趙 路

公共財政框架下事業(yè)單位改革的幾個問題

趙 路

公共財政，是以滿足社會公益需要為目標(biāo)的財政制度設(shè)計。它的性質(zhì)表明，財政收支活動必然是公益的，而不是私人的、市場的。在我國，事業(yè)單位是提供各類公益服務(wù)、滿足人民群眾各類公益需要的主要載體?？梢姡藏斦c事業(yè)單位有著內(nèi)在的、必然的聯(lián)系。在當(dāng)前加快發(fā)展公益事業(yè)，改善和保障民生，滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求的新形勢下，如何發(fā)揮好公共財政的職能作用，推進(jìn)事業(yè)單位這個提供公益服務(wù)主要載體的改革，具有十分重要的意義。

一、明確職能定位，改革投入方式

公共財政支持的對象是以滿足社會公益需要為目標(biāo)的公益性活動，或者也可稱為非營利性活動。除此之外，均應(yīng)由市場、企業(yè)或者個人來提供。目前，我國有120多萬個事業(yè)單位，遍布全國城鄉(xiāng)，遍布從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府，遍布教科文衛(wèi)、農(nóng)林水氣、工交商貿(mào)、優(yōu)撫救濟等各行各業(yè)。從這些事業(yè)單位職能上看，雖然多數(shù)是從事公益性活動，但相當(dāng)一部分的職能是五花八門：有履行行政職能的，有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，有屬于社會團(tuán)體性質(zhì)的，等等。無怪乎有人形容：“事業(yè)單位象個筐，什么東西都能往里裝?！边@種狀況，既不符合公共財政的職能定位，也不符合事業(yè)單位的職能定位。必須正本清源，深化改革。

解決好職能定位問題，關(guān)鍵要處理好兩個關(guān)系，即市場與事業(yè)單位的關(guān)系和政府與事業(yè)單位的關(guān)系。在第一個關(guān)系中，最突出的問題是一些事業(yè)單位的職能基本與公益性無關(guān)，而主要是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，這顯然違背了事業(yè)單位的本來含義，從事了營利性市場主體的行為。在第二個關(guān)系中，最突出的問題是一些事業(yè)單位承擔(dān)了行政職能，把本應(yīng)由政府承擔(dān)的事務(wù)交由事業(yè)單位承辦，這顯然也不符合事業(yè)單位的本來含義。這是造成政事不分、事企不分，事業(yè)單位職能定位不清的根本原因所在。

當(dāng)前，必須按照中央關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的要求，在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，按照不同事業(yè)單位的社會功能，科學(xué)分類，使之各歸其位。即：承擔(dān)行政職能的，要逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，要逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；只有那些從事公益服務(wù)的，才能夠保留在事業(yè)單位序列。

在分類改革的基礎(chǔ)上，對不同類型的事業(yè)單位，要制定不同的財政投入政策并改革財政投入方式。承擔(dān)行政職能的，改革后應(yīng)執(zhí)行財政對行政單位的投入政策；轉(zhuǎn)為企業(yè)的，除按國家規(guī)定享受相關(guān)政策外，應(yīng)與財政供給脫鉤；從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，可以考慮采取根據(jù)公益性程度定政策，結(jié)合承擔(dān)的公益服務(wù)任務(wù)、單位財務(wù)收支狀況和國家財力可能定經(jīng)費的原則。具體來說，對從事基本公益服務(wù)的事業(yè)單位，可以實行財政保障政策，具體的經(jīng)費額度則要視其承擔(dān)的基本公益服務(wù)任務(wù)和國家財力可能確定；對從事非基本公益服務(wù)的事業(yè)單位，可以實行財政補助政策，具體經(jīng)費額度要視其承擔(dān)的公益服務(wù)任務(wù)、單位財務(wù)收支狀況和國家財力可能確定。無論是實行財政保障政策，還是實行財政補助政策的事業(yè)單位，其年度預(yù)算安排都要逐步將目前的“基數(shù)法”改為“零基法”，不能以“基數(shù)”定終身，同時，要著力推進(jìn)事業(yè)單位基本支出的定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和科學(xué)規(guī)范的項目支出管理制度建設(shè)。通過上述措施，使財政對事業(yè)單位的投入逐步建立在一個有明確的政策原則、科學(xué)規(guī)范的核定方式的新模式。

