楊拓，陸寧

(1．云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650221;2．云南財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)展研究室，云南昆明650221)

20世紀(jì)80年代，政府財(cái)政危機(jī)與信任危機(jī)的加劇，新公共管理運(yùn)動(dòng)席卷全球，引發(fā)一場政府改革浪潮，依靠政府自身力量滿足公眾需求的供給方式難以為繼，公私部門伙伴關(guān)系日漸成為實(shí)現(xiàn)政府職能的有效形式。以結(jié)果為導(dǎo)向的政府績效評估被廣泛應(yīng)用于世界各地政府治理實(shí)踐中，依據(jù)產(chǎn)出與目標(biāo)來衡量政府業(yè)績的政府績效評估有效推動(dòng)了政府運(yùn)行機(jī)制的變革，對創(chuàng)新政府管理模式，提升政府執(zhí)政水平起著積極作用。

一、第三方績效評估對提升政府效能的必要性

依據(jù)績效評估組織權(quán)的來源不同，學(xué)術(shù)界將政府績效評價(jià)劃分為體制內(nèi)評估模式與體制外評估模式兩種。蘭州大學(xué)包國憲教授依據(jù)評價(jià)主體的不同對政府績效進(jìn)行如下劃分:第一方評價(jià)是指政府部門組織的自我評價(jià);第二方評價(jià)是指政府系統(tǒng)內(nèi)，上級組織對下級組織的評價(jià)，在實(shí)際中常常由代表上級的考核辦或評價(jià)辦組織實(shí)施;第三方評價(jià)也稱外部評價(jià)，是指由獨(dú)立于政府及其部門之外的機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的評價(jià)［1］。在此基礎(chǔ)上，包國憲教授對于第三方評估的構(gòu)成又作了進(jìn)一步的細(xì)化，并把它歸結(jié)為包括受行政機(jī)關(guān)委托的考核機(jī)構(gòu)、專業(yè)考核組織(包括大專院校和研究機(jī)構(gòu))、中介組織、社會組織和公眾，特別是利益相關(guān)者等多種考核主體［2］。由于第三方評估機(jī)構(gòu)本身所具有客觀性、專業(yè)性與權(quán)威性，使其在整合不同階層利益，促使政府改革，拓寬利益訴求機(jī)制，引導(dǎo)公眾在制度層面上以理性合法的方式表述各自利益訴求有著重要意義。

1．有效彌補(bǔ)評估主體單一化所導(dǎo)致的評估結(jié)果片面性。政府管理的實(shí)質(zhì)在于對各利益主體間的協(xié)調(diào)與管理，政府本身的公共性以及因階層分化致使利益主體的多元化，要求政府提供能夠滿足社會需求的公共物品與服務(wù)。依據(jù)組織主體不同，第三方評估具有以下優(yōu)點(diǎn):一是評估過程的客觀性。第三方評估組織往往由非盈利組織、專業(yè)組織、公眾等組成，其自身特征得以保證在評估過程的獨(dú)立性，客觀、公正地反應(yīng)政府在公共服務(wù)過程中存在的問題。二是評估方法的專業(yè)性。政府評測的特性決定了第三方評測組織要具有良好的人力資源與技術(shù)保障，要求其評測成員在相關(guān)領(lǐng)域具有較高理論素養(yǎng)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不同研究背景下的評測人員可以在交叉學(xué)科前提下進(jìn)行技術(shù)與方法的測評，評估過程更具有科學(xué)性，考核結(jié)果也更具有可信性。三是評估結(jié)果的權(quán)威性。正因?yàn)榈谌皆u測組織所具有的客觀性與專業(yè)性，保障了評估組織為某一特定目標(biāo)測評的中立性。在反應(yīng)評估結(jié)果中不受政府意見影響，準(zhǔn)確、公正的反應(yīng)現(xiàn)存問題。

