董克用 李文釗

從政府職能的視角理解政府績效改進(jìn)

董克用 李文釗

全球經(jīng)濟具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展使我們思考關(guān)于政府的一些基本問題：“它的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好這些事情。”①政府要做什么屬于政府職能的范疇，政府如何做屬于管理方式的范疇。沒有目標(biāo)，行動失去方向，沒有行動，目標(biāo)無意義。

發(fā)達(dá)國家經(jīng)過幾百年的發(fā)展，政府職能范圍已經(jīng)得到明確界定，只有如何實施才是關(guān)鍵問題。

由于中國處于巨大的轉(zhuǎn)型中，無論是政府做什么，還是政府如何做，都在轉(zhuǎn)變之中。在這樣的背景之下，如果要改進(jìn)政府績效，必須同時考慮政府做什么和如何做兩個方面的事情。無論是對政府績效的管理，政府績效的評價，還是對政府績效的改進(jìn)，都需要以政府職能為基礎(chǔ)，而政府職能本身是動態(tài)和變化的。因此，無論是對于政府績效的測評，還是政府績效的改進(jìn)，都需要在政府職能動態(tài)變化的視角之下進(jìn)行思考和研究。

一、政府績效管理及存在的問題

從世界范圍而言，經(jīng)過200多年的探索，市場經(jīng)濟逐漸成為一種資源配置的有效方式。不過，市場經(jīng)濟自身也具有缺陷，一是它主要是關(guān)注私人物品的提供和配置問題，二是它存在本身需要一定的前提和條件，而這些前提和條件屬于公共物品的范疇，市場本身并不能夠提供。②有學(xué)者用“二階困境”來概括與公共物品供給有關(guān)的問題。

政府是實現(xiàn)公共資源配置的主要手段。為了實現(xiàn)政府更有效率的資源配置，美國學(xué)者威爾遜提出了政治與行政二分的思想，并建議作為一門新學(xué)科的行政學(xué)專門研究如何實現(xiàn)政府更有效率的運作。此后，為了探索有效政府，很多學(xué)者提出了各種不同的理論。

盡管行政效率一直是公共行政學(xué)追求的目標(biāo)，但是并沒有取得預(yù)期成果。20世紀(jì)70年代，西方國家面對財政危機、管理危機和信任危機，開始了重塑政府和再造政府的改革運動，與這一改革運動相匹配，公共行政學(xué)者提出了新公共管理的理論。新公共管理的核心思想包括縮小政府的職能范圍，以市場取代政府，提高政府的績效，以績效管理取代傳統(tǒng)管理思想。③

正是因為這一原因，西方國家興起了一場以績效管理和績效改進(jìn)的政府改革運動，英國啟動了“雷納評審”，美國頒布了《政府績效與成果法案》，新西蘭和澳大利亞等國紛紛開展政府再造運動。這一運動在有些政府部門取得較好效果，在一些政府部門并沒有取得預(yù)期效果。

這一理論被引入中國后，政府績效管理的思想被介紹和借鑒。有的省會城市有萬人評議政府，有的地方政府進(jìn)行了政府滿意度評價，以及探索各種方式的政府績效管理。但是，政府績效管理面臨著一些需要解決的課題④：

一是注重對政府績效測評，不注重對政府績效的改進(jìn)。政府績效測評只是一種手段，績效測評的目的是為了改進(jìn)政府績效。但是國內(nèi)很多政府部門將績效測評與獎金和工資等掛鉤，結(jié)果所有政府部門都思考如何在績效測評中獲得高分，而不思考如何改進(jìn)績效。

二是評估指標(biāo)體系單一，缺乏科學(xué)性。指標(biāo)是績效管理和績效改進(jìn)的基礎(chǔ)，科學(xué)的指標(biāo)才能夠及時和準(zhǔn)確地反映政府績效。但是，現(xiàn)有績效管理一般都使用較為簡單的指標(biāo)，并不能夠全面地反映政府部門的實際績效。