二、調(diào)整和優(yōu)化事業(yè)資源組織與配置方式

長期以來，我國事業(yè)資源組織與配置存在三大問題：一是行政化色彩濃厚。主要表現(xiàn)在一些事業(yè)資源組織與配置上，沒有充分遵循事業(yè)發(fā)展的規(guī)律和特點，偏重于采取按照行政隸屬關(guān)系和行政區(qū)劃組織和配置事業(yè)資源的方式。如，一些業(yè)務(wù)職能基本相同的科研機構(gòu)，從中央到地方層層設(shè)置，這個地方設(shè)置、另一個地方也設(shè)置，甚至在同一地方由不同層級部門設(shè)置了同類科研機構(gòu)多達(dá)二十多家，造成大量的重復(fù)交叉。又如，從中央到省、市、縣層層都設(shè)立了數(shù)量不一、類型不同的歌舞團(tuán)、話劇團(tuán)、京劇團(tuán)，等等。

二是手段單一。主要表現(xiàn)在政府和財政包攬偏多，社會力量參與不足，市場機制作用發(fā)揮不充分，尚未形成事業(yè)資源提供主體和提供方式多元化的格局。在一些公益事業(yè)的發(fā)展上，仍然程度不同地承襲計劃經(jīng)濟體制下的理念和方法，偏重采取政府包辦、財政供給的單一方式。發(fā)展公益事業(yè)，無疑政府要承擔(dān)主要責(zé)任，尤其是基本公益服務(wù)。但這并不意味著政府要“包打天下”、“大包大攬”，這不僅難以解決公益事業(yè)發(fā)展上的供需矛盾，而且也不利于公益事業(yè)的健康快速發(fā)展。

三是體制不完善。主要表現(xiàn)在中央與地方公益事業(yè)發(fā)展的事權(quán)劃分不夠清晰，一方面需要中央發(fā)揮更多職能作用的基本公益服務(wù)，中央的協(xié)調(diào)與轉(zhuǎn)移支付力度尚顯不足，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)部基本公益服務(wù)還遠(yuǎn)未實現(xiàn)均衡發(fā)展的目標(biāo)；另一方面中央又承擔(dān)了不少本屬于地方事權(quán)的支出責(zé)任，無論是中央專項轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立，還是中央相關(guān)部門的工作職責(zé)，程度不同的都存在這方面的問題，等等。

在分類推進(jìn)事業(yè)單位改革過程中，要有針對性地、逐步地解決上述問題。首先，在事業(yè)資源組織與配置的宏觀布局上，要充分考慮不同事業(yè)的發(fā)展規(guī)律、公益程度及其特點，科學(xué)合理地進(jìn)行布局，避免簡單地采取按照行政隸屬關(guān)系和行政區(qū)劃進(jìn)行布局。比如，政府科技資源的組織與配置，就應(yīng)當(dāng)樹立“全國一盤棋”的指導(dǎo)思想，加強中央的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。過去我們常講“科學(xué)無國界”，在一個國家內(nèi)部，科學(xué)更不應(yīng)該有部門界、地區(qū)界、產(chǎn)學(xué)研界。政府科研機構(gòu)，政府支持的科技計劃、科學(xué)基金、科研專項，政府支持建立的大型科研裝置及設(shè)備等，如何設(shè)立？設(shè)立多少？在哪設(shè)立？都應(yīng)加強中央的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，制定相應(yīng)的法規(guī)與規(guī)劃。如若仍按目前的辦法，結(jié)果只能是造成大量的重復(fù)、分割和封閉的狀況。

