■ 楊家卿

焦作公共財政改革的實踐與啟示

■ 楊家卿

1998年以來，按照我國公共財政建設的戰(zhàn)略目標和總體要求，河南省焦作市財政恪守“公共權力屬于人民，公共財政服務人民”、“為民理財善政，權力就是責任”的工作理念，以“制度完整統(tǒng)一、操作規(guī)范透明、結果績效導向”為主要內容改革預算管理，以“科學發(fā)展、精細管理、民主理財”為基本目標建設地方特色財政，促進了經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展和基層民主進步，取得了理性實踐和制度創(chuàng)新的綜合成效,連續(xù)榮獲全國文明單位和全國財政系統(tǒng)先進集體，榮獲全國青年文明號、巾幗英雄崗、三八紅旗集體等國字號榮譽。焦作公共財政的做法和效果，受到中央領導充分肯定和高度重視。美國、歐盟、英國、南非、香港等國家和地區(qū)的專家學者多次到焦作考察交流。

主要做法

焦作財政堅持以人為本從實際出發(fā)，敢想會干，運籌謀劃，理性運作，把財政預算的“完整統(tǒng)一、規(guī)范透明和民主績效”作為基本內涵不斷創(chuàng)新補缺，堅持不懈地推進各項改革措施，積極穩(wěn)妥地走出了一條“內外統(tǒng)一”、“分權制衡”、“陽光透明”和“民主參與”的焦作地方財政預算改革新路子。

（一）“內外統(tǒng)一”的綜合預算

1998年，焦作財政率先實行政府會計和部門預算、零基預算、綜合預算改革探索。一是會計制度改革。1998年焦作市政府令出臺了《會計建帳監(jiān)管暫行辦法》和實行政府會計制度改革的一系列地方法規(guī)制度，從體制機制和制度創(chuàng)新的歷史高度，建立了公共財政綜合改革的基層網(wǎng)絡、基礎要素和操作平臺，立竿見影，取得了“管住會計，不做假帳，財政資金全部入籠”的第一步明顯效果。二是部門預算。1999年焦作市出臺了《關于改革預算管理推進依法理財?shù)膶嵤┮庖姟罚?000年初出臺了《關于市直行政事業(yè)單位公用經(jīng)費的核定意見》、《市本級財政生產建設和事業(yè)發(fā)展支出、基金及市長切塊資金使用管理意見》，為推行部門預算提供制度保障。三是零基預算。2001年3月，按照零基預算、“一個部門一本預算”、基本支出和項目支出分列編制等原則，一次編制完成了市本級120個部門216個單位的部門預算，并將農業(yè)、教育、民政三個部門的部門預算提交市人大會議進行審議，成功邁出了預算改革的第一步。在推行部門預算過程中，作為改革突破口的會計制度改革，成為關聯(lián)度很高的“基礎要素”。2000年3月，市直251家預算單位全部納入14個會計工作站統(tǒng)一管理，從人員機構、基礎資料、管理體制等方面，保證了部門預算一次編制成功。四是綜合預算。綜合預算是焦作前期會計改革、部門預算、非稅改革、國庫收支、政府采購等財政綜合改革的必然結果。2001年3月，從深化“收支兩條線”改革入手，取消全部收入過渡戶，所有預算外資金統(tǒng)一納入“非稅專戶”進行管理，將非稅收入管理融入部門預算。同年6月，以國庫管理制度改革為保障，成立財政支出管理中心，對國庫資金、財政專戶資金和財政內部資金實行統(tǒng)一核算，統(tǒng)一撥付，一個“漏斗”出錢。2003年，發(fā)揮政府采購制度改革對預算編制促進作用，建立政府采購機構，把財政支出預算細化到具體項目，并逐步推進政府采購預算與部門預算同步布置、同步上報、同步審核、同時匯總、同步批復、同步執(zhí)行的“六同步”管理模式。

以綜合預算為核心、各項改革銜接配套的共同作用下，預算編制實現(xiàn)了“五個一”：一是所有財政專戶供應經(jīng)費的單位全部納入部門預算管理，做到“一步到位”；二是非稅收入的收支預算，做到年初“一次性核定”；三是取消預算外的特殊化，公用經(jīng)費按“一個標準”供應；四是統(tǒng)一預算內外經(jīng)費，按部門預算“一個口徑”進行支付；五是預算單位預算內、外經(jīng)費，統(tǒng)一編入“一本預算”，努力實現(xiàn)綜合預算的完整性和科學性。

