曾凡清

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室，河南鄭州450042)

改革開放30多年來，我國在建設(shè)責任政府方面取得了不少成就，尤其是2003年“非典”事件以后，建設(shè)責任政府已成為中央政府以及各級地方政府所確定的政府發(fā)展取向，中央政府和地方政府正按照建設(shè)責任政府的要求，履行著自己應(yīng)盡的責任。怎樣更好地去衡量政府的責任，在建設(shè)責任政府的過程出現(xiàn)怎樣的困境以及如何更好地去解決是我們需要思考的問題。

一、衡量責任政府的維度

1．可控性?？刂普臋?quán)力是建設(shè)責任政府的基礎(chǔ)，可控性是政府責任分析的起點。政府責任的目標就是要保證政府機關(guān)向人民代表大會負責，并最終向人民負責，從而確保人民、人民代表大會對政府的監(jiān)督。行政機關(guān)及行政官員要忠實執(zhí)行代表機關(guān)制定的公共政策，如果在執(zhí)行的過程中產(chǎn)生失誤，就要承擔責任。另外，政府責任的重要目標就是監(jiān)督和控制政府行為，防止政府濫用自由裁量權(quán)。為了保證責任可控性，需要用立法權(quán)、司法權(quán)制約行政權(quán)。人民代表大會保證政府責任的政治手段有:質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、聽證會等。

2．服從度。確保政府服從法律的主要手段有外部控制與內(nèi)部控制。外部控制即客觀責任，指法令規(guī)章責任。內(nèi)部控制即主觀責任，指忠誠、良心及認同，它是行政者本身對責任的感受，要求行政官員符合倫理準則要求。倫理是行政人員對其行為的“自我責任”或內(nèi)部控制的形式。內(nèi)部控制需要通過要求公共行政人員遵循一系列外部標準才能得以實施，這就要求確立相應(yīng)的倫理責任制度。

3．問責性。問責性的標準是指政府及官員應(yīng)承擔其行為的責任。一是政府及官員因違法或失職而受懲罰，承擔民事或刑事責任。二是政府及官員要就其工作的績效承擔責任?？冃ж熑瓮ㄟ^制訂一系列績效指標，把政府的整體責任轉(zhuǎn)化為官員的個體責任。政府的違法行為必須被撤銷、變更、確認違法、損害賠償;公務(wù)員因違法失職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等行為必須受到行政處分和刑事處罰。

4．回應(yīng)性。責任機制在民主政治中的最終目的在于確保政府對公民需要的回應(yīng)。政府要對公民負責，洞察、理解和權(quán)衡他們的喜好、要求和利益，經(jīng)常要回應(yīng)消費者、監(jiān)督組織、新聞媒體的期望。

5．透明度。政府要服從人民代表大會經(jīng)常性監(jiān)督、檢查與詢問。政府要對其裁決與決定、執(zhí)行的政策與盡到程序說明責任;行政決定要考慮各方面利益，使各利益群體都有公平參與的機會。政府活動向公眾、媒體公開。信息自由和政府行政公開是確保行政責任實現(xiàn)的重要途徑，旨在使行政制度對人民負責。

二、建設(shè)責任政府的困境

1．法治建設(shè)缺陷，導致責任追究缺乏剛性。在民主政治中，法律依據(jù)是構(gòu)建責任政府的重要條件。然而在實際運作中，法律體系不健全，強制性和權(quán)威性不足，導致責任追究缺乏剛性和時效性，影響著責任政府的構(gòu)建。第一，憲法缺少具體的法律和制度支撐。我國《憲法》雖對政府的憲法責任作了原則性的規(guī)定，但是這些規(guī)定比較概括，實際操作性不強，憲法的原則性規(guī)定必須通過具體的法律和制度設(shè)計來實現(xiàn)。第二，責任政府的行政立法滯后。目前，我國還缺乏統(tǒng)一的、完備的行政問責法，造成對政府及其人員問責的法律依據(jù)不足。第三，現(xiàn)行法律執(zhí)行不到位。行政訴訟法、國家賠償法、行政許可法等法律的部分條款到目前為止還未得到嚴肅的執(zhí)行和落實，仍處于法律文字狀態(tài)，或口號狀態(tài)，離全面、整體落實還有很大距離，從而導致責任追究的軟弱無力。