2．轉(zhuǎn)變單一主體參與過程中的被動(dòng)性。單一評估主體下，政府績效考核對問題的收集往往集中于問卷調(diào)查、隨機(jī)抽訪以及當(dāng)前行風(fēng)評議等活動(dòng)。這種由政府作為單一主體進(jìn)行調(diào)查往往存在信息不對稱、參與形式被動(dòng)等情況，具體來說，一是公眾參與度不高，可信度低。由于公眾對評估技術(shù)與指標(biāo)認(rèn)識不足，政府相關(guān)信息公布的非對稱性，對政府部門職能、工作狀況、技術(shù)手段、工作范圍存在認(rèn)識不足，對績效的評估理解大多集中于感性認(rèn)識，積極性欠缺，參與層次較低，可信度較低，直接影響政府績效評估結(jié)果的利用。二是樣本數(shù)據(jù)代表性不均衡。由于個(gè)人社會地位、教育水平、收入的不同，對同一問題存在不同理解。因此，第三方評測機(jī)構(gòu)所具有的客觀性、專業(yè)性與權(quán)威性，可以針對存在問題制定具有反應(yīng)問題實(shí)質(zhì)的績效指標(biāo)，在對政府績效進(jìn)行評價(jià)過程中不受政府干擾，獨(dú)立對信息進(jìn)行加工、處理，真實(shí)反應(yīng)現(xiàn)存問題，將公民意愿與存在的問題反饋給政府，進(jìn)而影響政策制定與實(shí)施，變被動(dòng)為主動(dòng)，引導(dǎo)政府行為。

3．由評估政府正在做的事，向政府應(yīng)該做的事的轉(zhuǎn)變。新公共管理理論將商業(yè)部門的全面質(zhì)量管理引入公共部門，以顧客為核心，引導(dǎo)政府體制的轉(zhuǎn)變，改善傳統(tǒng)政府與公眾、官員與公眾之間的關(guān)系。引入顧客導(dǎo)向機(jī)制的政府要“站在顧客的立場思考”，把顧客(公民)看作最寶貴的資源，通過與顧客(公民)間的互動(dòng)，了解顧客(公民)需求，有針對性地對公共服務(wù)供給中存在的偏差進(jìn)行修正，以此作為政府工作的基本目標(biāo)。因此，政府績效評估就應(yīng)以結(jié)果與公民滿意為導(dǎo)向，回歸公民本位。由于第三方評估組織的體制外特性，使其更為重視公民為核心的價(jià)值選擇，體現(xiàn)民主導(dǎo)向與公眾滿意度原則，由以往將績效評估作為政府管理工具，評估正在做的事情為中心內(nèi)容，向以績效評估為手段征求公民需求，評估應(yīng)該做的事情的轉(zhuǎn)變。

二、第三方績效評估委托授權(quán)的理論依據(jù)

新公共管理強(qiáng)調(diào)的政府對公民的回應(yīng)，主張公民依據(jù)自身偏好，參與公共物品及服務(wù)的供給過程，以建立顧客導(dǎo)向的服務(wù)型政府，績效評估則成為政府向公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、滿足公眾需求增添了內(nèi)在壓力。第三方政府績效評估外包，是政府將已確定的評估項(xiàng)目委托給符合條件的第三方評估機(jī)構(gòu)，將以往單一的體制內(nèi)評估轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c的體制內(nèi)、外評估相結(jié)合的新形式，通過引進(jìn)市場機(jī)制，利用社會已有資源以滿足公民需求，提高政府效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量。20世紀(jì)80年代以來的公共服務(wù)市場化改革主要基于兩個(gè)理論基礎(chǔ):新公共管理理論與政府治理理論。

1．新公共管理理論。新公共管理理論倡導(dǎo)在公共物品供給與服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，重視公共物品的最終效果，為求更好的滿足顧客需要，對供給與服務(wù)效果施行績效評估。具體而言，新公共管理運(yùn)動(dòng)中西方國家公共品供給方式的改革主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):第一，推行市場化、私有化改革，由私人企業(yè)承擔(dān)部分政府提供的公共品服務(wù);第二，運(yùn)用市場機(jī)制，吸引更多的私人企業(yè)參與公共品的提供，如合同外包、特許經(jīng)營;第三，以服務(wù)對象客戶滿意不滿意作為公共品供給的最終標(biāo)準(zhǔn);第四，績效評價(jià)成為公共品供給方式選擇的重要依據(jù)［3］。鑒于此，新公共管理理論不再將政府看做公共管理領(lǐng)域單一主體，而是主張?jiān)诠伯a(chǎn)品與服務(wù)的供給過程中實(shí)施多元化參與，由盈利性組織與非盈利組織在競爭中開展，將企業(yè)中的人力資源開發(fā)、績效管理、目標(biāo)管理等引入公共行政部門，以替代政府中的官僚理念，以多元化服務(wù)替代單一化供給。