其次，在發(fā)展公益事業(yè)的手段或方式上，需破除計劃經(jīng)濟體制下形成的“政府包辦”的傳統(tǒng)觀念，樹立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的提供主體多元化和提供方式多樣化的新觀念。發(fā)展公益事業(yè)，無疑要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，強化政府責(zé)任，但并不等于一切由政府包辦。一方面，政府要制定相關(guān)政策法規(guī)，大力支持社會力量舉辦公益事業(yè)。比如，政府購買服務(wù)就是一種好辦法。目前，我國學(xué)前教育資源緊缺，供需矛盾尖銳，群眾“入園難”、“入園貴”問題比較突出。在近年學(xué)前教育發(fā)展過程中，民辦園異軍突起，占幼兒園總數(shù)的比重已達(dá)67%。在這種情況下，政府在積極發(fā)展公辦園的同時，應(yīng)積極支持民辦園的發(fā)展，對那些普惠性、低收費的民辦園采取購買服務(wù)的方式，既可減輕政府投入的壓力，又有效提高幼兒園位的供給，不失為加快我國學(xué)前教育發(fā)展的有效方式。另一方面，政府還要大力支持社會力量捐贈公益事業(yè)，大力倡導(dǎo)和發(fā)展志愿服務(wù)。志愿服務(wù)，在國外尤其是發(fā)達(dá)國家十分普遍。有關(guān)資料顯示，美國就有近半數(shù)的公民進(jìn)行了志愿服務(wù)登記。近年來，我國志愿者參與公益服務(wù)活動也呈現(xiàn)了良好態(tài)勢。北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等都是十分典型的范例。發(fā)展公益事業(yè)，必須走出辦事就要設(shè)機構(gòu)、加編制、增人員、要經(jīng)費的傳統(tǒng)模式。公益事業(yè)是全民的事業(yè)，是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)，僅靠政府，不發(fā)動社會力量和廣大人民群眾，是辦不好公益事業(yè)的。

第三，在公益事業(yè)的體制上，主要應(yīng)進(jìn)一步完善分稅制財政體制及相關(guān)事業(yè)體制，其核心問題是進(jìn)一步明晰中央與地方及地方各級政府間的事權(quán)劃分和支出責(zé)任。可考慮劃分為中央事權(quán)、地方事權(quán)和中央與地方共有事權(quán)。屬于中央事權(quán)的，由中央承擔(dān)支出責(zé)任；屬于地方事權(quán)的，由地方承擔(dān)支出責(zé)任；屬于中央與地方共有事權(quán)的（特別是基本公益服務(wù)），可以由中央與地方分擔(dān)支出責(zé)任。對經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地方，中央加大對其轉(zhuǎn)移支付的力度，特別是加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，使這些地方能夠履行其事權(quán)所需要的支出責(zé)任。

三、改革和加強事業(yè)單位財務(wù)資產(chǎn)管理

財務(wù)資產(chǎn)，是事業(yè)單位健康、有效運行的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障。做好事業(yè)單位財務(wù)資產(chǎn)管理工作，對公益事業(yè)發(fā)展意義重大。當(dāng)前，事業(yè)單位財務(wù)資產(chǎn)管理主要存在三方面問題：一是一些單位依法理財意識淡薄，如不按國家有關(guān)規(guī)定發(fā)放津補貼，違規(guī)辦理有關(guān)收入與支出，私設(shè)“小金庫”等；一些單位不注重財務(wù)資產(chǎn)制度和內(nèi)控制度建設(shè)，資金與資產(chǎn)的損失、浪費時有發(fā)生，甚至發(fā)生腐敗等問題。二是尚未建立事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，一些單位在辦公與業(yè)務(wù)用房、儀器設(shè)備、車輛等資產(chǎn)配置上缺乏依據(jù)、寬嚴(yán)不一、重復(fù)交叉。三是尚未建立事業(yè)單位的績效評價制度，事業(yè)單位占用了大量的諸如土地、房屋、設(shè)備、資金等公共資源，其提供的公益服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效益如何，目前缺乏一套績效評價制度等。

