■ 張 禹

在新的起點上繼續(xù)大力推進(jìn)法治建設(shè)

■ 張 禹

中國特色社會主義法律體系與經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人民民主法治意識顯著提高的現(xiàn)實相比仍有不小差距。同時，法律體系本身也是動態(tài)、開放和發(fā)展的，需要不斷調(diào)整新情況、新問題，不斷自我更新

經(jīng)過建國后特別是改革開放30多年來堅持不懈的努力，中國特色社會主義法律體系如期形成。這是新中國法制建設(shè)的一個重要里程碑，是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家取得的一項重要成就，標(biāo)志著我國法治建設(shè)從此進(jìn)入一個嶄新的階段。站在新的歷史起點上，總結(jié)過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，客觀分析當(dāng)前面臨的形勢，找準(zhǔn)所處的階段和定位，有助于進(jìn)一步明確未來努力的方向，推動我國法治建設(shè)繼續(xù)健康快速向前發(fā)展。

堅持完善中國特色社會主義法律體系

中國特色社會主義法律體系主要是在改革開放30多年間形成的，而西方發(fā)達(dá)國家的法治建設(shè)則綿延積累數(shù)百年。中國特色社會主義法律體系與我國仍處于社會轉(zhuǎn)型期和社會主義初級階段的客觀進(jìn)程相適應(yīng)，但與經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人民民主法治意識顯著提高的現(xiàn)實相比仍有不小差距。同時，法律體系本身也是動態(tài)、開放和發(fā)展的，需要不斷調(diào)整新情況、新問題，不斷自我更新。這些都決定了中國特色社會主義法律體系的完善必然是一項長期的歷史任務(wù)。

一要做好立法的修改完善工作。在立法的穩(wěn)定與變遷之間要掌握好適當(dāng)?shù)摹岸取保杭纫苊饬⒎ā俺钕Ω摹?，又要防止立法成為社會進(jìn)步的“絆腳石”。這就要求我們所立之法必須反映客觀規(guī)律和人民意愿，完備成熟而又行之有效，立法本身具備一定的彈性和前瞻性，能夠為社會變革提供必要的空間，可以在較長時間內(nèi)為人們提供可靠預(yù)期，同時也要求立法能夠適應(yīng)社會現(xiàn)實快速變化的客觀需要，及時作出理性回應(yīng)，清理不合時宜或者不合理的規(guī)定，充分反映社會治理的有益經(jīng)驗，有效解決新生的矛盾和問題。

二要抓好配套立法的制定工作。改革開放以來，我國許多立法都存在原則化、粗線條、可操作性差的問題，對許多制度僅僅提出要求，在許多領(lǐng)域都沒有專門的管理規(guī)定。這就需要發(fā)揮配套立法的作用。配套立法是對上位法的細(xì)化和補充，是上位法有效實施的重要依據(jù)和保障。要認(rèn)真梳理有關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章的立法任務(wù)，加大工作力度，加緊督促落實，使配套立法及時出臺；同時，要切實提高對配套立法工作的認(rèn)識，探索建立配套立法與上位法草案同步起草、同步出臺、同步實施的立法機制。

三要科學(xué)制定和實施立法規(guī)劃。中國特色社會主義法律體系的形成意味著我國立法工作總體上已經(jīng)由“框架搭建”轉(zhuǎn)向“查漏補缺”。在這里首先要解決的問題是，中國特色社會主義法律體系應(yīng)當(dāng)包括哪些立法，目前還有哪些立法需要出臺，這些立法之間的輕重緩急究竟如何，這是一個龐大的課題，需要進(jìn)行認(rèn)真研究，需要作出科學(xué)判斷。為此，應(yīng)當(dāng)組織理論和實務(wù)部門的同志，整合各學(xué)科的力量，對中國特色社會主義法律體系下一步需要完善的立法項目進(jìn)行研究論證，并以長期項目和短期項目的形式反映在立法規(guī)劃當(dāng)中，根據(jù)立法項目的輕重緩急有計劃地長期穩(wěn)步推進(jìn)，提高法律體系完善的科學(xué)性、計劃性以及效率性。

切實提高立法質(zhì)量

隨著社會轉(zhuǎn)型期各種矛盾和問題的凸現(xiàn)，以及人們法律意識的增強，社會各方面對立法寄予了越來越多、越來越高的期望，而利益結(jié)構(gòu)的多元化和利益關(guān)系的復(fù)雜化，又客觀上造成立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益的難度日益加大，這些都要求立法機關(guān)作出正確的立法決策，具備高超的立法技術(shù)，切實提高立法質(zhì)量，保證立法的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。