（二）“分權制衡”的機制創(chuàng)新

根據(jù)黨的十七大提出的“深化預算制度改革，強化預算管理和監(jiān)督”的公共財政建設新要求，焦作財政在原來綜合預算改革的基礎上，又向更高的目標和更深的層次邁進。一是“四權分離”。以轉變財政職能、規(guī)范權力運行改革為核心，2007年5月，焦作財政成立了預算編制局和預算執(zhí)行局，并與原有的預算監(jiān)督局、績效評價中心有效銜接，形成了財政預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價分離操作權力制衡機制。各機構在各自行使職能的基礎上，建立權責明晰各司其職的分權體系，形成重大事項審理機制、協(xié)作制約機制和監(jiān)督反饋機制。二是“大辦制”?！八臋喾蛛x”改革關鍵是具體操作，必須具備運行條件和機制保障。2008年3月，按照科學統(tǒng)一、提高績效的原則，根據(jù)工作需要整合業(yè)務職能，優(yōu)化人員配置，實行“扁平化大辦公”管理模式和運行機制，建立了適時適度、適宜有效跨越領導分工和科室界限的大辦公室，切實做到?jīng)Q策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，降低行政成本，提高財政績效。三是復式預算。2003年，從制約和影響地方發(fā)展的政府債務問題入手，開始對全市政府債務歸口統(tǒng)一管理，2004年開始編制市級政府債務預算。2008年開始全面編制復式預算。市政府出臺包括經(jīng)常性預算、政府債務預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算、土地出讓權收支預算編制管理等一系列文件，同時財政出臺具體的預算編制指導意見和編制規(guī)范。從2008年起，將復式預算與部門預算編制共同安排，一起布置，編制完成社保預算、政府債務預算和國有資本經(jīng)營預算等八項預算。2009年與中國發(fā)展研究基金會開展合作，開始試編性別反應預算。通過這些措施，使預算管理的精細化程度明顯提升。

（三）民主公開的陽光預算

怎樣花錢更好地體現(xiàn)人民意愿，讓人民的錢更好地為人民謀利益，成為焦作財政預算改革新的亮點。一是參與式預算。參與式預算是指在財政預算中引入項目公示、網(wǎng)民投票、專家論證、社會聽證、人大審查、信息公開等一系列科學民主依法、公開透明監(jiān)督的社會公眾參與程序。2004年，焦作首開財政項目社會聽證先河，對市水利局、市司法局、市衛(wèi)生局和焦作大學四個部門預算進行聽證，《實況記錄》原汁原味地被財政部財科所刊發(fā)。2007年以來，借鑒浙江溫嶺等地財政部門先進做法，焦作財政出臺一系列文件，進一步健全完善預算程序和辦法，推行參與式改革。主要做法是：項目公示。市委市政府將為民辦實事項目通過媒體、網(wǎng)絡等形式進行項目公示，公開征集意見。專家論證：聘請專家學者對市委市政府涉及民生發(fā)展的重點項目和重大資金安排開展論證，匯總意見，形成論證報告，作為科學編制部門預算的重要參考和依據(jù)；社會聽證：邀請社會行風評議代表、行政監(jiān)督員及相關社會人士對部門預算中的重點預算項目進行聽證，提出聽證意見報市政府參考決定。人大審查：人大常委會選擇部分市直單位初審，組織人大代表對預算單位預算執(zhí)行和部門預算情況公開審查，就百姓關注的熱點難點問題提出建設性的意見和建議。二是預算信息公開。焦作財政預算信息公開經(jīng)歷了從內到外、從部分到全部的漸進過程。早在2002年，焦作財政就將預算“大本”放置在財政服務大廳、會計站窗口，供預算單位查詢；在人代會期間，在公眾場所放置預算資料，供人大代表和政協(xié)委員查看。2007年以來，擴大信息公開范圍和內容，在行政服務中心、財政服務大廳、會計核算中心、產權交易市場等財政服務窗口，通過電子屏、觸摸屏和文本資料查看部門預算、復式預算資料，在焦作財政信息網(wǎng)上能夠查詢有關預算資料和工資等財政財務公開信息。在廣場、火車站等人群集散的地方設立電子屏幕，與報社、電視臺等新聞單位聯(lián)合開展“公共財政與百姓生活”、“行風熱線”“網(wǎng)絡直播”等公共財政宣傳，及時有效地把事關民生的財政支出動態(tài)變化情況向社會公示，自覺接受人民群眾和社會輿論的監(jiān)督。同時，在焦作市財政局的門戶網(wǎng)站上，社會公眾可以通過“財經(jīng)沙盤”輕松地了解各類政策、預算、管理、資金等綜合信息，為各預算單位提供了部門預算、集中支付、單位財務、統(tǒng)發(fā)工資等信息支撐。三是預算績效管理。2008年，焦作市制定出臺焦作市財政支出績效評價實施辦法，科學設計并充實完善了財政支出績效評價指標體系，建立了大辦制管理和內部協(xié)調工作制度。特別是在績效評價中引入了獨立客觀的第三方參與機制，充分發(fā)揮中介機構和專家在財政支出績效評價工作中的作用。2008年8月，“公共預算與政府績效管理論壇”在焦作召開，國務院發(fā)展研究中心、中國發(fā)展研究基金會、財政部財科所和國內外40多名專家學者云集焦作，開展研討并實地考察指導焦作實踐。

