件的特點(diǎn),決定了以公民個人身份提起水污染損害賠償糾紛訴訟在訴訟成本以及訴訟技術(shù)等方面均存在較大的困難,所以,大力提倡公益訴訟,是有效維護(hù)受害人權(quán)益,懲治致害人的重要法律手段。但是,受民事訴訟法等現(xiàn)行法律制度的限制,公益訴訟在訴訟主體是否適格、賠償請求權(quán)是否享有以及訴訟風(fēng)險承擔(dān)等方面均無有效的法律規(guī)范進(jìn)行確定。所以,進(jìn)一步完善現(xiàn)行法律制度,不僅是有效維護(hù)長江流域水污染侵權(quán)案件受害人的需要,也是不斷健全和完善我國法制建設(shè)的需要。

其一,訴訟主體。在水污染案件中,法律必須明確除了受害人有權(quán)向侵權(quán)人主張權(quán)利以外,其他企事業(yè)單位、民間組織、社會團(tuán)體以及公民等也可以以公益訴訟的形式代表受害人向侵權(quán)人主張權(quán)利。

其二,賠償請求權(quán)。在公益訴訟的情況下,由于作為原告的企事業(yè)單位、民間組織、社會團(tuán)體以及公民等,并不是水污染案件中的受害人,其只是代表水污染案件中的受害人行使賠償請求權(quán),所以其不能通過公益訴訟獲得經(jīng)濟(jì)利益。法院在案件審理中,如果可以查明受害人,則應(yīng)該將受害人追加為原告,并且裁決將賠償款直接支付給受害人;如果無法查明具體的受害人,則應(yīng)該裁決將賠償款提存給相應(yīng)的行政機(jī)關(guān),由該行政機(jī)關(guān)履行具體的分配以及污染整治等義務(wù)。當(dāng)然,在致害人敗訴的情況下,公益訴訟中的原告因訴訟而支付的訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)、評估費(fèi)、差旅費(fèi)以及誤工費(fèi)等費(fèi)用,均應(yīng)該由致害人承擔(dān)。

其三,訴訟風(fēng)險。水污染案件在事實(shí)查明和損失認(rèn)定等方面均存在較大的困難,如果出現(xiàn)原告敗訴的情況,不僅原告自身,同時法院也承擔(dān)著較大的風(fēng)險。這種風(fēng)險是多方面的,既涉及原告在訴訟過程中先行支付的訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)、評估費(fèi)、差旅費(fèi)以及誤工費(fèi)等費(fèi)用,同時也涉及因海事強(qiáng)制令錯誤或者保全錯誤等有可能導(dǎo)致被告的損失。所以,在企事業(yè)單位、民間組織、社會團(tuán)體以及公民等提起公益訴訟時,法院應(yīng)該對原告提交的有關(guān)致害主體、水污染事實(shí)等基本證據(jù)材料進(jìn)行嚴(yán)格審查,必要時可以在立案前,通過聽證程序等合法手段對相關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行確認(rèn)。只有在基本證據(jù)材料得到有效確認(rèn)的前提下,法院才最終受理水污染案件。這種嚴(yán)格要求,不僅是維護(hù)各方當(dāng)事人合法權(quán)益的需要,也是規(guī)避原告以及法院有可能承擔(dān)的訴訟風(fēng)險的需要,同時也是防止惡意訴訟的需要。

長江流域的水危機(jī)將始終是國家安全的心腹之患,如何保障水安全,包括水資源安全、水環(huán)境安全和水生態(tài)安全,以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展,已經(jīng)成為我國最重要的發(fā)展問題之一。在加強(qiáng)長江流域水資源行政保護(hù)的前提下,明確長江流域水污染案件由武漢海事法院專門管轄,不僅是長江流域法制建設(shè)的要求,也是維護(hù)長江流域水資源環(huán)境的需要。

[1]印衛(wèi)東.長江水污染防治現(xiàn)狀及法律對策[J].中國水利,2003,(6).

[2]吳勇.試論長江流域水污染糾紛的司法救濟(jì)[DB/OL].[2010-05-26].北大法律信息網(wǎng),http://www.chinala/winfo.com/.

[3]潘紹龍.長江水系航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展論要(上)[J].武漢交通職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2008,(3).

[4]潘紹龍.長江水系航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展論要(下)[J].武漢交通職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2008,(4).