■ 李學(xué)慧 郭焦鋒

優(yōu)先發(fā)展天然氣 有效緩解資源環(huán)境壓力

■ 李學(xué)慧 郭焦鋒

盡管為了解決人類未來能源的可持續(xù)發(fā)展和應(yīng)對全球氣候變化問題，世界各國紛紛制定了雄心勃勃的可再生能源的發(fā)展目標(biāo)，但由于商業(yè)化條件尚不成熟，以及成本高于傳統(tǒng)能源，可再生能源是否能夠如預(yù)期快速發(fā)展，尚值得期待。而天然氣是最清潔的化石能源，同時也是最適合采用聯(lián)合循環(huán)燃氣輪機高效發(fā)電的能源，因此從現(xiàn)在到2025年前后，新的低碳技術(shù)大規(guī)模商業(yè)化使用的時代到來之前，天然氣將在我國能源與環(huán)境領(lǐng)域扮演一個極為重要的角色。

優(yōu)先發(fā)展天然氣將成為有效緩解資源環(huán)境壓力的重要途徑

資源和環(huán)境壓力的持續(xù)增大是我國現(xiàn)行發(fā)展方式面臨的突出問題。據(jù)國家環(huán)保部的報告顯示，由于粗放發(fā)展方式遲遲未能改變，目前我國主要污染物排放量已大大超過環(huán)境承載能力。在傳統(tǒng)的資源環(huán)境問題不斷加大的同時，應(yīng)對氣候變化、減少溫室氣體排放的新壓力也在不斷增大。所幸與其它一次能源相比，天然氣具有資源豐富、排放清潔和利用廣泛等優(yōu)點，因此優(yōu)先發(fā)展天然氣可提高我國清潔能源的供給能力，優(yōu)化一次能源消費結(jié)構(gòu)，將成為有效緩解資源環(huán)境壓力的重要途徑。

我國優(yōu)先發(fā)展天然氣具有較好的基礎(chǔ)和有利的條件，且目前正面臨難得的歷史機遇。究其原因：一是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求成為我國優(yōu)先發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在驅(qū)動力；二是我國天然氣資源豐富，儲、產(chǎn)量和消費快速增長，消費結(jié)構(gòu)更趨合理；三是我國具有有利的周邊資源環(huán)境和前期合作基礎(chǔ)；四是當(dāng)前是我國對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系和能源國際合作最好的時期，國際金融危機進一步增強了我國在國際能源合作中的發(fā)言權(quán)和影響力；五是天然氣的開發(fā)、利用已成為全球能源發(fā)展的熱點和重點；六是世界天然氣市場短期供過于求為我國順利拓展國際市場提供了很好機遇。

優(yōu)先發(fā)展天然氣存在的主要障礙

“十一五”時期，我國天然氣資源供應(yīng)基本滿足了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求，天然氣產(chǎn)業(yè)效率得到明顯提高，結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，經(jīng)濟效益和市場競爭力顯著提高。但長期以來，由于對我國天然氣資源、天然氣產(chǎn)業(yè)、天然氣市場的特殊性及其重要性認(rèn)識相對不足，“重油輕氣”意識及由此形成的一系列相關(guān)政策在一定程度上妨礙著我國天然氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

1.缺乏獨立的天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。近年來，我國相繼出臺的《天然氣、原油、成品油管網(wǎng)布局及“十一五”發(fā)展規(guī)劃》、《中國的能源狀況與政策》白皮書（2007）、《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等文件，比較系統(tǒng)地闡明了中國能源及石油和天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)以及政策措施等。這些政策措施對我國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的影響和作用，但相關(guān)文件中缺乏獨立的天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。究其原因，一方面，對天然氣的特殊性認(rèn)識不足，總是將石油與天然氣“捆綁”在一起，基本上沒有體現(xiàn)出天然氣的特殊性。但事實上，石油與天然氣有著十分明顯的差別。主要體現(xiàn)在：石油是全球化的產(chǎn)品，有著巨大的流動性，而天然氣則是以管網(wǎng)為基礎(chǔ)的區(qū)域性產(chǎn)品；石油產(chǎn)品有其不可替代的剛性市場（比如在交通運輸領(lǐng)域），而天然氣基本上沒有剛性市場；兩者在運輸、銷售和使用方面完全不同。另一方面，對天然氣的重要性認(rèn)識不足。根據(jù)預(yù)測，到2020年，我國天然氣的年產(chǎn)量與原油的年產(chǎn)量基本相當(dāng)，消費量接近于石油的消費量，但增速要明顯快于石油。因此，應(yīng)該重新認(rèn)識天然氣在能源領(lǐng)域的地位和作用，鼓勵優(yōu)先發(fā)展天然氣；應(yīng)根據(jù)石油與天然氣及其產(chǎn)業(yè)的不同特點，制定不同的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策。

