李志紅

推進大部門體制改革 努力建設(shè)服務型政府

李志紅

2009年以來，廣東省在深圳、順德、珠海、陽江等地推進了以大部門體制改革為重點的行政管理體制改革，取得了初步成效。通過改革，政府職能進一步轉(zhuǎn)變，組織結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，部門關(guān)系得到理順，行政成本大大降低，行政效能明顯提高，在服務型政府建設(shè)方面邁出了重要步伐。

一、大力推進簡政放權(quán)，政府職能從“越位缺位”到“退位補位”

一是在政府與市場的關(guān)系上，弱化政府的微觀管理職能。大力推進行政審批制度改革，進一步減少政府對經(jīng)濟活動的微觀干預，加快從一般競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域退出。如深圳市在改革中大幅精簡行政審批事項194項，精簡幅度近1/3。陽江市取消行政審批事項149項，減幅超過1/4。

二是在政府與社會的關(guān)系上，轉(zhuǎn)移政府的部分職能。加快實行政府與市場中介組織分開，大力培育和扶持行業(yè)協(xié)會、中介組織和社會團體的發(fā)展，將有關(guān)政府職能轉(zhuǎn)移給社會組織，充分發(fā)揮社會組織的作用。如2009年深圳市民政局公布《各部門不再從事、不再直接辦理事項》目錄，明確將17個委局原來承擔的辦理職業(yè)培訓認證、行業(yè)評定等100多項事項全部交由社會組織承擔。

三是在政府履職重點上，強化社會管理和公共服務職能。增強政府在提供公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共教育、公共醫(yī)療、擴大就業(yè)、公共安全、社會保障和保護弱勢群體等方面的責任。如深圳市增加和加強社會管理、公共服務職能73項。并在精簡機構(gòu)的同時，將行政資源向社會管理和民生服務領(lǐng)域傾斜，實現(xiàn)機構(gòu)整合和職能調(diào)整“有進有退”。

二、切實推行“同類項合并”，組織結(jié)構(gòu)從“物理組合”到“化學反應”

一是部門“同類項合并”。順德區(qū)對黨政部門進行全面重組，推進了觸及黨政各領(lǐng)域的“系統(tǒng)版本整體更新式改革”，原41個黨政部門被大幅度壓縮為16個，6個黨委機構(gòu)全部與有關(guān)政府機構(gòu)合署辦公，精簡率達70%。深圳市在發(fā)展改革、財政、規(guī)劃和國土資源、衛(wèi)生和人口計生、人居環(huán)境、文體旅游、市場監(jiān)管等10個領(lǐng)域?qū)嵭姓?，政府工作部門由46個精簡至31個，精簡率達33%。珠海、陽江市政府工作部門的精簡率也達到30%以上。此外，各地還加大了群團機關(guān)和履行行政職能事業(yè)單位的整合力度。

二是職能“同類項合并”。為避免機構(gòu)和職能簡單機械“物理組合”易導致的舊體制復歸問題，在改革中，機構(gòu)整合不再實行職能隨原機構(gòu)走，而是對分散在各部門的相同、相近和相關(guān)的機構(gòu)職能進行同類項調(diào)整、合并和重組，原來一個部門的職能往往被分置到多個部門，一個大部門又幾乎囊括了相同相近相關(guān)領(lǐng)域的所有職能，形成了大規(guī)劃、大經(jīng)濟、大建設(shè)、大監(jiān)管、大文化、大保障等大部門格局。如順德區(qū)新組建的發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計局，整合了原來分散在各部門的發(fā)展規(guī)劃職能，實現(xiàn)了規(guī)劃方面的“多規(guī)合一”，解決了多種規(guī)劃相互脫節(jié)甚至相互打架問題，為全區(qū)的科學規(guī)劃、科學發(fā)展打下了基礎(chǔ)；新成立的經(jīng)濟促進局，整合了與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的第一、二、三產(chǎn)業(yè)職能,實現(xiàn)三大產(chǎn)業(yè)、內(nèi)外市場以及科技與產(chǎn)業(yè)的融合，加速了該區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建；新組建的市場安全監(jiān)管局，實現(xiàn)了市場監(jiān)管、各類商品質(zhì)量監(jiān)管、行政執(zhí)法、市場準入和對外服務的“五個統(tǒng)一”。

三是內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員“同類項合并”。在改革中，深圳、順德等地加大部門內(nèi)部職能和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的整合力度，組建大處（科）室，較好地解決了機構(gòu)合并后內(nèi)外“兩張皮”、貌合神離等問題。如在內(nèi)設(shè)機構(gòu)方面，將原來各部門文秘、綜合、紀檢監(jiān)察、黨務、執(zhí)法機構(gòu)以及職能相近的內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行合并。深圳市各部門減少內(nèi)設(shè)、下設(shè)及派出機構(gòu)151個，陽江市各部門減少內(nèi)設(shè)機構(gòu)51個。從事同類工作和相同專業(yè)的人員也相應整合，政策制定、行政執(zhí)行、監(jiān)督督察等方面的工作合力明顯增強。

