彭 森

創(chuàng)新體制機制 加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式

彭 森

黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）明確指出，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，是推動科學(xué)發(fā)展的必由之路，必須貫穿經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，必須全面落實《建議》提出的“五個堅持”的基本要求，尤其要“堅持把改革開放作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力”，加快改革攻堅步伐。

改革不到位、體制不完善，是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變緩慢的主要原因。早在1995年，黨的十四屆五中全會就提出了兩個“根本性轉(zhuǎn)變”的戰(zhàn)略任務(wù)，其中之一就是推動經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。由于改革不到位、體制機制不完善，盡管轉(zhuǎn)變發(fā)展方式（增長方式）已經(jīng)提出多年，但進展比較緩慢。要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，應(yīng)當從以下三個主要方面入手：

第一，對需求結(jié)構(gòu)進行重大調(diào)整必須堅持深化改革。我國投資和消費關(guān)系長期失衡，投資率持續(xù)上升，2000—2009年，由35.3%升至47.7%，其中2003—2009年連續(xù)7年均在40%以上；而消費率持續(xù)下降，最終消費率由62.3%下降到48%，其中居民消費率由46.4%下降到35.1%。投資與消費失衡的原因，一是由于國民收入分配格局不合理，2000—2007年，勞動報酬在初次分配中的比重由51.4%下降到39.7%，下降了11.7個百分點；居民收入在國民收入分配中的比重，由65.5%下降到57.5%，下降了8個百分點。二是由于社會保障制度不健全，居民預(yù)防性儲蓄較多，家庭儲蓄率從19.9%上升到22.2%。三是由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府主導(dǎo)的投資范圍過寬；資源性產(chǎn)品、勞動力等要素價格沒有充分反映實際成本和供求關(guān)系，導(dǎo)致投資需求過于旺盛。因此，要擴大內(nèi)需特別是擴大消費需求，促進經(jīng)濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變，就必須深化投資、財稅、價格、行政管理、收入分配、社會保障等方面的改革。

第二，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行重大調(diào)整必須堅持深化改革。我國第二產(chǎn)業(yè)特別是重化工業(yè)發(fā)展很快，而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。2000—2008年我國第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重從45.9%上升到47.4%，其中工業(yè)由40.3%上升到41.5%，而第三產(chǎn)業(yè)比重僅從39%上升到41.8%。與發(fā)展水平相當?shù)钠渌麌蚁啾?，我國第三產(chǎn)業(yè)比重明顯偏低，經(jīng)濟增長過多依賴第二產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)。究其原因，一方面是由于資源性產(chǎn)品、生產(chǎn)要素價格偏低，有利于保護環(huán)境的體制不健全；另一方面是財稅體制不夠合理，地方政府的財力與事權(quán)不相匹配，現(xiàn)行稅制中地方政府的財源過于依靠第二產(chǎn)業(yè)，同時第三產(chǎn)業(yè)稅負較重，準入和監(jiān)管也較嚴。因此，要加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟增長由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動向依靠一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變，就必須深化投資、要素價格、財稅體制等改革。

第三，對要素投入結(jié)構(gòu)進行重大調(diào)整必須堅持深化改革。我國粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式以高投入、高消耗、高污染為重要特征。從要素投入角度看，其主要原因是由于企業(yè)改革和經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換不到位，現(xiàn)代企業(yè)制度所應(yīng)有的激勵、約束機制尚未完全建立，資本、土地、勞動力等要素市場還不完善。同時，節(jié)能環(huán)保、知識產(chǎn)權(quán)等標準、法規(guī)和監(jiān)管不健全。因此，要促進經(jīng)濟增長由主要依靠物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，從根本上說，必須依靠深化經(jīng)濟以及科技、教育等體制的改革。

此外，從對外開放看，“十二五”時期我國經(jīng)濟發(fā)展既要立足于擴大內(nèi)需，同時也必須穩(wěn)定和拓展外需。要適應(yīng)我國對外開放由出口和引資為主轉(zhuǎn)向進口和出口、吸收外資和對外投資并重的新形勢，實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，更好地發(fā)揮以對外開放促進國內(nèi)改革和發(fā)展的作用，才能促進經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。