2.天然氣產(chǎn)業(yè)市場化程度低。天然氣是完全不同于石油的產(chǎn)業(yè)。它的基本特點可概括為：一是終端差異性，客戶群分散于多個行業(yè)和領(lǐng)域，高度集中消費與高度分散消費、較強的價格承受能力與很低的價格承受能力同時并存；二是季節(jié)波動性，它具有明顯的季節(jié)波動性消費周期特征，旺季用氣量可超過淡季的8-10倍，對資源供應(yīng)和輸送能力的要求比石油要嚴(yán)格得多；三是對管網(wǎng)的高度依賴性，分銷和配送過程對于專用的管網(wǎng)設(shè)施的依賴度遠超過石油；四是具有很強的正外部性，天然氣具有的高效、使用便利和低污染性所體現(xiàn)出的價值超出了其市場價格。總之，天然氣產(chǎn)業(yè)最大的特征是其價值鏈上各環(huán)節(jié)的相互依賴性，即價值鏈上各個環(huán)節(jié)相互鏈接、互為依靠，整個鏈條的強度取決于最薄弱的環(huán)節(jié)。由此，優(yōu)先發(fā)展天然氣要特別注意下游市場的培育、天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間的合理匹配和上中下游各方的利益分配協(xié)調(diào)。所以，建立和完善統(tǒng)一、開放、競爭、有序的天然氣市場是天然氣產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

但多年來，由于我國天然氣產(chǎn)業(yè)市場化程度不夠，市場準(zhǔn)入、市場監(jiān)管、市場退出機制和政策不完善，導(dǎo)致天然氣產(chǎn)業(yè)的市場環(huán)境未能發(fā)生顯著改變，無序競爭、市場分割和分散重復(fù)建設(shè)干線輸配氣管網(wǎng)等現(xiàn)象時有發(fā)生。主要表現(xiàn)在：一是上、中、下游之間和每個環(huán)節(jié)內(nèi)部出現(xiàn)局部壟斷性市場，造成了市場分割。其中，上游環(huán)節(jié)（資源供給）壟斷色彩濃厚，非國有投資主體很難介入；中游環(huán)節(jié)（管網(wǎng)建設(shè)和經(jīng)營）出現(xiàn)了上下游之間、國內(nèi)生產(chǎn)和國外進口之間、國內(nèi)各天然氣公司之間管網(wǎng)分割的局面；下游環(huán)節(jié)（終端消費）市場不規(guī)范，消費結(jié)構(gòu)不合理，甚至出現(xiàn)了2004-2005年和2009年的“氣荒”現(xiàn)象。二是市場主體地位不平等，促使了不公平競爭。目前，我國由中國石油、中國石化、中國海油三大一體化的國有公司構(gòu)成了市場主體，尤其在上游環(huán)節(jié)，天然氣資源不管是國內(nèi)的氣層氣、煤層氣還是進口的液化天然氣（LNG）和管道氣基本上由三大石油公司壟斷，而近百家中小企業(yè)多數(shù)在三大國有公司的市場縫隙中生存。這種上游市場結(jié)構(gòu)使得天然氣產(chǎn)業(yè)缺乏公平競爭的市場環(huán)境，不利于形成氣源多元化、全國統(tǒng)一、開放的天然氣市場。三是缺乏有效的市場監(jiān)管，導(dǎo)致了無序競爭。目前，市場管理政策政出多門、沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系；管理職能分散、重復(fù)、交叉及缺位現(xiàn)象并存；對中游環(huán)節(jié)的長輸管網(wǎng)等自然壟斷領(lǐng)域缺乏現(xiàn)代監(jiān)管機制，等等。由于市場化程度低，我國天然氣產(chǎn)業(yè)上、中、下游市場的專營局面多年來少有改進，遠未形成真正公平競爭的市場局面，對天然氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展形成了阻礙。