三是以滿意度評價為主，而忽視其他評價。很多市級政府對其所屬政府部門考察，都是以滿意度評價為主，而忽視其他評價方法。例如，還有些省市政府通過滿意度測定來評估其為民眾所做的事情。

四是以相同指標(biāo)體系評價所有政府部門，忽視政府部門之間差異性。現(xiàn)實中很多政府機構(gòu)使用大致相同的指標(biāo)對所有政府部門進(jìn)行考評，如使用“公正廉潔，辦事高效，態(tài)度文明”等指標(biāo)對各個部門進(jìn)行評估。但是，卻忽視了政府不同部門的差異。

五是注重方法和技術(shù)，忽視目標(biāo)和職能。對于政府績效的考評，很多學(xué)者都在方法和技術(shù)方面進(jìn)行研究，關(guān)注尋找合適的績效測評技術(shù)，忽視對績效考核目標(biāo)本身的研究，即只關(guān)注如何進(jìn)行績效考評，缺乏對考核內(nèi)容進(jìn)行研究。

六是注重行政效率的研究，忽視社會效率的測量。對于政府部門的績效管理和績效考核，現(xiàn)有評價機構(gòu)常常以政府部門作為出發(fā)點，來評估行政效率，即政府部門花費多少成本來達(dá)到預(yù)期效率。這樣做產(chǎn)生的問題是，如果政府部門提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品并非民眾真實需求，則這種高效率沒有意義。

面對這些問題，有學(xué)者認(rèn)為公共事務(wù)與私人事務(wù)存在根本差別，因此，來源于企業(yè)管理領(lǐng)域的績效管理并不一定適合于政府部門，在政府部門實施績效管理缺乏前提和基礎(chǔ)。然而，以績效和結(jié)果導(dǎo)向的管理已成為一種趨勢，政府管理應(yīng)適應(yīng)這種變革趨勢。因此，需要從新的視角思考政府績效管理，改進(jìn)政府績效管理，克服政府績效管理中存在的問題。

二、政府職能是政府績效改進(jìn)的前提和基礎(chǔ)

政府績效管理存在的一些問題，其主要原因是在引進(jìn)和介紹發(fā)達(dá)國家政府績效管理時，忽視了政府績效管理和績效改進(jìn)的最重要目標(biāo)，即政府職能的實現(xiàn)。這主要是因為，在發(fā)達(dá)國家，經(jīng)過很長時間的發(fā)展，政府職能比較穩(wěn)定和成熟，他們更多需要思考在政府職能變化不大的背景之下，如何改善和提高政府績效。政府績效管理作為一種管理手段和管理方法，發(fā)揮著工具性作用。

我國正處在變革時代，這種變革既包括經(jīng)濟體制的變革，也包括行政管理體制、社會體制的改革，這種變革，使得政府職能也處在不斷調(diào)整和變化中。

一是政府職能是政府存在的理由和基礎(chǔ)，其核心是維護秩序和供給公共物品。對于政府職能的范圍和界限，亞當(dāng)?斯密將政府職能定位于三項，即防止國外侵略，保持國內(nèi)安全，以及提供公共產(chǎn)品。凱恩斯經(jīng)濟理論認(rèn)為，政府的作用和范圍擴大，政府要直接干預(yù)經(jīng)濟。西方公共經(jīng)濟學(xué)者將政府的經(jīng)濟職能分為配置職能，再分配職能，宏觀調(diào)控職能和穩(wěn)定職能等。世界銀行1997年出版的《變革世界中的政府》一書，提出了大、中和小等不同類型政府的職能。

所有政府都存在兩種類型的職能，一是強制性職能，二是服務(wù)性職能。⑤強制性職能主要是負(fù)責(zé)法律的執(zhí)法，社會秩序的維護，服務(wù)性職能主要是指政府作為公共物品和公共服務(wù)的提供者。政府職能在強制性職能方面變化不大，在服務(wù)性職能方面變化較大。隨著社會發(fā)展，政府的服務(wù)性職能正在擴大和強化。

