李輝鳳

淺析城管執(zhí)法與依法行政

李輝鳳

2011年6月，媒體報道大連小商販夏俊峰殺死城管人員二審被判處死刑，這是近年來城管執(zhí)法中的又一起暴力抗法的惡性事件，結果是當事人雙方都家破人亡。在以往報道的一些案件中，多數(shù)是在沖突中城管人員傷及當事人，輿論也是紛紛指責城管執(zhí)法中的種種粗暴。而在這起案件中，明明是城管人員被害，而網(wǎng)民的言論，包括一些專家學者的觀點，卻給予小商販夏俊峰更多的同情，并且對城管執(zhí)法的抨擊和質(zhì)疑依然不絕于耳。人們不禁要問，城管執(zhí)法這一制度設計合理嗎？到底存在哪些問題？有沒有完善的路徑？

一、城管執(zhí)法的法律地位和職權

1997年，城管綜合執(zhí)法改革試點在一些地區(qū)啟動，迄今已有十多年。2001年5月，廣西南寧市率先通過立法的方式，明確城管的行政處罰權，制定了《南寧市相對集中行政處罰實施辦法》。2008年，北京市也制定實施了《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》。全國各地的城管執(zhí)法可以說日益規(guī)范，其存在的合法性和職權法定毋庸置疑。最初的制度設計就是始于相對集中行政處罰權。

改革開放以來，隨著依法治國方略的實施，各方面的法律法規(guī)逐步完善。各級政府和部門陸續(xù)組建了一批執(zhí)法機構來監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行，最初在維護正常的市場和社會秩序、保護公民的合法權益等方面，發(fā)揮了積極作用。但是，隨著市場經(jīng)濟體制的日趨完善，行政執(zhí)法隊伍及其管理體制中存在的問題也日益顯現(xiàn)。一是執(zhí)法隊伍過多，實踐中存在多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復執(zhí)法等問題。二是體制不順，大多數(shù)執(zhí)法隊伍屬于自收自支的事業(yè)單位，靠罰沒款養(yǎng)人養(yǎng)事，權力與利益掛鉤。三是執(zhí)法隊伍管理混亂，人員素質(zhì)不高，執(zhí)法行為不規(guī)范，執(zhí)法“擾民”現(xiàn)象時有發(fā)生。為解決上述問題，一些地方和城市開始了相對集中行政處罰權的試點。自2000年北京、武漢、青島等城市建立城管執(zhí)法局以來，各地都紛紛成立了同類的職能機構。對于各地進行的實踐和探索，國務院十分重視，2002年下發(fā)了《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號）和《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕56號）。根據(jù)文件的精神，一些地方由簡單的“聯(lián)合執(zhí)法”或“相對集中處罰權”，逐步探索從體制上、源頭上創(chuàng)新行政執(zhí)法體制，重點在城市管理、文化市場管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運輸管理、資源環(huán)境管理以及其它適合綜合執(zhí)法的領域，合并組建綜合行政執(zhí)法機構，機構主要設在城市和區(qū)縣，省級政府部門原則上不單獨設置行政執(zhí)法機構，避免多層執(zhí)法，實現(xiàn)就近服務和屬地管理。

自2003年開始，清理執(zhí)法隊伍實行綜合執(zhí)法的試點工作在全國展開，各省、自治區(qū)、直轄市先后確定了幾十個市（區(qū)、縣）作為試點單位，并進行了一些不同形式的探索。比如，在城市管理領域，有的地方將規(guī)劃、建設、城管、環(huán)衛(wèi)、園林綠化等執(zhí)法隊伍合并成一支執(zhí)法隊伍。在文化市場，有的地方將文化、廣電、新聞出版、掃黃打非、文物等執(zhí)法隊伍合并。還有的省、市將農(nóng)機監(jiān)理、種子市場、漁政監(jiān)督、林政監(jiān)理等多個隊伍并為一支隊伍。也有的將路政、運政、高速公路、規(guī)費稽查等隊伍合并。