3.天然氣價格形成機制不合理。天然氣價格一般由井口價格、管輸價格和配送價格組成。井口價格反映天然氣勘探、產(chǎn)能建設(shè)和開采成本或進口成本，是天然氣的出廠價格；管輸價格則主要包括輸氣管線建設(shè)和運營成本，它形成了天然氣到達各城市的門站價格；配氣價格包括天然氣到達各城市門站后各級天然氣支線及配套設(shè)施的建設(shè)和運營成本，并最終形成了用戶價格。目前，我國對天然氣價格實行嚴(yán)格監(jiān)管，天然氣管輸價格和井口價格采用政府定價或政府指導(dǎo)價（以分類基準(zhǔn)價格為基礎(chǔ)，在上浮10%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體價格）。主要定價方法為成本加合理利潤，配氣價格則由地方物價部門制定。這種現(xiàn)行的天然氣價格政策主要存在以下問題：一是單一的政府指導(dǎo)價不能充分反映資源成本和市場供求。二是管輸環(huán)節(jié)定價不能適應(yīng)聯(lián)網(wǎng)供氣的要求，配氣環(huán)節(jié)定價不能充分體現(xiàn)出靈活性和公平性。三是與相關(guān)替代能源價格相比，天然氣價格較低，偏離了其市場價值。據(jù)測算，目前等熱值天然氣的價格大約是汽油的一半?？傊?，由于價格形成機制落后于天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，價格水平不能及時反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境因素，因此市場機制在發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)中的基礎(chǔ)性作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，是制約天然氣優(yōu)先發(fā)展的關(guān)鍵因素。

優(yōu)先發(fā)展天然氣的政策建議

1.盡快制定天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)規(guī)劃。優(yōu)先發(fā)展天然氣，不僅是推動天然氣產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的需要，而且也是國家整體能源戰(zhàn)略的一個重要組成部分。我國的能源戰(zhàn)略要求優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，提高能源效益，保護生態(tài)環(huán)境。因此增加天然氣這一優(yōu)質(zhì)、高效、潔凈能源在我國能源結(jié)構(gòu)中的比例，是實現(xiàn)國家總體能源戰(zhàn)略的重要舉措。為此，建議盡快統(tǒng)籌制定我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)規(guī)劃，其主要內(nèi)容應(yīng)包括：充分利用兩個市場、兩種資源，構(gòu)建我國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的天然氣市場；優(yōu)先發(fā)展天然氣，優(yōu)化一次能源消費結(jié)構(gòu)；繼續(xù)加強天然氣的勘探開發(fā)；實現(xiàn)天然氣來源的多元化，合理布局、配置管道氣和LNG；完善天然氣產(chǎn)業(yè)上、中、下游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；積極開展與資源國和消費國天然氣的國際合作，實現(xiàn)天然氣進口多元化。并且，從發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、區(qū)域布局、重點項目、保障措施等方面規(guī)定相關(guān)規(guī)劃的編制原則和具體內(nèi)容。

2.完善天然氣產(chǎn)業(yè)政策，充分發(fā)揮政府規(guī)制和市場配置資源的雙重作用。在市場經(jīng)濟條件下，一方面要努力完善激勵政策，充分發(fā)揮市場機制的作用；另一方面，在存在較大負(fù)外部性的地方，需要充分發(fā)揮政府社會性規(guī)制政策的作用。天然氣產(chǎn)業(yè)具有各環(huán)節(jié)的相互依賴性和對管網(wǎng)的高度依賴性的特征，管網(wǎng)是其上游企業(yè)通往終端市場的橋梁。并且，管網(wǎng)系統(tǒng)又是投資巨大的基礎(chǔ)設(shè)施，具有規(guī)模、范圍和環(huán)境經(jīng)濟性。所以，管網(wǎng)系統(tǒng)屬于自然壟斷領(lǐng)域，且具有公共服務(wù)性質(zhì)。因此，為了防止濫用市場優(yōu)勢地位傾向的發(fā)生，應(yīng)按照以下原則處理天然氣上中下游產(chǎn)業(yè)鏈中競爭領(lǐng)域和自然壟斷領(lǐng)域之間的關(guān)系，即放開非自然壟斷的上游環(huán)節(jié)以及終端市場，而在管網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)授予經(jīng)營者壟斷權(quán)，同時通過專門的監(jiān)管機構(gòu)公平、公開、獨立地進行監(jiān)管。