2．政府治理理論。羅西瑙的《沒有政府的治理》提出對治理理論的方式與價(jià)值、公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給方式和體制，主張建立政府和社會合作下的公共管理模式。政府治理理論認(rèn)為政府與社會其他組織的合作不是依靠政府權(quán)威，而是通過網(wǎng)絡(luò)化治理，鼓勵(lì)公民與組織的參與，合作網(wǎng)絡(luò)與政府一統(tǒng)管理公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。因此，公民與社會組織的參與建立在信息的公開與權(quán)力的共享，公私部門間通過相互學(xué)習(xí)、相互借鑒以提高服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公共利益。從國內(nèi)外公共品供給的理論與實(shí)踐分析，對不同的公共品，政府等公共組織可以選擇不同的供給方式;對同一種公共品，也可以選擇不同的供給方式。公共品不同供給方式的選擇，最終取決于供給效率和質(zhì)量的提高，以及居民需求的滿足程度。至于具體公共品供給方式的選擇，受各國財(cái)政法律制度、市場發(fā)育程度、非營利組織發(fā)展水平以及社會輿論和居民消費(fèi)偏好等諸多因素影響。第三方政府績效評估作為一種有效實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任，高效提高效率的一種模式，其多元化的評估方式并不是將政府評估項(xiàng)目簡單地作為一種商品打包放出，而是利用市場資源與專業(yè)化的技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)而高效地發(fā)揮績效評估的本質(zhì)功能。雖然評估方式與評估組織者有所不同，但外包后績效評估內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)仍然是滿足公民政府需求，提高政府效率，建設(shè)服務(wù)型政府的本質(zhì)需求。

三、風(fēng)險(xiǎn)防范及其路徑選擇

公共服務(wù)市場化改革有多種表現(xiàn)形式，如委托授權(quán)、政府撤資、政府淡出以及憑單制和政府補(bǔ)貼等。委托授權(quán)作為最為常見的公共服務(wù)外包模式，已在世界范圍內(nèi)廣泛采用。委托授權(quán)的核心在于促進(jìn)競爭的發(fā)展，包括公對公競爭、公對私競爭、私對私競爭。由于政府績效評估的獨(dú)特性，公對公競爭與私對私競爭存在授權(quán)與信息溝通方面的不確定性，公共部門績效評估應(yīng)以第一、第二方組織為主體，廣泛吸納第三方評估組織對政府績效開展全方位、多角度、立體化評估?？煞譃橐韵掳藗€(gè)路徑:

1．考慮實(shí)施委托授權(quán)。政府治理理論模式下，要求社會與公民的積極參與。在實(shí)施委托授權(quán)前應(yīng)就政府部門存在的問題進(jìn)行內(nèi)部分析，這些問題正影響公共部門活動(dòng)，也可能正處以萌芽期，尚未施加影響?？冃Э己说哪康脑谟谔嵘ぷ餍?，轉(zhuǎn)變政府職能，這一過程可能損害某些部門利益乃至個(gè)人利益，因?yàn)樵诳紤]正式實(shí)施第三部門評估前須對利益相關(guān)者進(jìn)行梳理，盡量消除實(shí)施過程的阻力因素。第三方政府評估的過程并非一帆風(fēng)順，這使得評估組織者與管理者具有堅(jiān)定毅力以支撐評估的進(jìn)行。對政府部門來說，通過委托授權(quán)實(shí)施第三方績效評估，需滿足以下幾個(gè)方面:一是政府管理者倡議并支持該行動(dòng);二是政府管理者樂于通過績效評估來改進(jìn)政府效率，提升政府執(zhí)政水平;三是委托授權(quán)具有政治可行性;四是特定社會環(huán)境下政府采取第三方績效評估已不可避免，以保證評估結(jié)果真實(shí)性與可靠性。

2．選擇績效評估范圍。原則上政府的所有工作行為都可納入第三方績效評估范疇，但政府規(guī)模龐大，職能復(fù)雜，須明確評估界限，以保障過程的有序進(jìn)行。具體包括:一是委托外包過程中是否涉及法律及法規(guī)限制，是否涉及政府保密行為;二是該項(xiàng)評估本身是否具有硬性指標(biāo)，以確定評估質(zhì)量;三是是否存在較大政治風(fēng)險(xiǎn)。