制度問題更帶有根本性、全局性、長期性和穩(wěn)定性。從加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式“五個堅持”的基本要求的相互關(guān)系看，堅持把改革開放作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力，是落實其他幾個基本要求的關(guān)鍵和保障。只有形成有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的制度安排，才能實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、推進科技進步和創(chuàng)新、更好地保障和改善民生、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。

從體制建設(shè)本身看，雖然我國改革開放取得了重大的歷史性成就，但是各方面的改革任務(wù)并沒有完成，改革攻堅仍處于關(guān)鍵時期，主要表現(xiàn)在：政府職能轉(zhuǎn)變滯后，經(jīng)濟調(diào)節(jié)“越位”、市場監(jiān)管“缺位”、社會管理“錯位”、公共服務(wù)“不到位”的問題突出，政績考核評價機制不完善；國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整尚未到位，國有資本在一般競爭性領(lǐng)域規(guī)模仍然偏大，一些壟斷行業(yè)改革仍然滯后；投資體制改革滯后；資源性產(chǎn)品價格形成機制有待進一步理順，市場對土地等生產(chǎn)要素配置的基礎(chǔ)性作用尚未充分發(fā)揮；財稅體制改革總體進展緩慢，各級政府間財力與事權(quán)不匹配的矛盾日益突出；利率變動還不能準確反映資金市場供求狀況，中小型金融機構(gòu)發(fā)育滯后，金融業(yè)競爭力和服務(wù)水平不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和全球化深入發(fā)展的要求；初次分配秩序還不規(guī)范，再分配調(diào)節(jié)作用有限，收入差距擴大趨勢并沒有根本扭轉(zhuǎn)；社會保障制度嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，覆蓋范圍窄，保障水平低，城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)分割，轉(zhuǎn)移接續(xù)難；社會事業(yè)領(lǐng)域政事不分、管辦不分問題突出，多元參與、平等競爭的公共服務(wù)供給機制尚未形成；社會管理體制還不適應(yīng)社會格局深刻變化的需要；城鄉(xiāng)二元體制分割，阻礙了公共資源和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理配置和自由流動；科技管理體制分割，科技資源配置機制不夠合理，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化的制度環(huán)境還未有效形成；外貿(mào)增長仍顯粗放，利用外資總體質(zhì)量還不高，企業(yè)“走出去”仍面臨諸多體制性制約等等。不改革這些體制機制，就不可能真正形成促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制基礎(chǔ)、利益導(dǎo)向和政策體系，就不可能使加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式成為各方面的自覺行動，就不可能建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制。

按照《建議》要求，“十二五”時期，要以更大的決心和勇氣全面推進各領(lǐng)域改革，主要是：

一要堅持和完善基本經(jīng)濟制度。要繼續(xù)推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，健全國有資本有進有退、合理流動機制，加快國有大型企業(yè)公司制股份制改革，深化壟斷行業(yè)改革，完善各類國有資產(chǎn)管理體制，健全國有資本經(jīng)營預(yù)算和收益分享制度。同時，毫不動搖地鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，營造各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的體制環(huán)境。

二要深化資源性產(chǎn)品價格和要素市場改革。這對抑制過度需求、增加有效供給，對推動結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進資源節(jié)約和環(huán)境保護具有重要作用。要從我國部分資源短缺、居民收入差距較大的實際出發(fā)，既考慮資源稀缺程度、抑制不合理需求，又考慮保障低收入群眾基本生活和保持價格總水平基本穩(wěn)定，逐步理順煤電油氣水和礦產(chǎn)等資源類產(chǎn)品價格關(guān)系，完善重要商品、服務(wù)、要素價格形成機制。要加快多層次資本市場體系建設(shè)，顯著提高直接融資比重。積極發(fā)展債券市場，穩(wěn)步發(fā)展場外交易市場和期貨市場。健全土地、資本、勞動力、技術(shù)、信息等各類要素市場。加快社會信用體系建設(shè)，完善市場法規(guī)和監(jiān)管體制，規(guī)范市場秩序。