一是在管網(wǎng)自然壟斷領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮政府規(guī)制的作用，盡快建立和完善相關(guān)社會性規(guī)制政策。主要包括：⑴建立管網(wǎng)公開準(zhǔn)入機制。通過完善管網(wǎng)專營許可證制度，允許任何有資質(zhì)經(jīng)營天然氣業(yè)務(wù)的企業(yè)與管網(wǎng)經(jīng)營者簽訂運輸合同。并且規(guī)定，只要輸配系統(tǒng)有閑置的運輸能力，就應(yīng)允許公平地進入管網(wǎng)，并在合同約定的任何收(交)貨點提交(提取)天然氣商品。在主干管線或管網(wǎng)內(nèi)，所有氣源接入點及終端市場連接點之間都應(yīng)互連互通，不應(yīng)存在天然氣商品流通的任何障礙。⑵制定第三方準(zhǔn)入的強制性規(guī)定。為防止獲得自然壟斷領(lǐng)域壟斷經(jīng)營權(quán)的企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位，在授予管網(wǎng)經(jīng)營公司壟斷經(jīng)營權(quán)的同時，要求其執(zhí)行第三方準(zhǔn)入的強制性規(guī)定。即只要輸配系統(tǒng)有閑置的運輸能力，運輸管網(wǎng)經(jīng)營者就必須向任何有要求的天然氣供應(yīng)商或用戶提供運輸服務(wù)，在公平費率基礎(chǔ)上提供無歧視準(zhǔn)入。⑶制定對天然氣長輸管線運輸費率的管制政策。

二是在天然氣資源開發(fā)和終端消費領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用。要按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，堅持以市場為導(dǎo)向，鼓勵市場競爭，完善公平的市場準(zhǔn)入制度和相關(guān)政策，鼓勵多種經(jīng)濟成分進入天然氣產(chǎn)業(yè)，積極推動天然氣產(chǎn)業(yè)的市場化改革，促進我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的市場主體協(xié)調(diào)共同發(fā)展。同時，對市場進入與退出進行嚴(yán)格審批；成立天然氣產(chǎn)業(yè)的獨立監(jiān)管機構(gòu)，并明確監(jiān)管職能、監(jiān)管對象以及監(jiān)管內(nèi)容等，以盡快促進統(tǒng)一、開放、競爭、有序的天然氣市場的形成。

