楊國營

(中共鄭州市委黨校學報編輯部，河南鄭州450042)

一、農業(yè)清潔生產實施過程中政府干預的必要性和可行性

農業(yè)清潔生產是對農業(yè)的生產過程、產品和服務采用污染預防的戰(zhàn)略來減少污染物的產生。農業(yè)清潔生產強調將整體預防的環(huán)境戰(zhàn)略持續(xù)應用于農業(yè)生產全過程及產品中以減少或消除污染物產生，同時通過節(jié)約資源、再生利用資源和提高資源利用效率、減少物能投入來實現(xiàn)經濟效益與環(huán)境效益“雙贏”目標。因此推行農業(yè)清潔生產以促進生態(tài)農業(yè)發(fā)展，已經成為農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。在農業(yè)清潔生產實施過程中，政府必須加以干預，才能取得較為理想的效果。

1．必要性——農業(yè)清潔生產實施過程中的市場失靈現(xiàn)象需要政府的干預。由于我國人口多，底子薄，人地矛盾突出，實施農業(yè)清潔生產有其特殊的困難，這是農業(yè)清潔生產實施過程中出現(xiàn)的市場失靈現(xiàn)象。農業(yè)清潔生產中的市場失靈分為以下兩種:第一，市場條件正常存在的市場失靈。這種失靈僅靠市場本身是無法解決的。農業(yè)生產經營者受自身條件的限制，無法獲取從事農業(yè)清潔生產所必需的全部信息，具有嚴重的盲目性和從眾性，加大了農業(yè)清潔生產的市場風險。同時，生產者和消費者之間的信息不對稱又阻礙了優(yōu)質優(yōu)價政策的實施，使清潔農產品的價值無法完全實現(xiàn)，因此阻礙了農業(yè)清潔生產的順利實施。第二，非正常偏離理想條件下的市場失靈。它是由于市場自身的不完善造成的市場條件對理想狀態(tài)的嚴重偏離，可以通過逐步完善市場機制加以克服，這種市場失靈主要存在于發(fā)展中國家和向市場經濟轉軌的國家。非正常偏離的市場失靈在我國農業(yè)領域內主要表現(xiàn)為市場主體發(fā)育不完全。要克服這種市場失靈，推進我國農業(yè)清潔生產的有效實施必須有一個第三者的力量起作用，這個任務自然就落在了政府的肩上。

2．可行性——政府具備的各種優(yōu)勢能夠確保政府干預的順利實施。政府可以集中社會各種資源，辦成其他農業(yè)企業(yè)、農業(yè)組織或農戶無法辦到的大事。其優(yōu)勢主要有:第一，資金優(yōu)勢。政府可以通過財政收入支持農業(yè)清潔生產的實施。第二，信息優(yōu)勢。政府門類齊全，能夠方便快捷地掌握各種農業(yè)清潔生產的新信息，這是一般的農業(yè)企業(yè)和單個農戶做不到的。第三，成本優(yōu)勢。在有關農業(yè)清潔生產的技術引進、交流合作以及清潔農產品貿易等問題上，政府與國外政府和企業(yè)進行談判時，可以利用自己的特殊地位使其具有某種壟斷性，可以節(jié)省單個農業(yè)企業(yè)或農戶進行這些活動的交易成本。第四，人才優(yōu)勢。政府部門擁有許多具備農業(yè)清潔生產專業(yè)知識的各種人才，在農業(yè)清潔生產的推行過程中，為政府作出正確決策打下堅實的基礎。第五，強制性。政府可以利用國家機器，在法律范圍內通過行政手段使農業(yè)清潔生產得到順利和有效地推行。

二、政府在農業(yè)清潔生產中應發(fā)揮的經濟職能

歷史和實踐證明，沒有萬能的市場，也沒有萬能的政府，只有充分發(fā)揮市場機制和政府職能兩者的作用，才能保證正常的經濟秩序，促進農業(yè)清潔生產的有效實施。在農業(yè)清潔生產中政府的經濟職能主要包括以下幾個方面:

1．為農業(yè)清潔生產提供公共服務。所謂公共服務，就是所有成員集體享受的集體消費品，社會全體成員可以同時享用該消費品，而每個人對該消費品的消費都不會減少其他社會成員對該消費品的消費。提供公共服務是政府重要的經濟職能，但政府不是要提供所有的公共服務，政府提供公共服務應符合一定的條件:第一，公共性程度高的公共服務。公共性程度的高低可以公共服務受益人或消費者的人數(shù)的多寡來衡量。第二，不宜或不應由非政府力量供應的公共服務。第三，非政府力量不愿意或無力提供且外部性大的公共服務。第四，非政府力量沒有能力提供和雖有能力提供但非競爭性程度高的公共服務。政府提供此類公共服務是使其得到充分供應和充分利用的必要條件。對農業(yè)清潔生產而言，政府提供的公共服務主要有農業(yè)清潔生產的宣傳教育、社會化服務體系，以及交通、水電及市場體系等基礎設施建設。