三要加快財稅體制改革。財稅體制具有引導(dǎo)地方政府和市場主體行為、調(diào)整國民收入分配格局的重要作用，其改革進展直接關(guān)系著經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的快慢。要進一步理順各級政府間財政分配關(guān)系，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障。繼續(xù)完善稅制，逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權(quán)限。

四要深化金融體制改革。要處理好金融改革創(chuàng)新與防范金融風(fēng)險的關(guān)系，穩(wěn)步推進利率市場化改革，逐步實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換，改進外匯儲備經(jīng)營管理。要以構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架為重點，完善金融調(diào)控和監(jiān)管體制，建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范預(yù)警體系和處置機制。要深化金融機構(gòu)改革，積極發(fā)展各類中小金融機構(gòu)，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入金融服務(wù)業(yè)。

五要深化投資體制改革。抓緊出臺政府投資條例、企業(yè)投資項目核準和備案管理條例。明確界定政府投資范圍，及時修訂調(diào)減投資核準目錄，提高國家核準項目的規(guī)模標準，縮小投資審核范圍，下放投資審核權(quán)限。加強和規(guī)范地方政府融資平臺管理，防范投資風(fēng)險。規(guī)范國有企業(yè)投資行為，注重提高經(jīng)濟效益和社會效益。鼓勵擴大民間投資，放寬市場準入，支持民間資本進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、社會事業(yè)、金融服務(wù)等領(lǐng)域。

六要推進行政體制改革。行政體制改革是推動全局改革的重要突破口，始終是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的難點和重點任務(wù)。要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進政企分開，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。要繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級、職能責任，降低行政成本，堅定推進大部門制改革，在有條件的地方探索省直接管理縣（市）的體制。健全科學(xué)決策、民主決策、依法決策機制，加強行政問責制，完善政府績效評估制度，提高政府公信力。

七要加快社會事業(yè)體制改革。當前，公共產(chǎn)品供給不足，公共服務(wù)資源配置不合理，與社會事業(yè)發(fā)展滯后有關(guān)，也與社會領(lǐng)域改革滯后有關(guān)。要積極穩(wěn)妥推進事業(yè)單位分類改革。培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導(dǎo)其參與社會管理和服務(wù)。改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務(wù)，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。推進非基本公共服務(wù)市場化改革，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。

八要推進收入分配制度改革。合理的收入分配制度是社會公平正義的重要體現(xiàn)。要按照初次分配和再分配都要處理好效率與公平的關(guān)系、再分配更加注重公平的要求，完善收入分配制度，進一步理順政府、企業(yè)和個人的分配關(guān)系，提高“兩個比重”，逐步形成中等收入者占多數(shù)的“橄欖型”分配格局。

九要推進社會保障制度改革。要堅持“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的方針，以實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、完善社會保障管理制度等為重點，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，在擴大覆蓋范圍、提高保障水平、提高統(tǒng)籌層次和實現(xiàn)制度統(tǒng)一等方面邁出更大的實質(zhì)性步伐。同時，加快建立覆蓋全體低收入及部分中等收入城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村進城穩(wěn)定就業(yè)人口的城鎮(zhèn)住房保障制度。

十要協(xié)調(diào)推進城鄉(xiāng)改革。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進城鎮(zhèn)化，既是我國未來一個時期的發(fā)展趨勢和戰(zhàn)略重點，也是拓展內(nèi)需空間的重要舉措。改革的主要著力點是，以義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、社會保障、保障性住房、就業(yè)服務(wù)等為重點，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)制度的統(tǒng)一和水平的基本均衡。同時，要深化土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度等各項改革。要認真總結(jié)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革經(jīng)驗，積極探索解決三農(nóng)問題的新途徑。

（作者系國家發(fā)改委副主任）