初步成效

（一）財政調控能力明顯增強。在作為部門預算“前哨戰(zhàn)”的會計委派制度改革中，僅2000年當年就清查沉淀資金2億元，占當年財政收入的三分之一。2001年以來，政府非稅收入保持穩(wěn)步增長，2008年納入財政預算管理的資金達3.6億元，成為地方財力重要組成部分。政府近年來保障和改善民生、支持資源型城市轉型、工業(yè)強市、旅游興市、城市建設等，用于“辦事”的項目預算支出保持在約60%以上。

（二）財政資源分配合理科學。 “十一五”時期，焦作市一般預算收入250.76億元，年均增長6.37%，一般預算支出438.26億元，年均增長7.38%，人均財政收支水平保持全省領先水平。農業(yè)、教育、科技、社保、衛(wèi)生支出分別累計達到36.67億元、79.38億 元、8.92億 元、53.42億元、30.85億元，年均增長分別達 到 22.73%、17.55%、26.01%、8.11%、32.13%?！笆椕裆こ獭辟Y金投入達28.51億元，辦了一大批關系群眾切身利益的上學、就業(yè)、看病、出行等幸福事。

（三）財政管理更加精細。制度化的財政預算保障了資金節(jié)約，2003年以來政府采購規(guī)模連續(xù)8年全省第一，平均節(jié)支率達到12%；2008年，在全省率先試點公共衛(wèi)生社區(qū)衛(wèi)生卡。在全省率先建立評審機構，平均審減率達到15%。綜合預算、復式預算讓政府賬本更清楚，國庫、會計委派管理讓預算觸角更靈敏，績效預算、參與式預算讓項目效果更明白，人大議案、政協(xié)提案辦理滿意率基本達到100%。

（四）民主參與漸成氣候。目前，在焦作市委、市政府每年“十件實事”評選中，有近萬名網(wǎng)民參加投票。在專家論證和社會聽證中，吸引了專家、學者、人大代表、社會監(jiān)督員以及普通民眾的注意，社會參與度正逐步擴大。通過廣征民意、市委政府科學決策、政府財政全力保障的民生項目，贏得經(jīng)濟、社會、生態(tài)多重效應，普通群眾參與政府預算決策的氛圍開始形成，表達訴求的渠道初步建立，公共預算引領民主進程的作用嶄露頭角。

幾點啟示

中國公共財政改革的探索率先從地方興起，焦作市作為這項改革試驗田的開拓者，收獲得到諸多有益的啟迪。

啟迪之一，樹立為民理財?shù)乃枷胧呛诵?。焦作市每項重大財政改革措施出臺，都要經(jīng)過一系列周密設計、深入細致、廣集民意的開放式調研論證，按照“公共權力屬于人民，公共財政服務人民”、“為民理財善政，權力就是責任”的改革思路，圍繞實現(xiàn)基礎公共服務均等化的目標，做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。財政改革說到底是利益格局的調整，其中最大的受益者是老百姓。政府可支配財力增加了，加大了對公共設施和社會保障的投入，百姓得到實惠。財政工作的每一次創(chuàng)新，都是對政治、經(jīng)濟、社會和諧發(fā)展的一次有力推動，也是公共財政實現(xiàn)服務均等化不可或缺的技術手段。焦作財政最大限度地向民眾公開，政府的支出在大眾矚目之下，預算單位的預算意識逐漸加強，政府“花錢就是責任”的共識日漸形成。政府廣集民意、群眾廣泛參與、政府與社會公眾展開對話等生動活潑的政務公開方式，保障了不同群體的利益需求和政治訴求的表達，促進了政府科學決策水平和資源配置效率的不斷提高，讓有限的財政資金投入到群眾最需要的公共項目上，做到了用老百姓的錢辦老百姓的事。焦作市通過優(yōu)化財政支出結構，加大義務教育、飲水安全、公共衛(wèi)生等基本公共服務投入，讓廣大人民群眾真正享受到了更多的改革成果和經(jīng)濟實惠。如：焦作市近五年來，農村自來水建設占比44.6%，相當于前10年總和。93%的農村居民、90%的城市居民感受公共衛(wèi)生明顯改善。新農合、文化站所等全部覆蓋城鄉(xiāng)，基本公共服務的范圍和水平有了質的改善和提升。