二是改革以來中國政府職能的變遷，從單純注重經(jīng)濟發(fā)展到注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。中國政府職能一直處于變革之中。1978年改革開放至今，中國政府的主要職能是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，而經(jīng)濟體制改革是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的制度基礎(chǔ)和體制保障。在建立社會主義市場經(jīng)濟過程中，中國政府職能主要是適應(yīng)這一變革進(jìn)程，形成有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的職能體系。如大幅削減專業(yè)經(jīng)濟管理部門，組建宏觀經(jīng)濟管理部門，加強社會管理和公共服務(wù)部門。近30年的政府機構(gòu)改革及政府職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整，都可以從市場經(jīng)濟的角度去理解，即政府需要形成與市場經(jīng)濟體制相配套的職能體系。⑥世界銀行在2002年的世界發(fā)展報告中，專門以為市場經(jīng)濟建立制度基礎(chǔ)為主題，提出了政府的職能體系。

在改革開放初期，政府是改革的主體，它通過改革來帶動經(jīng)濟和社會發(fā)展。但是隨著改革的深入，市場經(jīng)濟必然要求政府進(jìn)一步調(diào)整其職能范圍。中國政府職能正在從經(jīng)濟性職能為主向經(jīng)濟社會性職能協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，構(gòu)建全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的和諧社會正成為戰(zhàn)略目標(biāo)。與這一戰(zhàn)略目標(biāo)相對應(yīng)，中國政府的職能是在搞好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)，政府需要加強社會管理和公共服務(wù)職能，尤其是要著眼于保障和改善民生方面的教育服務(wù)、醫(yī)療和衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)境保護等職能。

三是政府職能的動態(tài)轉(zhuǎn)變表明，政府績效管理必須從變革和動態(tài)的視角來看待。不同的職能，其政府績效的衡量和改進(jìn)方式是不一樣的。政府職能轉(zhuǎn)變之后，對于政府績效的衡量和改進(jìn)需要相應(yīng)變化。例如，在推進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的今天，如果仍然用招商引資數(shù)量來考核各級干部，作為政府部門和政府工作人員的績效標(biāo)準(zhǔn)，很顯然是不適宜的。

三、走向以政府職能為基礎(chǔ)的績效改進(jìn)

政府績效管理運動和績效改進(jìn)常常會發(fā)生困境，這種困境產(chǎn)生的原因在于沒有以政府職能為基礎(chǔ)來思考政府績效改進(jìn)。以上研究表明，政府職能是政府績效管理和改進(jìn)的前提和基礎(chǔ)，正如企業(yè)目標(biāo)和追求是目標(biāo)管理的前提和基礎(chǔ)一樣。因此，要改造政府績效管理，使得政府績效改進(jìn)真正地能夠起到有利的作用，必須建立以政府職能為基礎(chǔ)的績效改進(jìn)模式。

一是政府職能是政府績效改進(jìn)的有機組成部分。政府績效指標(biāo)和績效衡量是績效改進(jìn)的前提和基礎(chǔ)，只有能夠準(zhǔn)確測定政府績效，并且建立了績效目標(biāo)，政府績效改進(jìn)才有正確的方向。政府績效衡量必須首先確定衡量什么，其次才是如何衡量的問題。同樣，政府績效改進(jìn)首先需要明確改進(jìn)什么，其次才是如何改進(jìn)的問題。無論在政府績效衡量，還是政府績效改進(jìn)，都存在“目的—手段”鏈條，如果不確定目的和目標(biāo)，而僅僅關(guān)注手段，都不利于搞好績效改進(jìn)。

政府職能是政府績效衡量和績效改進(jìn)的重要組成部分。政府職能有利于績效衡量和績效改進(jìn)的目標(biāo)確立，目標(biāo)確立過程也是政府職能細(xì)化過程。政府績效衡量和績效改進(jìn)需要對政府職能進(jìn)行分類和概念化，從而確立目標(biāo)——手段鏈。因此，任何政府績效的衡量和績效改進(jìn)都必須基于政府職能的分析、分類和總結(jié)，都必須建立在堅實的職能分析基礎(chǔ)之上。