3.加快完善天然氣價格政策，充分發(fā)揮價格機制在發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)方面的基礎(chǔ)性作用。天然氣作為一種優(yōu)質(zhì)、高效、清潔能源，在有效替代煤炭和石油、保障國家能源安全、實現(xiàn)綠色發(fā)展等方面具有十分重要的作用。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國一次能源消費結(jié)構(gòu)中，天然氣所占比例遠低于世界平均水平，而我國天然氣產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展正面臨難得的歷史機遇。為此，建議以天然氣價格改革為重點，加快形成有利于天然氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展和合理利用的政策體系。要加快形成天然氣價格機制，綜合考慮資源狀況、市場供需、生產(chǎn)成本、生態(tài)環(huán)境等因素，統(tǒng)籌設(shè)計，分步實施，使國內(nèi)天然氣價格逐步形成與國際天然氣價格和可替代能源價格合理的比價關(guān)系，在2～3年內(nèi)使國內(nèi)天然氣價格與國際接軌，以促進天然氣資源的勘查開采和海外進口。具體建議如下：⑴完善井口價定價機制。天然氣井口價應(yīng)該由政府定價逐漸向市場定價方向轉(zhuǎn)變，并完善天然氣價格與可替代能源價格的聯(lián)動機制，使天然氣價格能夠反映市場供求和資源稟賦，充分發(fā)揮市場機制對資源配置的基礎(chǔ)性作用。⑵按管網(wǎng)整體收益水平確定供氣價格。隨著全國性主干線管網(wǎng)和支干線管網(wǎng)的建設(shè)，多管線聯(lián)網(wǎng)的供氣局面正逐漸形成。因此，應(yīng)該以管網(wǎng)整體收益為基礎(chǔ)，確定主干線管輸價格；支線管輸價格可根據(jù)供需情況和用戶的承受能力協(xié)商確定。⑶實行引導(dǎo)和鼓勵天然氣消費的定價機制。不同的天然氣用戶在消費上存在著很大的不均衡性，從而會導(dǎo)致天然氣設(shè)施不能得到充分利用，增加供氣成本。為了降低成本和引導(dǎo)合理用氣，應(yīng)根據(jù)用戶的消費特點靈活調(diào)節(jié)氣價，即：穩(wěn)定用氣越多，價格越低；用氣高峰價格上浮，低谷時價格下調(diào)，以此鼓勵均衡用氣用戶和低谷用氣用戶，緩解供氣緊張的局面并提高供氣設(shè)備利用率。⑷建立天然氣期貨市場。國際天然氣市場已經(jīng)形成現(xiàn)貨市場與期貨市場兩個相互聯(lián)系的完整體系。我國的天然氣市場正處于快速發(fā)展時期，在積極發(fā)展現(xiàn)貨市場的同時，應(yīng)該適度引入部分期貨產(chǎn)品并逐步建立天然氣期貨市場，借助期貨合約來規(guī)避現(xiàn)貨市場中的價格風(fēng)險，保障天然氣市場中生產(chǎn)者和消費者的利益。

同時，要理順天然氣和其他能源產(chǎn)品的相對價格，引導(dǎo)包括天然氣企業(yè)在內(nèi)的各類企業(yè)優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)，建立有利于資源節(jié)約和環(huán)境友好的、反映市場供求狀況和資源稀缺程度的資源價格形成機制，更大程度地發(fā)揮價格機制在發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)方面的基礎(chǔ)性作用，提高資源配置效率。

4.加快推進天然氣法律法規(guī)建設(shè)，為優(yōu)先發(fā)展天然氣提供法律保障。⑴應(yīng)加快《天然氣法》立法進程，以法律的形式明確天然氣的勘查開采、資源進口、運輸和配送、儲備、價格形成機制、市場準(zhǔn)入、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)，形成一個專業(yè)性、綜合性的法律性文件，建立涵蓋上中下游整個產(chǎn)業(yè)鏈的完整法律體系，以協(xié)調(diào)天然氣產(chǎn)業(yè)上、中、下游各方的利益關(guān)系。建議在上游環(huán)節(jié)和終端市場環(huán)節(jié)鼓勵市場競爭；在管網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)建立有效監(jiān)管機制，同時應(yīng)明確監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)；應(yīng)進一步明確地方政府和相關(guān)企業(yè)在天然氣管道和配氣系統(tǒng)等公共領(lǐng)域中的責(zé)任和義務(wù)，以保障天然氣產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。⑵為了保證天然氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)盡早建立、完善一整套現(xiàn)代化的天然氣行業(yè)技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。⑶建議盡快完善《天然氣利用政策》，鼓勵采用聯(lián)合循環(huán)燃氣輪機發(fā)電。為此，一要建立專門的電價與氣價聯(lián)動機制和相應(yīng)的激勵性財稅政策，提高天然氣發(fā)電的價格競爭力；二要鼓勵熱電冷聯(lián)產(chǎn)項目的發(fā)展，組織有關(guān)機構(gòu)優(yōu)先推廣；三要引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)和地方政府尤其是東部沿海地區(qū)精心規(guī)劃，合理布局，加快建設(shè)氣儲電一體化體系（氣指LNG項目；儲指儲罐等基礎(chǔ)設(shè)施；電指大型燃氣蒸汽聯(lián)合循環(huán)機組）。

另外，制定有利于天然氣資源進口的稅收政策。對陸上進口管道氣和海上進口LNG一律實行增值稅先征后返的政策。同時，出臺鼓勵天然氣儲備的配套財稅政策，引導(dǎo)地方政府和相關(guān)企業(yè)加快天然氣儲備等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

作者單位：中國石化股份有限公司江蘇油田分公司/國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所