3．進(jìn)行可行性研究。第三方政府績效評估的目的之一在于確保評估結(jié)果的準(zhǔn)確性與真實(shí)性，對當(dāng)前政府部門存在的問題進(jìn)行改進(jìn)，提高工作效率，滿足公眾需求。要力求避免:第一，第三方評估過程存在的信息共享問題;第二，評估客體的配合不積極;第三，評估結(jié)果利用的可行性存在問題。

4．促進(jìn)競爭。第三方委托評估的障礙之一在于沒有足夠的評估組織，無法促進(jìn)評估的有效競爭。為此應(yīng)以公平、公開、誠信的原則，吸引潛在委托方參與。具體來說:一是廣泛宣傳，并提供充足信息;二是簽約分化，避免對某一第三方評估組織的依賴，給予第三方評估組織以重組機(jī)會，鼓勵(lì)參與;三是調(diào)整評估項(xiàng)目與年限，保證每年都有一定數(shù)量的績效評估;四是公平、高效處理評估過程中存在的問題。

5．對第三方評估組織資質(zhì)進(jìn)行調(diào)查。為了確保第三方政府績效評估的順利進(jìn)行，可在正式委托授權(quán)前對第三方評估組織發(fā)放“委托意向征詢函”，并召開委托討論會，對評估所需的資質(zhì)要求、專業(yè)水平、委托范圍、參與條件等進(jìn)行討論，這樣有利于政府對委托授權(quán)過程的全面掌控。

6．對委托合同進(jìn)行細(xì)化。為達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，對委托合同條款規(guī)定必須清楚、全面，用詞準(zhǔn)確、清晰。避免合同中存在不必要的限制，明確第三方委托評估機(jī)構(gòu)職責(zé)，確保不超出績效評估范圍。對標(biāo)準(zhǔn)采取靈活態(tài)度，有利于環(huán)境發(fā)生變化時(shí)評估的順利完成。合同細(xì)則應(yīng)包括績效評估的內(nèi)容、價(jià)格、合同有效期、違約處罰條件、保證金等，同時(shí)為避免評估過程中，與評估部門發(fā)生爭執(zhí)，委托合同中應(yīng)就爭端處置方式作以說明，當(dāng)某一政府部門不予以配合時(shí)，也可依照程序進(jìn)行處理。

7．實(shí)施公開招標(biāo)。招標(biāo)過程好壞直接影響第三方評估機(jī)構(gòu)參與的數(shù)量與質(zhì)量。因此需著重注意以下幾個(gè)方面:一是對績效評估委托書做盡可能廣泛的宣傳，確保宣傳的廣度與深度;二是評估委托書發(fā)布之日起至正式競標(biāo)要有充足時(shí)間供第三方評估組織進(jìn)行準(zhǔn)備;三是舉辦評估說明會，對政府評估中的一些問題進(jìn)行說明;四是成立工作委員會，結(jié)合內(nèi)外部資源，以統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)對競標(biāo)文件進(jìn)行評價(jià);五是審慎處理不合格標(biāo)書，警惕競標(biāo)過程中可能存在的腐敗行為;六是明確評估實(shí)施時(shí)間，留有充分時(shí)間供第三方評估組織準(zhǔn)備與實(shí)施;七是設(shè)立違約保證金，以確保評估過程的嚴(yán)肅性與有效性，如第三方評估組織在評估過程中存在重大問題，未能履行合同約定，評估保證金將予以沒收。

8．監(jiān)測合同的履行。委托承包要求監(jiān)測與評估第三方組織對合同的履行，建立系統(tǒng)程序監(jiān)測第三方評估組織績效，比較績效與合同條款履行程度。合同履行情況的監(jiān)測要求事先認(rèn)真規(guī)劃，明確監(jiān)測的重點(diǎn)，確定記錄與分析。

四、結(jié)論與展望

績效評估作為一項(xiàng)專項(xiàng)活動(dòng)，其目的是對現(xiàn)存問題進(jìn)行分析匯總，而績效管理實(shí)質(zhì)是全面質(zhì)量管理，是持續(xù)改進(jìn)與不斷學(xué)習(xí)的過程，要求做到計(jì)劃、執(zhí)行、評估、處理的再循環(huán)。評估是全面質(zhì)量管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，通過定期的評估，及時(shí)掌握政府工作中存在的問題，分析原因，提出解決措施，以期達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，使績效評估和政府的日常管理結(jié)合起來，達(dá)到發(fā)現(xiàn)問題、提高績效、改善管理的目標(biāo)。