一要秉持正確的立法理念。立法首先要妥善處理好政府與社會、政府與市場的關(guān)系，要體現(xiàn)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的精神和要求，正確界定政府職責(zé)，切忌大包大攬、過度干預(yù)，對不該政府管、政府也管不好的事項要實行社會自治或者公共治理，注重激發(fā)社會活力、培育社會自律。其次，從社會管理的角度看，立法不能只專注于政府的作用和管理的思維，只強調(diào)用權(quán)力來制約權(quán)利，應(yīng)當(dāng)更加強調(diào)發(fā)揮行政相對人的作用，用權(quán)利來制約權(quán)力，實現(xiàn)立法目的和法律秩序。最后，立法應(yīng)當(dāng)符合客觀規(guī)律，充分考慮老百姓趨利避害的天性，考慮到實踐中的可操作性和具體的實施效果，以社會的一般思維和行為規(guī)則作為制度設(shè)計的出發(fā)點，不能光憑想象，追求形式完美。

二要不斷提高立法技術(shù)。立法是一門科學(xué)，有其內(nèi)在規(guī)律和客觀規(guī)則。我國目前立法的總體水平仍然不夠高，立法中憑感覺、憑經(jīng)驗、憑意識的模糊化的東西還很多，定量分析、實證分析、社會調(diào)查等方法的運用還不是很充分，這就造成一些立法在實踐中難以執(zhí)行或者起不到作用。要在繼續(xù)完善立法機制、提高立法機制實效性的同時，更加重視立法技術(shù)的研究，要深刻總結(jié)立法經(jīng)驗，規(guī)范立法語言，不斷探索提高立法技術(shù)的方式方法。這些年我們探索并推行立法后評估，取得了一定成績，但立法以后再發(fā)現(xiàn)問題或者糾正問題就已經(jīng)太遲了。相對而言，成本效益分析方法的研究和應(yīng)用就顯得更為重要。無論是立法項目的確定，還是具體的制度設(shè)計，都要積極開展成本效益分析，把立法的成本、對社會可能產(chǎn)生的影響、立法可能的收益進(jìn)行準(zhǔn)確估算和比較權(quán)衡，把更多的功夫、更大的精力花在立法前和立法過程中，防止立法倉促上馬又推倒重來，浪費人力、物力和財力。

更加注重法律實施

中國特色社會主義法律體系主要解決的是有法可依的問題，在這一體系形成之后，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫，這就要求我們把法律實施擺到更加重要的突出位置來抓。從客觀情況看，目前我國法律實施的狀況距離法治國家、法治政府的目標(biāo)仍有很大差距，法律實施也歷來是我國法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)和難點所在。強化法律實施，過去我們一直強調(diào)要加強法治宣傳教育、規(guī)范行政執(zhí)法行為，但是效果并不很好。改變這一局面，需要我們轉(zhuǎn)換思路，從根本上解決法治建設(shè)“動力不足”、“壓力不夠”的問題。

一要充分發(fā)揮人民群眾在法治建設(shè)中的重要作用。我國法治建設(shè)和依法行政遵循的是一條“權(quán)力自律”的進(jìn)路，即主要靠公權(quán)力自我約束來推動。不論規(guī)范政府共同行為的立法的出臺，還是法治國家、法治政府目標(biāo)的提出，均以公權(quán)力機關(guān)為主導(dǎo)。但法治建設(shè)是一項長期、艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各方面共同努力，僅靠公權(quán)力機關(guān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；同時，法治重在規(guī)范和限制公權(quán)力，將法治的希望完全寄托于公權(quán)力機關(guān)也不符合客觀邏輯。事實上，人民群眾作為法治的直接受益者、人治或者違法行政的直接受害者，對法治往往有更深刻的認(rèn)同和更迫切的期望。因此，要更加注重發(fā)揮人民群眾在法治建設(shè)方面的積極作用，通過制度建設(shè)和政策指引為公民和社會參與法治建設(shè)、監(jiān)督依法行政創(chuàng)造條件、提供依據(jù)，認(rèn)真檢討并清除現(xiàn)有制度和政策中不利于公民和社會有序參與的障礙因素，充分調(diào)動一切有利于法治的積極因素，努力形成有利于法治的合力。

二要更加注重治“官”。法治重在規(guī)范和約束公權(quán)力，但回顧這些年的歷程可以發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，治“吏”甚于治“官”，即對執(zhí)法人員等一般干部的規(guī)范和約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)強于對黨委書記、行政首長等領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)范和約束。強調(diào)一般干部依法辦事多，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政、依法行政少；對一般干部硬杠杠多，對領(lǐng)導(dǎo)干部硬杠杠少；追究一般干部責(zé)任多，追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任少。事實上，由公權(quán)力機關(guān)運作的特點所決定，對公民權(quán)益產(chǎn)生重大影響的重大決策或者行政決定多數(shù)由領(lǐng)導(dǎo)干部作出，近年來地方發(fā)生的一系列重大違法案件無不如此，領(lǐng)導(dǎo)干部法治的意識和能力往往在一定程度上決定著該地區(qū)、該部門法治的整體水平。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部厲行法治，才是法治的重點和關(guān)鍵所在。要健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，切實提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識和能力；加大對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律素養(yǎng)的考察，不合格的一律不予任用或者暫緩任用；嚴(yán)格問責(zé)，強化對領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的監(jiān)督。

作者單位：中國社科院法學(xué)所博士后流動站/國務(wù)院法制辦政府法制研究中心