2．組織結(jié)構(gòu)和功能的分割，導致責任不易明確。

公共組織的權(quán)力、結(jié)構(gòu)和功能是分割的，政府的功能和職責亦是重疊交叉的，而且許多問題的解決是需要不同機關(guān)彼此分工與配合，因此便產(chǎn)生了行政責任的多頭問題，責任不易明確。在行使職責的過程中，多個部門齊頭并進，往往各自為政，出現(xiàn)事故互相推諉，在追究責任的過程中，可能因此出現(xiàn)“打狗不問貓責”的情況。

3．協(xié)調(diào)不夠，導致監(jiān)督不力，從而維持和追究政府責任變得困難。權(quán)力分立的目的是為了實現(xiàn)責任，但立法、司法和行政三部門有各自的職能、角色和利害關(guān)系，在缺乏協(xié)調(diào)的情況下，彼此的監(jiān)督制衡容易造成監(jiān)督能力的喪失。我國的監(jiān)督體系包括外部監(jiān)督體系和內(nèi)部監(jiān)督體系。外部監(jiān)督體系有國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督體系即自我監(jiān)督體系，有監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、上級機關(guān)監(jiān)督、主管機關(guān)監(jiān)督、政府對職能部門的監(jiān)督等，形成了一套多元覆蓋、各有側(cè)重的體系，每一套單獨的系統(tǒng)均具有最佳功能，但組合起來未必能達到最佳的效果，關(guān)鍵要看系統(tǒng)之間的匹配程度。監(jiān)督主體多，機構(gòu)多，方式和渠道多，這是一個優(yōu)點，但如果協(xié)調(diào)不到位，這種優(yōu)越性也難以發(fā)揮出來，影響監(jiān)督的效果，從而維持和追究政府責任變得困難。

4．公共管理者特殊的專業(yè)知識與信息，可能躲避來自監(jiān)管者的監(jiān)督。公共管理者在其專業(yè)領(lǐng)域可以說是一個專家，別人無法挑戰(zhàn)其權(quán)威，也無法用其他辦法揣摩其決策與行動。另外，公共管理者掌握著一般人無法獲知的信息，而這些信息通常是決策的重要基礎(chǔ)。由于公共管理者有特殊的專業(yè)知識和信息，所以他們比監(jiān)督者更有優(yōu)勢，可以躲避來自監(jiān)督者的監(jiān)督。

5．人事制度的保護，導致責任不易追究。世界大多數(shù)國家的人事制度對公務(wù)員的工作都采取較大的保護。一些情節(jié)輕微的錯誤于不懲罰，但一旦諸如此類的錯誤疊加起來，其影響是很大的。同樣，除非引起民憤，一般的違法行為也往往不了了之?，F(xiàn)在有很多責任追究事件都是由于媒體的曝光，窮追猛打，民眾聲討，才得以解決。

三、建設(shè)責任政府的思路

1．健全法律體系，強化責任追究。第一，進一步明確政府的政治責任、行政責任、法律責任、道德責任與結(jié)果責任，將政府及其公務(wù)員的責任以法律的方式予以確立，明確政府問責的主體、范圍、客體、責任方式、期限、程序、賠償?shù)仁马?。完善行政問責制度的配套措施，如《行政過錯責任追究條例》等。第二，制定《公務(wù)員道德法》，從而使公務(wù)員確立正確的倫理定位和價值取向。其內(nèi)容主要包括:一是界定行政職業(yè)道德規(guī)范。明確公務(wù)員要追求公共利益、忠實遵守法律規(guī)定、公正執(zhí)行公務(wù)、恪盡職守、不謀私利。二是建立組織道德責任機制。要求確保程序公正和組織信任。

2．實行問責制，加大責任追究力度。問責標準是指政府和官員應(yīng)承擔其行為的責任。包括政府及官員因違法或失職而受懲罰，承擔刑事責任或民事責任;政府及官員就其工作的績效承擔責任?？冃ж熑瓮ㄟ^制定一系列績效指標，把政府的整體責任轉(zhuǎn)化為官員的個體責任。行政問責成為政界的常規(guī)。具體來說，政府及公務(wù)員承擔的責任主要有:一是法律責任。政府部門及管理者依法執(zhí)行公務(wù)，如有違法，便要受到處理和相應(yīng)的制裁。法律責任包括行政法律責任、刑事責任和民事責任。二是政治責任。我國現(xiàn)階段政府承擔的政治責任，突出表現(xiàn)為政治控制與社會穩(wěn)定、政治管理與全面協(xié)調(diào)發(fā)展、推動憲法到憲政、維護全體人民的根本利益并向人民負責等方面。三是行政責任。公共管理者一經(jīng)任用，必須遵守誓言，忠誠努力，忠于職守，承擔義務(wù)，完成工作任務(wù)。通過行政問責，使政府的越權(quán)行為和消極行為都得到控制。四是道德責任。我國公務(wù)員法將道德的規(guī)范納入法的條文之中，目的是使公務(wù)員樹立良好的道德標準，鼓勵高尚公共官員的出現(xiàn)。如果公務(wù)員的行為不符合道德標準，就要承擔相應(yīng)的責任。