三、大膽創(chuàng)新體制機制，組織機構(gòu)從“硬件壓縮”到“軟件更新”

深圳市將市政府機構(gòu)統(tǒng)稱為工作部門，并根據(jù)部門職能定位作出區(qū)分。主要承擔制訂政策、規(guī)劃、標準等職能，并監(jiān)督執(zhí)行的大部門，稱為“委”；主要承擔執(zhí)行和監(jiān)督職能的機構(gòu)，稱為“局”；主要協(xié)助市長辦理專門事項，不具有獨立行政管理職能的機構(gòu)，稱為“辦”。“局”工作中涉及政策、規(guī)劃、標準等重大決策制定及重要工作部署，須經(jīng)相應的“委”審核同意；應定期向“委”報告工作，接受“委”的指導、監(jiān)督；在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)“委”的重大決策及重要工作部署需要調(diào)整變更的，應及時報告“委”，“委”要及時研究回復。通過合理配置和運用決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以解決某些方面權(quán)力過于集中且缺乏有效監(jiān)督及執(zhí)行不力等問題。

順德區(qū)根據(jù)基層政府特點，黨政聯(lián)動創(chuàng)新機制。一是創(chuàng)新決策機制。成立區(qū)聯(lián)席會議，負責全局性重大決策；組建區(qū)委決策咨詢和政策研究委員會，強化決策的民意咨詢和專家論證，反映民意和吸納民智，輔助區(qū)聯(lián)席會議決策。二是創(chuàng)新執(zhí)行機制。區(qū)聯(lián)席會議作出決策以后，由各大部門集中統(tǒng)一執(zhí)行。根據(jù)縣級政府偏重執(zhí)行而非決策的特點，由區(qū)領(lǐng)導直接兼任大部門首長，同時將執(zhí)行權(quán)盡可能下放鎮(zhèn)（街道）以及其他社會組織行使，管理層次實現(xiàn)了扁平化。三是創(chuàng)新監(jiān)督機制。首先，對政務監(jiān)察和審計職能進行整合，由新組建的區(qū)紀委（政務監(jiān)察和審計局）負責對區(qū)委、區(qū)政府的黨務、政務工作進行紀律與績效監(jiān)督，解決紀委“有權(quán)力缺技術(shù)”和審計部門“有技術(shù)缺權(quán)力”問題。其次，區(qū)紀委（政務監(jiān)察和審計局）在每個大部門都派駐監(jiān)察員或監(jiān)察組，對各部門的整個決策和執(zhí)行過程實行獨立的全程化監(jiān)督。此外，強化人大、政協(xié)、新聞媒體和社會監(jiān)督，健全以黨政領(lǐng)導、大部門首長為重點對象的行政問責制。

四、努力打造服務“超市”，群眾辦事從“多道門檻”到“一個窗口”

改革前，群眾辦一件事往往要跑多個地點和多個部門，大部門體制改革后，深圳、順德等地建設(shè)了便捷高效的公共服務“超市”，大力推進集中辦公和一個窗口對外，優(yōu)化了公共服務平臺，讓群眾切身感受到改革的實際效果。

一是推行“一站式”服務。深圳、順德等地改革中大力整合行政資源，推進公共服務“系統(tǒng)集成”，實現(xiàn)從多頭服務向集中服務的轉(zhuǎn)變。如順德區(qū)將原來分散在各部門的23個服務點的事務集中到行政服務中心，實行一個地點集中辦公,群眾辦事再不用東奔西走挨個“跑部門”了。該區(qū)群眾普遍反映，現(xiàn)在去政府辦事像去“超市”購物一樣方便，一個地方就能“采購”到各類需要的東西。

二是推行“一個窗口”對外。推動“窗口”從“串聯(lián)分辦”到“并聯(lián)合辦”，“窗口”由原來只提供一類服務到可同時提供多類服務，企業(yè)和群眾可在同一個“窗口”辦理多件事情。如順德區(qū)整合8個部門有關(guān)職能組建市場安全監(jiān)管局，實行“窗口”集中受理，一個窗口可以受理以前幾個窗口的行政許可。再如順德區(qū)國土城建和水利局的規(guī)劃、建設(shè)、水利、交通等196項業(yè)務全部由一個窗口受理，大大提高了服務效能，方便了群眾辦事。深圳、順德等地還明確，凡能交“窗口”辦理的事項，全部由“窗口”直接辦理，實行“一個窗口對外,內(nèi)部分流處理”的綜合受理模式。

三是推行“電子窗口”辦事。深圳、順德等地在改革中還充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡科技,試行預約服務、網(wǎng)上預審、網(wǎng)上年檢、網(wǎng)上申報和審批代碼證等服務,盡可能減少企業(yè)和市民的往來次數(shù)。同時健全“窗口”機構(gòu)辦事制度，公開辦事依據(jù)，簡化辦事流程，完善辦事制度，提高工作透明度，推進“窗口”服務整體“升級”。

（作者系廣東省編辦主任）