在各項綜合執(zhí)法中，城管執(zhí)法與老百姓生活密切相關，遇到的社會矛盾和問題也最現(xiàn)實、最尖銳，當然遭到的非議也不少。因此，城管執(zhí)法隊伍的職權是否法定，也必然成為議論的一個焦點。以往行政管理過程中出現(xiàn)的多頭執(zhí)法、重復處罰、交叉管理等一系列越位、缺位、錯位的秩序紊亂問題，主要是由各機構的職權界定不嚴格、不準確和邊緣不清晰造成的。許多擁有立法權的地方政府，都已經(jīng)為城管執(zhí)法專門立法，使城管執(zhí)法工作逐步邁向法制化、規(guī)范化。在國家層面目前雖然沒有一部城管法，但有行政法專家認為，因為各地情況不一，經(jīng)濟社會發(fā)展也不平衡，特別是城市管理屬于地方事權，各地因地制宜出臺地方法規(guī)，既符合《行政處罰法》的規(guī)定，也是規(guī)范城管執(zhí)法的最佳法制路徑。

二、城管執(zhí)法中存在的主要問題和對策

法治政府的基本含義是，行政機關的一切活動，從實體到程序都必須符合法律制度的規(guī)定。如果說城管部門設置合法，其職權范圍也有明確界定，那么，在實踐中，出現(xiàn)的問題主要是：一些地方法律授權的范圍不夠明確，執(zhí)法中的越位、錯位時有發(fā)生；執(zhí)法手段簡單；執(zhí)法人員自身素質(zhì)不高等。為有效防止和遏制類似問題的發(fā)生，有必要采取以下措施：

一是理順體制，明確職責，提高城管依法行政的權威性和嚴肅性。城管隊伍自成立之日起，就面臨著兩難選擇：是“讓市長滿意”還是“讓市民滿意”？讓城市主流居民“活得好”還是讓弱勢群體“活下去”？比如，過去北京中關村地區(qū)，時有抱著小孩的婦女在人員密集的路邊賣假證件、賣盜版光盤等，且不說這些人影響這一地區(qū)的環(huán)境秩序，嚴重損害北京市政府把中關村打造為世界一流高科技聚集地的形象，就這些行為本身已經(jīng)觸犯了刑法，情節(jié)嚴重的應當受到司法機關的制裁。那么，如果僅僅靠城管去查抄是不夠的，還需要公安機關等部門的配合，而不是一概由城管出面處理。所以，有關部門的相互協(xié)調(diào)、相互配合，有利于提高執(zhí)法的權威性和嚴肅性。

目前，一些地方城管部門的大部分工作，是把原已擁有行政執(zhí)法權的部門無力執(zhí)行、甚至不愿執(zhí)行的行政執(zhí)法工作集中起來行使。所以，嚴格界定城管執(zhí)法機構的職權，才能保證在執(zhí)法過程中有條不紊、盡職盡責，從而真正從制度上避免部門推諉、扯皮，避免執(zhí)法中不作為、亂作為等消極現(xiàn)象的發(fā)生。北京市通過立法明確規(guī)定，城管相對集中處罰權限范圍的確定和調(diào)整，只能由市人民政府決定，城管執(zhí)法機關和相關部門不得擅自調(diào)整、變更。這就為城管隊伍依法行政提供了制度上的保證，從根本上防止執(zhí)法中的越權和隨意性。

二是嚴格對城管隊伍的管理，提高執(zhí)法水平，努力減少執(zhí)法中的對立和沖突。開展綜合執(zhí)法、行政處罰權相對集中行使，城管部門擁有了很大的權力。要防止執(zhí)法中的權力濫用，必須加大對城管執(zhí)法的監(jiān)管力度，不斷提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法水平。城管執(zhí)法人員無論是不作為、消極作為，還是濫作為，都應當被追究責任。城管執(zhí)法內(nèi)容較多，涉及市容環(huán)境衛(wèi)生、市政管理、施工現(xiàn)場、流動無照經(jīng)營等多方面，對這些職權的行使，無論是實體還是程序，以及相應的法律責任等，都應當在規(guī)定的范圍內(nèi)行使。可以說，任何執(zhí)法行為對執(zhí)法人員的綜合素養(yǎng)都是考驗。自己本身不僅要知法、懂法、執(zhí)法，并且在執(zhí)法中同樣要依法、遵法、守法。既要依法辦事，又要體現(xiàn)政策，具體問題具體分析。如果是面對初次討生活的弱勢群體，執(zhí)法行為是否可以蒙上一層人文的面紗？在面對的不是暴力抗法時，處理的方法和手段，是否可以更加溫情？因為，城管執(zhí)法的制度設計本身是人性的，是為了城市更美、百姓生活更好，是為了讓代表國家暴力機器的警察，在面對普通百姓一些輕微違法行為時，可以稍稍退后一步，由城管執(zhí)法人員先行處理。而如果百姓每天面對的城管執(zhí)法人員不是警察勝似警察，那么，城管的社會效果將會大打折扣。因此，除了提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)外，嚴格對城管執(zhí)法隊伍的管理也很有必要。對城管執(zhí)法人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行為，也必須依法追究責任。