2．做好農業(yè)清潔生產的產業(yè)規(guī)劃。第一，制定科學的農業(yè)清潔生產實施戰(zhàn)略。一是必須注重農產品質量和農業(yè)環(huán)境之間的和諧統(tǒng)一，努力實現(xiàn)農業(yè)增長方式從數(shù)量型向質量型和生態(tài)型轉變。既要提高農產品的質量，滿足人們多樣化的需求，又要維護農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力，實行長計劃短安排，立足于農業(yè)和農村經濟的長遠發(fā)展，強調“質量和生態(tài)和諧”的原則，決不能再走傳統(tǒng)農業(yè)生產方式的老路子。二是要努力實現(xiàn)農業(yè)清潔生產由自給型向商品型轉變。把實施農業(yè)清潔生產與調整農業(yè)生產結構和增加農民收入相結合，大力發(fā)展農業(yè)清潔生產。按照農產品的清潔程度不同，制定和實施優(yōu)質優(yōu)價政策，同時調整農業(yè)內部結構，大力發(fā)展清潔畜牧業(yè)和水產業(yè)，調整農村產業(yè)結構，加快發(fā)展農村第二、第三產業(yè)，促進農民的非農就業(yè)，加快人口城鎮(zhèn)化和農業(yè)勞動力轉移的進程，建立與市場經濟相適應的農業(yè)清潔生產機制。三是在實施農業(yè)清潔生產的手段上，要努力實現(xiàn)政府指揮型向政府指導型轉變。在實施農業(yè)清潔生產過程中，政府必須改變強迫命令、分解種植指標的行政推進方式，要以經濟手段和法律手段的運用為主，以行政指導為輔，充分發(fā)揮農業(yè)生產經營者的主觀能動性和積極性。第二，適當調整農業(yè)清潔生產的產業(yè)政策。產業(yè)政策是國家管理經濟的基本方式，是連結宏觀經濟與微觀經濟的紐帶，已成為我國政府的基本經濟政策。農業(yè)清潔生產的產業(yè)政策就是政府為干預農業(yè)清潔生產的實施而制訂的策略原則和行為準則。圍繞農業(yè)清潔生產的實施戰(zhàn)略，對現(xiàn)行的農業(yè)產業(yè)政策做出適當且又適合于農業(yè)清潔生產實施的調整，其要點一是調整土地政策，二是調整產業(yè)稅收和補助金政策，三是調整產業(yè)金融政策，四是完善產業(yè)技術政策。第三，完善農業(yè)清潔生產的實施計劃。農業(yè)清潔生產的實施計劃，是體現(xiàn)政府經濟規(guī)劃功能的一個重要方面。各級政府在制定農業(yè)清潔生產的實施計劃時，要注意避免不同程度地照抄照搬外地經驗，脫離本地實際，盲目追求速度，不以高效為目的的行政強制。為此，一要充分認識農業(yè)清潔生產的重要性、緊迫性和艱難性，切實把握好實施農業(yè)清潔生產的“度”。二要實事求是，因地制宜。要從本地實際情況出發(fā)，以區(qū)域資源為基礎，突出地方特色，優(yōu)化產品品種，形成具有區(qū)域特色的主導產品和支柱產業(yè)。三要堅持以市場為導向，以質量為核心，以效益為目的，加快農業(yè)清潔生產的有效實施，在培養(yǎng)市場占有額較大的主導清潔農產品的前提下，引導農民逐步開發(fā)新產品，逐步實現(xiàn)清潔農產品的升級換代。