3．增加政府行政行為透明度，實現(xiàn)陽光政策，促進責任政府的建立。政府要對其裁決與決定，執(zhí)行的政策與盡到程序進行負責;行政決定要考慮各方面利益，使各利益群體都有公平參與的機會。政府活動向公眾、媒體公開，信息自由和政府行政公開是確保行政責任實現(xiàn)的重要途徑。我國近幾年逐步推出了一些政府改革制度，如政府采購、行政許可證、人事任免公示、收入申報、金融實名制、離任審計、新聞發(fā)言人制度等，這些制度朝著透明公開的方向發(fā)展。當前政府仍然擁有諸如對進入市場的主客體的資格審查，稅收、信貸政策的制定與執(zhí)行，發(fā)展公益事業(yè)，興辦公共工程，管理國有資產(chǎn)等權(quán)限，客觀上就存在著權(quán)錢交易、以權(quán)謀私等不規(guī)范行為的可能性，對此，只有透明公開，才能杜絕各種違法違規(guī)現(xiàn)象?？傊黾油该鞫?，實行陽光操作是建設(shè)責任政府的一個發(fā)展方向。

4．發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用。新聞輿論監(jiān)督屬于社會監(jiān)督體系，它被認為是除立法、行政、司法三大權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”，在監(jiān)督中起著獨特的作用。它以其信息傳遞上的公開、迅速、廣泛，對監(jiān)督客體產(chǎn)生巨大的政治壓力和效應(yīng)。我國的新聞輿論在監(jiān)督實踐中發(fā)揮了極其重要的作用，這從近年來媒體所揭露出有關(guān)問題，有關(guān)部門及時予以處理就可以證明這一點，如“躲貓貓事件”，“孫中界案件”。新聞輿論監(jiān)督不僅監(jiān)督官員的公務(wù)行為，而且還監(jiān)督官員的私人行為，包括其個人的人格，道德品質(zhì)，不僅作出合法性判斷，而且作出合理性監(jiān)督，因而新聞輿論監(jiān)督對政府部門、公職人員自身規(guī)范可以發(fā)揮積極推動作用。

5．完善責任監(jiān)督體系，促進實現(xiàn)責任政府。要消解“權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗”的權(quán)力異化現(xiàn)象，必須構(gòu)建完善的權(quán)力監(jiān)督體系。這種體系包括:一是同體監(jiān)督(內(nèi)部監(jiān)督)，立足行政授權(quán)關(guān)系，強調(diào)上級政府對下級政府自上而下的監(jiān)督，它貫穿于政府行政活動的全過程，目的在于規(guī)范下級政府的行政行為，確保責任落實。二是異體監(jiān)督，基于民主授權(quán)關(guān)系，強調(diào)人大、人民以及社會輿論對政府進行監(jiān)督。

6．加強道德文化建設(shè)，提高政府公職人員的素質(zhì)?，F(xiàn)代公共行政發(fā)展的一個重要方向就是“用法律和道義的雙重手段，增大個人及機構(gòu)的責任性”。行政人員是構(gòu)建責任政府的“責任主體”，甚至“被人們視為行政國家的護衛(wèi)者”，因此，提高“責任主體”的整體素質(zhì)無疑是構(gòu)建責任政府的必要條件。行政道德是行政人員行為規(guī)范內(nèi)化在其個體身上的結(jié)果，良好的行政道德對于形成負責任的行為是非常重要的。行政人員需要強化公共利益至上的責任觀念，形成良好的行政道德，使負責任成為一種道德習慣，將進行公共行政與提供公共服務(wù)當作不可推卸的責任。為此，行政人員必須樹立起為公眾服務(wù)的服務(wù)意識，改變過去“門難進，臉難看，事難辦”的官僚作風，樹立“顧客至上”的市場觀念，真正成為人民的公仆，自覺向公眾負責，為公眾服務(wù)。

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