1．保障評估結(jié)果利用的制度化與規(guī)范化。政府積極鼓勵(lì)績效評估發(fā)展，減少行政干預(yù)，形成統(tǒng)一的政府績效評估體制。這個(gè)體制既包括體制內(nèi)評估也包括第三方機(jī)構(gòu)評估，形成統(tǒng)一的管理體制、標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)體系、規(guī)范化的結(jié)果利用、二次考核等內(nèi)容。對政府績效評估組織的責(zé)任、權(quán)限予以明確。對當(dāng)前我國政府績效評估，尤其是第三方政府績效評估的目標(biāo)、指標(biāo)、結(jié)果的利用等方面作出明確的規(guī)定，做到有法可依、有章可循，實(shí)現(xiàn)績效評估結(jié)果使用的制度化和規(guī)范化，保障對評估結(jié)果的利用真正落到實(shí)處。

2．建立信息資源的有效共享機(jī)制。目前我國信息公開正在有序推進(jìn)，如我國施行的《政府信息公開條例》在制度層面上保證了公民對政府信息的獲知，降低了政府績效評估成本，打破傳統(tǒng)行政管理的封閉獨(dú)斷，消除政府和公眾之間信息不對稱現(xiàn)象，有效防止暗箱操作的發(fā)生。發(fā)揮第三方評估中立、客觀的監(jiān)控作用，就必須實(shí)現(xiàn)其評估信息在各評估主體以及決策部門之間真實(shí)、高效地傳輸，才能克服以往單一評估主體下的信息失真問題［4］。

3．實(shí)施績效評估結(jié)果的二次評估制度。所謂二次評估制度，簡單說來，就是根據(jù)績效評估結(jié)果和改進(jìn)建議，勒令那些績效表現(xiàn)較差的公務(wù)員或部門在一個(gè)限定的時(shí)期內(nèi)對未達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行改進(jìn)，經(jīng)過一段時(shí)間的整改后，再進(jìn)行第二次評估，評判這些人員或部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)績效是否得到了切實(shí)的改善與提高［5］。由于二次評估制度的存在使得評估結(jié)果成為行政決策的重要組成部分，得以對現(xiàn)存問題進(jìn)行有效反饋，以達(dá)到提高績效水平的目的。

總之，我國目前的政府績效評估主要以體制內(nèi)評估為主體。多元化主體替代傳統(tǒng)的單一主體是政府績效評價(jià)主體構(gòu)成的發(fā)展方向［6］。在政府績效評估領(lǐng)域應(yīng)著重促進(jìn)第三方評估組織的發(fā)展，對第三方評估的委托授權(quán)進(jìn)行更為深入研究，力求擴(kuò)大評估主體范圍，保障評估的客觀性、專業(yè)性與權(quán)威性。在研究過程中應(yīng)充分借鑒國外政府、企業(yè)評估經(jīng)驗(yàn)，尤其要對商業(yè)部門績效評估與政府績效評估的進(jìn)行有機(jī)整合。如商業(yè)部門普遍采用的360度績效評估體系就是對某一評估主體的上級、下級、同事、服務(wù)對象、自我進(jìn)行全方位評價(jià)，有利于避免考核主體單一化所帶來的“價(jià)值偏好”。第三方評估是一種處于探索中的新型政府績效評估方式，本質(zhì)上是公民及第三方組織參與公共決策的有效途徑，具有一定范疇的公共治理意義。因此要努力提升第三方評估水平，促進(jìn)第三方評估的有序發(fā)展，確保評估結(jié)果的有效利用，以推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)。

［1］包國憲，周云飛．中國政府績效評價(jià):回顧與展望［J］．科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2010，(7)．

［2］包國憲，張志棟．我國第三方政府績效評估組織的自律實(shí)現(xiàn)問題探析［J］．中國行政管理，2008，(1)．

［3］溫來成．目前我國城鄉(xiāng)社區(qū)公共品供給方式的現(xiàn)實(shí)選擇［J］．中國行政管理，2010，(10)．

［4］陸明遠(yuǎn)．政府績效評估中的第三方參與問題研究［J］．生產(chǎn)力研究，2008，(15)．

［5］馬珂，楊世偉．關(guān)于我國政府績效評估結(jié)果有效利用問題的思考［J］．現(xiàn)代人才，2009，(6)．

［6］邱法宗，張霽星．關(guān)于地方政府績效評估主體系統(tǒng)構(gòu)建的幾個(gè)問題［J］．中國行政管理，2007，(3)．