3．維護農業(yè)清潔生產的市場秩序。政府是市場秩序當然的提供者和維護者。實施農業(yè)清潔生產所需要的各種法律法規(guī)、規(guī)章制度等一系列市場秩序，只能由政府來提供和維護，保障農業(yè)清潔生產的順利實施是政府最重要和最基本的任務。目前我國政府應從以下幾個方面維護市場秩序:第一，清晰界定和保護農業(yè)環(huán)境產權。產權是市場經濟的基礎。政府必須清晰界定農業(yè)環(huán)境的所有權、使用權等財產權利的歸屬和流通，并用法律的形式加以監(jiān)督和保護，以維護市場秩序。第二，完善農業(yè)清潔生產的法制建設。市場經濟本質上是法制經濟，法律手段是政府維護市場秩序的基本手段，完善農業(yè)清潔生產的法制建設包括兩個方面的涵義。一是立法。應明確規(guī)定農業(yè)生產經營者在農業(yè)清潔生產實施過程中的權利、義務以及相應的責任。二是執(zhí)法。維護良好的市場秩序，推動農業(yè)清潔生產的實施，必須做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，規(guī)范人們的經濟行為，保證有關農業(yè)清潔生產的各項法規(guī)得以貫徹。第三，加強農業(yè)清潔生產的道德建設。只有法律與道德二者相輔相成，才能共同構成市場秩序的兩大支柱。加強道德建設，一方面有助于推動法律體系的建設，使人們能夠自覺遵紀守法。另一方面，法律并不是萬能的，它在規(guī)范和約束社會經濟生活的某些方面存在著局限性，這就需要運用道德規(guī)范來彌補。第四，理順農業(yè)清潔生產的利益關系。利益最大化以及分配合理化是農業(yè)清潔生產的生命之源。處理農業(yè)清潔生產各經濟主體的利益關系，總的原則是平等互利，即各方在地位上是平等的，不能以大欺小，在經濟上是互利的，不能厚此薄彼。同時，要堅持公平與效率兼顧的原則，注意把握分寸，不能因為過分強調“讓利”而犧牲農業(yè)清潔生產龍頭企業(yè)的效率。除此之外，還要注意理順中央政府和地方政府的利益關系，避免地方政府的投機行為。

4．進行農業(yè)清潔生產的制度改革與創(chuàng)新。農業(yè)清潔生產的實質就是通過制度創(chuàng)新，使高消耗、高污染、低產出的傳統(tǒng)農業(yè)生產方式向低消耗、低污染、高產出的農業(yè)清潔生產方式轉變。因此，有效地進行農業(yè)清潔生產的制度創(chuàng)新是一個非常重要的問題。農業(yè)清潔生產的制度創(chuàng)新既包括對原有農業(yè)制度的調整，也有新制度的建立，涉及到制度的各個環(huán)節(jié)和方面。第一，在宏觀方面，要繼續(xù)深化我國社會主義經濟體制改革，推進社會主義市場經濟體制的完善和發(fā)展，為農業(yè)清潔生產創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。第二，在中觀方面，要以提高農產品的市場競爭力和農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力為目標，充分考慮農業(yè)清潔生產的需要，推動農業(yè)產業(yè)結構的優(yōu)化和升級。第三，在微觀方面，要深入進行產權制度創(chuàng)新，大膽引入農業(yè)清潔生產的私有產權，以充分調動廣大農業(yè)生產經營者的積極性和主動性。

5．對農業(yè)清潔生產實施必要的政府經濟管制。經濟管制指的是政府對清潔農產品的價格、質量標準以及農業(yè)清潔生產的市場進入和退出條件等所實施的控制，其目的在于管制農業(yè)生產經營者的行為以防止龍頭企業(yè)濫用市場力量，糾正農業(yè)環(huán)境污染等負外部性問題，矯正農業(yè)清潔生產的信息不對稱問題。今后我國政府需要從以下幾個方面改進對農業(yè)的經濟管制，以提高農業(yè)經濟效益。第一，政府管制立法。立法的總體目標是為了給政府開展管制活動提供法律依據(jù)，保證政府的經濟管制活動在法律的框架下進行，通過法律的方式限制特定領域的龐大力量，消除農業(yè)生產的外部性，以保證廣大生產者和消費者的合法權益。第二，政府管制執(zhí)法。在法律上賦予政府管制者的執(zhí)法地位，使其能夠通過法律的方式順利完成自身職責，政府管制機構只有被賦予執(zhí)法權，才能維護好市場秩序。第三，法規(guī)的修改與調整。隨著農業(yè)經濟的發(fā)展和被管制領域的經濟環(huán)境和技術環(huán)境的變化，管制者需要對原有的管制法規(guī)作必要的修改和調整。第四，放松或解除經濟管制。當農業(yè)清潔生產實現(xiàn)一定的規(guī)模，農業(yè)市場結構逐步達到以壟斷競爭為特征的有效競爭狀態(tài)時，需要政府放松甚至解除對農業(yè)的經濟管制，以保證其良性發(fā)展。

［1］白湘陽．政府經濟職能的經濟理論分析［J］．科技情報開發(fā)與經濟，2004，(5)．

［2］常永勝．產權理論與環(huán)境保護［J］．復旦學報(社會科學版)，1995，(3)．

［3］程言清．論環(huán)境污染中的產權和利益分配［J］．生態(tài)經濟，2001，(11)．

［4］陳文明．論清潔生產和工業(yè)企業(yè)管理［J］．環(huán)境科學進展，1997，(6)．