二是政府職能要求從更高層次理解政府績效改進(jìn)中的“效率”觀點。眾所周知，行政學(xué)將行政效率作為重要的追求目標(biāo)。由于對效率的狹義理解，有些學(xué)者認(rèn)為對于政府績效改進(jìn)不用關(guān)注績效目標(biāo)是什么，而只需要關(guān)注針對目標(biāo)而言，是否選擇了最有效率的手段。這種研究取向，使得有些學(xué)者將行政效率和政府績效管理作為一種技術(shù)手段和技術(shù)方法看待。應(yīng)該說，這種行政效率是政府績效改進(jìn)的基礎(chǔ)，但是這僅僅是狹義的效率，是技術(shù)效率。技術(shù)效率必須與社會的目標(biāo)和整體價值觀點相符合，必須從更高層次來理解效率。

經(jīng)濟學(xué)研究者已經(jīng)認(rèn)識到技術(shù)效率和靜態(tài)效率的局限性，諾斯提出了動態(tài)效率的概念，強調(diào)從一個時間段來理解效率，這個動態(tài)效率也是他分析制度變遷理論的基礎(chǔ)。⑦例如，同樣是兩個制度安排，如果僅僅從靜態(tài)效率的角度看，可能制度A優(yōu)于制度B，但是從動態(tài)效率的角度看，制度B卻是優(yōu)于A。

對于政府績效改進(jìn)，從最簡單和最直接的角度看，政府績效改進(jìn)最根本的目標(biāo)是職能實現(xiàn)。因此，我們需要以政府職能為基礎(chǔ)思考更高層次的效率問題，用整個社會的宏觀效率和財政效率來替代政府的行政效率和技術(shù)效率。

三是政府職能是確定績效標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，績效標(biāo)準(zhǔn)必須隨著政府職能變化而變化?？冃е笜?biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立要求針對同樣的績效狀況都能夠測量出同樣的結(jié)果，對績效的測量與實際狀況相一致。

績效標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)必須以政府職能為基礎(chǔ)確定指標(biāo)。在以政府職能為基礎(chǔ)確定績效標(biāo)準(zhǔn)時，必須進(jìn)行兩個工作，一個是分類工作，一個合并工作。分類工作主要是指政府職能可以細(xì)分為哪幾個具體職能，而每一項職能可以從哪些方面進(jìn)行衡量。

政府職能本身是不斷變遷的，因此，政府績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)和衡量指標(biāo)也必須隨著政府職能重點的改變而不斷改變。例如，對于城管執(zhí)法隊的績效衡量，隨著政府部門在城管的職能定位的變化，對其績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)也會發(fā)生變化。現(xiàn)在強調(diào)以人為本的執(zhí)法理念，這種執(zhí)法理念也導(dǎo)致了城管職能的轉(zhuǎn)變，對城管執(zhí)法職能的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)也會發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

四是針對不同政府部門，設(shè)計不同的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)?，F(xiàn)實的復(fù)雜性體現(xiàn)在政府部門就表現(xiàn)為不同政府部門具有不同的職能。不同政府部門的職能存在差異性，這種差異性要求不同政府部門需要將具有共同規(guī)律的績效衡量指標(biāo)進(jìn)行具體化和操作化。因此，無論是政府績效衡量還是績效改進(jìn)的過程，都是需要將績效管理的科學(xué)知識和當(dāng)?shù)卣块T的地方知識相結(jié)合，才能夠形成適用的、有針對性的績效衡量指標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)。

五是對政府績效衡量方法進(jìn)行公共性改造，強化政府職能在技術(shù)方法中的重要性?？冃Ч芾碜钤缙鹪从谄髽I(yè)管理，由企業(yè)的目標(biāo)管理發(fā)展而來。但是政府管理和企業(yè)管理畢竟有本質(zhì)性差異，無論是受法律限制，還是目標(biāo)設(shè)立，以及管理方式和方法方面等，都存在很大的差異。這種差異性使得我們有必要對企業(yè)的績效管理方法進(jìn)行公共性改造，強化政府職能在技術(shù)方法中的重要性。