啟迪之二，打造陽光財政的制度是本質。圍繞黨的十七大推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，深化公共財政改革的目標要求，焦作財政扎實推進“內部分權制衡、外部廣泛參與”的新的改革措施，實踐和探索著建設陽光財政、透明財政、提高政府財政管理績效、促進基本公共服務均等化等一系列財政管理創(chuàng)新方式。公共財政體系建設需要建立一個適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求、制度完備、直達民眾的財政信息公開體制。一是依法公開，凡法律、法規(guī)、規(guī)章和有關政策規(guī)定應向社會公開的財政信息，必須實行公開；二是真實完整，向社會公開的財政信息必須做到內容真實可信、完整準確；三是注重實效，堅持一切從實際出發(fā)，做到財政信息公開與實際效果相統(tǒng)一，力避形式主義；四是服務社會，著力轉變工作觀念，改進機關作風，通過財政信息公開，認真履行好財政工作職能；五是便于監(jiān)督，在公開的內容和形式上，既要使人民群眾知情，又要讓人民群眾更好監(jiān)督。焦作市自主研發(fā)的“財經(jīng)沙盤”，成為“陽光財政”的信息化管理平臺，為社會公眾提供基礎信息服務。推進政治民主，打造陽光財政，讓更多的社會公眾參與到公共財政預算決策和預算監(jiān)督的過程中，既是理財分權的過程，也是將權利關進籠子的過程，是法制化、民主化的過程。讓納稅人的錢花的公開透明、安全有效，讓人民的政府更好的為人民謀利益，真正為財政體制改革創(chuàng)造一個良好的法制環(huán)境和制度保障?！瓣柟庳斦辈粌H保證了公眾的知情權，而且引入了公眾對政府財政的監(jiān)督。據(jù)焦作紀委和檢查機關統(tǒng)計，1999年以來，全市領導干部經(jīng)濟犯罪立案總數(shù)、涉案金額均大幅下降，從1997年的8起580.5萬元下降到2009年2起13萬元。

啟迪之三，培養(yǎng)敢想會干的人才是關鍵。焦作公共財政改革敢為天下先的實踐表明，這里有一支特別注重學習、注重研究、注重實踐、注重應用的政府理財團隊。他們不僅具備較深的理論基礎和思想底蘊，而且具有較強的實踐經(jīng)驗和運作能力，從理論和實踐層面的結合上，不斷提出財政改革與發(fā)展的思路和方法，為黨委、政府出謀劃策。焦作財政局自主完成的研究報告和學術成果數(shù)百項，其中被評為國家、省、市社會（自然）科學優(yōu)秀成果獎上百項，占全市總獎項的四分之一。他們工學合一，說到做到，自己的科研成果首先自己運用實踐，最大化地轉為領導決策和制度創(chuàng)新，直接為焦作公共財政改革發(fā)展注入生機活力和內生動力。焦作市財政局黨組織是全市學習型先進黨組織，市財政會計學會是連續(xù)多年的先進社會團體。

啟迪之四，贏得領導重視和群眾支持是基礎。中國公共財政改革的奇跡為何能在焦作顯現(xiàn)？眾多答案中，最基本的是得益于焦作市委、市政府的堅強領導和人民群眾的大力支持，從焦作市的公共財政改革起步至今，市里換了幾屆領導。但幾任領導都把財政作為推動經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的重要調控手段和有效措施，及時出臺支持財政改革發(fā)展的政策和措施，形成了有力的政策支持和制度保障。財政改革事關全局，牽一發(fā)而動全身，必須高度重視，審慎把握，精心操作。焦作市的決策層清醒的認為：從焦作市10多年改革發(fā)展實踐看，為民理財善政已經(jīng)不是單純的財政工作，而是一場發(fā)韌于財政，并以財政為依托和支撐，涉及經(jīng)濟、政治、社會和民生的各個層面，以及思想觀念、權利體系、利益分配的財權變革。這種科學謀劃、理性實踐、累積推進式的每項財政改革創(chuàng)新，由驚心動魄到潛移默化，由雛形浮現(xiàn)到標桿示范，始終將公共財政與百姓生活融為一體，始終把制度創(chuàng)新與理性實踐有機結合，推動了地方經(jīng)濟社會科學發(fā)展，對政府管理效能和運行機制的改革產生了重要影響。

作者單位：河南省焦作市委黨校