為使事業(yè)單位向社會提供更多更好的公益服務(wù)，必須進(jìn)一步改革和加強事業(yè)單位財務(wù)資產(chǎn)管理。首先，要全面加強事業(yè)單位財務(wù)資產(chǎn)管理制度建設(shè)，尤其是財務(wù)制度、預(yù)算制度、收支管理制度、政府采購制度、資產(chǎn)管理制度、內(nèi)控制度、問責(zé)制度，以及責(zé)任、程序、環(huán)節(jié)清晰的流程制度等。只有事業(yè)單位自身的制度完善了，才能使國家有關(guān)財經(jīng)法律制度貫徹好、落實好，才能使事業(yè)單位自身的經(jīng)濟行為有章可循、科學(xué)規(guī)范。

其次，要積極推進(jìn)事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作。事業(yè)單位行業(yè)眾多、類型各異，資產(chǎn)配置情況十分復(fù)雜。開展這項工作，可以考慮以下幾種辦法：一要分行業(yè)、分類型制定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)特點各異，就是教育內(nèi)部，大學(xué)、中學(xué)、小學(xué)也各有不同，應(yīng)當(dāng)制定不同的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。二要先從制定從事基本公益服務(wù)事業(yè)單位的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)做起，因為，基本公益服務(wù)涉及每個公民的基本權(quán)益，是國家首先要發(fā)展的公益事業(yè)，要實現(xiàn)其均衡化的目標(biāo)，必然要求資產(chǎn)配置的均衡化，配置標(biāo)準(zhǔn)必須統(tǒng)一。三要分別制定通用資產(chǎn)和專用資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)，同行業(yè)、同類型事業(yè)單位，如大學(xué)，其學(xué)生教室、課桌椅等就屬于通用資產(chǎn)，各大學(xué)的通用資產(chǎn)應(yīng)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；而大學(xué)的專業(yè)實驗室、科研儀器設(shè)備等，因各大學(xué)的學(xué)科不同，科研實力不同等就應(yīng)歸屬于專用資產(chǎn)范疇，要結(jié)合大學(xué)的實際情況，制定專用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。同時，還要考慮我國的不同行政級次、不同區(qū)域的實際情況，制定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。

第三，逐步建立事業(yè)單位的績效評價制度?？冃гu價制度，是許多發(fā)達(dá)國家廣為推行的對占有、使用公共資源的機構(gòu)進(jìn)行績效評價的一種制度，或者說是對這類機構(gòu)占有、使用公共資源取得了什么樣的業(yè)績、效果進(jìn)行評價。在我國大力發(fā)展公益事業(yè)、財政大幅增加對公益事業(yè)投入、人民群眾對公益服務(wù)需求有越來越高企盼的今天，建立這項制度意義重大。建立這項制度要做好以下幾項工作：一要把事業(yè)單位的業(yè)務(wù)工作計劃與財政預(yù)算相掛鉤，不能形成“兩張皮”，這樣才能評價一個單位用財政資金辦了什么事、辦了多少事，事辦得怎樣。二要建立一套科學(xué)公正的績效評價指標(biāo)體系，這樣才能使這項工作可量化、可操作、可比較、可考核。三要建立第三方的評價機制，一個事業(yè)單位的績效如何，不能自己說了算，也不能其上級主管部門說了算，應(yīng)當(dāng)由有資質(zhì)的第三方評價機構(gòu)說了算。四要將評價結(jié)果向社會公開，接受社會監(jiān)督。鑒于這項工作的復(fù)雜性和艱巨性，可以采取先試點、再推開，先項目、后機構(gòu)的辦法。

（作者系財政部教科文司司長）