為了對政府績效進(jìn)行衡量和測量，以實現(xiàn)政府績效的改進(jìn)，發(fā)達(dá)國家的學(xué)者和實踐部門發(fā)明了很多績效管理和績效衡量的方法，其中比較典型的包括績效衡量的邏輯模型、平衡計分卡、關(guān)鍵因素法以及標(biāo)桿法等方法。

其中邏輯模型是常用的方法，強調(diào)從事務(wù)發(fā)展的邏輯順序出發(fā)來對績效進(jìn)行衡量，強調(diào)四個邏輯過程，即投入模型，過程模型，產(chǎn)出模型，影響和效果模型，對政府績效管理和衡量則分別從不同的模型出發(fā)進(jìn)行衡量。傳統(tǒng)上，政府部門對績效的衡量和績效標(biāo)準(zhǔn)的確立，更多的是從投入的視角看待，存在一個基本假定，即一旦投入符合要求，就會達(dá)到符合目的的產(chǎn)出。因此，傳統(tǒng)的公共行政理論強調(diào)公務(wù)員的管理，規(guī)則的制定和執(zhí)行，以及過程管理，而現(xiàn)代的績效管理則更強調(diào)產(chǎn)出和影響模型。

無論是投入模型，過程模型，產(chǎn)出模型，還是影響和效果模型，在應(yīng)用到政府績效管理時，都需要進(jìn)行改造，都需要引入政府職能的概念和思考。政府職能事實上為影響和效果模型的衡量提供了準(zhǔn)則和基礎(chǔ)。

六是績效標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)選擇應(yīng)該是一個政治過程和公共參與過程，客觀性和公正性是其基本要求?，F(xiàn)代社會強調(diào)政府滿意度調(diào)查，這是吸引民眾作為評價政府績效方法的一個好的嘗試，但是僅僅是滿意度指數(shù)并不足以衡量政府績效。政府職能的公共選擇過程，也必然決定了績效標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)選擇應(yīng)該是一個政治過程和公共參與過程。不僅公民有權(quán)利發(fā)表對績效標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)選擇的看法，政府部門本身的工作人員也有權(quán)利發(fā)表對績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)的看法，績效標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)的選擇和評價應(yīng)該是一個公共選擇過程和政治過程，在這一過程中各級人民代表大會應(yīng)該發(fā)揮重大作用。

績效標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)確定之后，績效方案的實施也應(yīng)該保證客觀性、公開性和公正性，避免部門尋租和不公平評價?？冃гu價的結(jié)果應(yīng)該與績效改進(jìn)和責(zé)任制聯(lián)系起來，真正地讓績效標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)發(fā)揮作用，成為政府改善績效的重要手段和工具。

（作者系人民大學(xué)公共管理學(xué)院院長和講師）

① 世界銀行.《世界發(fā)展報告：變革世界中政府》[R].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1997.

② 市場失靈及政府職能的論述，可參見： [美]理查?A?穆斯格雷夫，皮吉?A?穆斯格雷夫.美國財政理論與實踐[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1987.

③ 新公共理論的詳細(xì)論述，可參見：周志忍.當(dāng)代國外行政改革比較研究[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，1999.

④ 績效評估中存在的問題，可參見：周志忍.政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景[J].中國行政管理，2008(1).

⑤ 強制性職能和服務(wù)性職能的區(qū)別問題，可參見：[德]弗里德利希?馮?哈耶克.自由秩序原理[M].鄧正來譯.北京：生活?讀書?新知三聯(lián)書店，1997.

⑥ 中國政府改革的論述，可參見：毛壽龍.中國政府體制改革的過去與未來[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2004(2).

⑦ [美]道格拉?諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].上海：上海三聯(lián)書店，1994.