三是發(fā)揮社區(qū)對城市管理的參與和協(xié)助作用，更多關注民生、民意，增強城市的活力。世界上任何一個國際大都市都有小商小販存在的空間，關鍵是如何控制在一個合理的范圍，這也體現(xiàn)了一個社會的寬容程度。比如，隨意寫畫，在柏林墻上是一道游人必去觀賞的風景，但沒有一個國家政府機關的外墻上，可以任百姓隨意涂鴉。因此，哪些事情以及在哪些地區(qū)管或不管，都需要政府機關認真研究和論證，使得政府的決策更加科學民主，更加實事求是和符合民意。比如，筆者曾居住過的一個小區(qū)，建于70年代末。前些年，居民中80歲以上的老人有100多位，百歲老人也有20多位。在養(yǎng)老機構還不能滿足需要的情況下，這些老人大多在家養(yǎng)老，有的是子女不在身邊的“空巢”老人。過去社區(qū)里的水果攤、蔬菜攤非常便民，后來被城管執(zhí)法人員清走后，居民只能去較遠的市場，每天采購成為這些老人生活的很大難題。后來小區(qū)居委會在收集大家意見的基礎上，與城管執(zhí)法人員進行溝通協(xié)調(diào)，請回了原來的小攤販，還利用居委會的空房子，開了小超市和干洗店。而這些攤販也很珍惜這來之不易的攤位，他們不僅義務為一些行動不便的老人送菜、送貨上門，而且進貨時還根據(jù)一些老人的特殊要求，批發(fā)少量的特殊水果、蔬菜。同時，他們也能自覺維護攤點周邊的衛(wèi)生和環(huán)境，每天主動清掃垃圾，有事與居委會及時溝通，小區(qū)周邊治安也沒有發(fā)生大的問題。當時有的攤主說，雖然每月要交一些管理費，但即使這樣，他們也還是非常高興能夠在社區(qū)經(jīng)營，以相對固定的客戶群和他們熱情周到的服務，獲得報酬，維持生計。

四是發(fā)揮輿論導向和監(jiān)督的作用。2011年5月，某市一輛標有“城管執(zhí)法”車在交警網(wǎng)上被曝光，該車共有129次違章記錄未作處理，2008年以來一直未年審，在交警檢查時想脫離現(xiàn)場，交警撥打110，在派出所民警協(xié)助下，該車開進派出所。經(jīng)協(xié)調(diào)，司機簡單道歉后把車開走。交警將當時拍的視頻發(fā)在網(wǎng)上，各大網(wǎng)站均有轉(zhuǎn)載，網(wǎng)友稱該車為“最?！背枪軋?zhí)法車。在媒體的關注下，有關人員一定會受到相應的處分，也不會在“協(xié)調(diào)”之后不了了之。由此可以感受到輿論監(jiān)督的力量。在網(wǎng)絡時代，普通人都能用手機記錄并發(fā)布一個事件的全過程，因此，其監(jiān)督的力量和公開的速度，有時超乎人們的想象。當然，在依靠輿論和媒體監(jiān)督的同時，也要正確引導輿論，要讓大家知道真相和是非，對惡意造謠和混淆是非的言論，要正面回應和澄清。任何的偏激，都只能加大城市管理的成本，增加城管執(zhí)法的難度，甚至會影響政府在百姓中的形象。因此，正確的輿論導向是城管依法行政必不可少的環(huán)境因素之一，也是引導市民知法、守法的重要渠道。

（作者系中央編辦政策法規(guī)司副司長）